论河北省建筑业领域实现双碳经济的法治保障

丁万星 吴玉婷 刘月君

(河北建筑工程学院,河北 张家口 075000)

0 引 言

2022年，我们见识到了史上最热的七月.世界地图上，高温所到之处，皆是红色满屏.上述现象说明，过度的碳排放已经成为威胁人类生存的迫在眉睫的威胁，全人类应当共同行动，推动碳减排和碳中和.为此，我国提出2030年碳达峰和2060年碳中和目标，既是对全球极端气候的及时回应，也是对全人类生存问题的真诚负责.

河北省作为我国双碳经济战略的一个重要环节，对促进双碳经济自然当仁不让.尤其是作为一个建筑大省、能源大省，河北省对当前方兴未艾的双碳经济大有可为.“有规矩才有方圆”，搞双碳经济，必须具有法治保障.习近平总书记指出：“中国走向世界以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治”.所以我们要贯彻习近平总书记的指示，用法治来保障我省建筑业实现双碳经济的宏伟目标.

1 国内外关于双碳经济的主要政策和法律依据

1.1 国际社会关于双碳经济的主要政策和法律依据

国际社会关于双碳经济的法律主张首先体现在三个里程碑式的法律文件当中，已有200个以上国家签署的1994年3月《联合国气候变化框架公约》、1997年12月《京都议定书》以及2016年11月4日生效的《巴黎协定》.国际社会还制定了三个碳中和的标准，即ISO14064、PAS2060、INTEB5.近年来，国际社会关于双碳经济的政策和法律主张主要在一些国际会议上提出，例如2020年9月22日第七届联合国大会，2020年9月30日联合国生物多样化峰会，2020年11月12日第三届巴黎和平论坛，2020年11月17日金砖国家领导人第十二次会晤，2020年利雅得峰会“守护地球”边会.2020年12月12日气候雄心峰会，2021年1月25日世界经济论坛等.

控制碳排放，实现绿色低碳的发展目标已经成为全人类共同的价值观.

1.2 中国关于双碳经济的主要政策和法律依据

2020年9月22日，在第75届联合国大会上，习近平主席向国际社会做出庄严承诺，中国2030年前碳达峰，2060年前实现碳中和.

2020年10月29日，中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，美丽中国建设目标基本实现.

2020年12月16日至18日，中央经济工作会议举行.会议将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年八大重点任务之一.

2021年2月1日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》.此前，还研究编制《国家适应气候变化战略2035》，印发《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等配套文件.国家发展改革委在部署2021年发展改革工作任务时表示，持续深化国家生态文明试验区建设，部署开展碳达峰、碳中和相关工作.

2020年12月31日，全国财政工作会议也对应对气候变化相关工作做出了部署.坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配，大力推动绿色发展.

2020年12月21日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书并举行发布会.

2021年1月4日，中国人民银行工作会议部署2021年10大工作，明确“落实碳达峰、碳中和”是仅次于货币、信贷政策的第三大工作.

上述情况说明，双碳战略已经成为我国的顶层设计，但是我国关于双碳经济的思想主要体现在政策的层面，尚未形成微观、配套的实施细则.

1.3 河北省关于双碳经济的主要政策和法律依据

《河北省十四五发展目标》；2022年1月17日《河北省碳达峰实施方案》；河北省《关于完整准确贯彻新发展理念认真做好碳达峰碳中和工作的实施意见》；2021年11月23日《河北省降碳产品价值实现管理办法(试行)》；2021年10月11日《河北省主要污染物排放权交易管理办法》；2021年5月10日《关于建立健全绿色低碳循环经济体系的实施方案》；2017年3月22日《河北省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》；《河北省碳普惠制试点工作实施方案》《关于推进污染减排的实施意见》《碳排放登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理暂行办法》等等.

1.4 河北省建筑业在双碳经济领域的主要政策和法律依据

2022年8月1日《建筑施工安全文明标准工地标准》；2022年7月29日《装配式混凝土》；2022年6月28日《建筑垃圾再生产应用技术规程标准》；2022年4月7日《城市综合管廊工程设计规范》；2022年3月30日《建筑垃圾堆砌地建设标准》；2022年3月18日《被动式超低能耗建筑节能改造标准》；2022年3月7日《海绵城市雨水控制与利用工程设计规范》；2022年4月21日《集中式太阳能热水系统选用与安装》；2021年12月28日《河北省推行、限制、禁止使用建设工程材料设备产品目录》(2022年版)；2021年9月9日《七十年住宅建筑设计标准》；2021年9月9日《高质量宜居住宅建筑设计标准》；2021年7月16日《绿色建筑评价标准》；《百年公共建筑设计标准》；2021年7月1日《可回收装配式基坑支护体系技术规程》；2021年6月3日《装配式纵肋叠合混凝土简历请结构技术标准》；2021年6月23日《居住建筑节能设计标准》；2021年7月1日《装配式整体式灌芯混凝土剪力墙结构技术标准》；2021年5月12日《住宅室内装配式装修技术标准》；2021年3月26日《民用建筑室内绿色装饰装修评价标准》.

2 河北省建筑业领域在双碳经济法治建设方面取得的成绩和存在的不足

2.1 河北省建筑业领域在双碳经济法治建设方面取得的成绩

揆诸河北省建筑业在双碳经济领域的主要政策和法律依据，可见我省在双碳经济法制建设方面初步有法可依，尤其是在行业建设方面、分部分项工程方面颁布了很多规范、标准等，体现了“先行先试，能力则立”的指导思想，为未来绿色、低碳的建筑业发展奠定了坚实的基础.

2.2 河北省建筑业领域在双碳经济法治建设方面存在的不足

河北省建筑业领域在双碳经济法治建设方面存在的不足主要体现在如下几个方面：

(1)规范性文件以政策为主，从地方性法规、地方性规章的角度审视，基本上属于立法空白；

(2)只有行业的技术性规范、标准，缺乏顶层的政策设计和综合性立法；

(3)与建筑业处于上下游的行业在双碳经济立法方面尚未与建筑业衔接，在整体上没有形成完备的规范体系；

(4)规范和标准数量不少，但是法律属性不明确，法律地位较低，导致执行力也比较差；

(5)在立法层面缺乏与《大气污染防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》衔接配套的实施细则或者管理办法；

(6)在管理体制、基本制度、执法协同、标准指南、碳资产、碳交易、碳汇、核证自愿减排量、绿色转型、线上交易、行政许可、责任追究等方面存在立法空白；

(7)社会公众的知情权、参与权、决策权、利益保障权、救济权等没有得到保障，似乎双碳经济无关大众痛痒，只是政府和企业的事；

(8)缺乏建筑业双碳经济行为合法性审查的机制；

(9)法院、检察院等司法机构尚未做好迎接双碳经济的观念、组织和人员等方面的准备；

(10)人大、政府、司法、大众等在联络、执法、监督、考核、问责等方面缺乏协同.

3 以法治保障河北省建筑业实现双碳目标的方式和路径

3.1 河北省建筑业领域实现双碳经济的立法保障

(1)根据国家最新立法精神制定建筑领域地方性法规和规章，填补现行地方性法规和规章中双碳经济方面的立法空白.

制订涉碳建筑领域综合性法律文件，例如制订《河北省应对气候变化条例》，确定法律属性、管理体制、基本制度、减排规划、总量目标、执法协同、标准指南、碳资产、碳交易、碳汇、核证自愿减排量、绿色转型、线上交易、行政许可、责任追究等.

与国家《建筑法》《招标投标法》《标准化法》《城乡规划法》《安全生产法》《城市房地产管理法》《大气污染防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》相对应，河北省应当制订相关条例、管理办法.同时在新基建、智能建筑、建设工程总承包、建设工程全过程咨询、装配式建筑、新能源、新材料、新工艺等方面制订相关条例、管理办法，填补现行地方性法规和规章中双碳经济方面的空白.

关注国际公约关于低碳建筑方面的规定，坚持多边主义，保持立法的前瞻性.

(2)根据国家最新立法精神修改现行建筑领域地方性法规和规章，彰显地方性法规和规章的绿色、低碳特征.河北省建筑业现行的双碳经济方面的规范性文件位阶普遍较低，绝大多数属于河北省住房与城乡建设厅制订的.从立法角度讲，这些规范性文件不仅位阶低，而且没有法律强制力.所以一方面应当由省政府颁布相关文件，形成地方性规章，或者由省人大常委会颁布，成为地方性法规，提高相关规范性文件的位阶，另一方面把国家最新立法精神融入现行建筑领域地方性法规和规章，彰显地方性法规和规章的绿色、低碳特征.

(3)调整现行地方性法规和规章的内容，实现整个涉碳法律体系的统一性、系统性、完备性和协调性.双碳经济涉及的范围特别广，即使在建筑业也横跨规划、勘察、设计、施工、装饰、装修、材料、设备、检测、检验等很多领域，因此在制订地方性法规和地方性规章时应当相互兼容，有机统一，不能顾此失彼，相互矛盾.例如实行工程总承包，就意味着承包人承担了设计、施工的一切风险.就不能因为发包人在机械材料等方面签字进场而追究发包人责任.

3.2 河北省建筑业领域实现双碳经济的执法保障

(1)赋予并协调行政审批局、住建局、城管执法局、市场管理局等相关部门在双碳经济方面的执法权.双碳经济属于新生事物，按照“法无授权皆禁止”的行政法原则，很多行政部门原来的授权中没有双碳方面的执法权.这就需要由上级机关授予住建局、环境保护、城管执法局、技术监督局等相关部门在双碳经济方面的执法权.同时，鉴于政府部门之间在行使职权时容易交叉、推诿的情况，应当协调各部门的职权，杜绝相互推诿、踢皮球的现象.

例如某地推行计量供热，然而收取计量供热设备安装费用(大概每户2000元左右)后，但是过了十余年，也没有实施计量供热，甚至连记热表也没有安装.接到群众反映后，市场监督局认为此事应当由城管执法局管辖，因为水电气热等公用事业由城管执法局主管；而城管执法局认为此事涉嫌垄断，应当由行政审批局的价格管理处、公平交易处管辖；而行政审批局认为此举扰乱市场秩序，应当由市场监督局管理.但最终不了了之.

(2)设立相应的职能科室，规定具体的权力、义务和职责.建筑业在双碳经济方面涉及的部门相当广泛，很多问题与行政部门的职能科室没有形成对应关系.这样就导致某些环节出现污染、超标排放时，群众不知该向哪个部门反映.例如使用钢丝网架珍珠岩复合保温板进行施工时，出现保温方面的争议.这样的问题应当由住建局哪个职能科室主管，当事人往往没有头绪，职能科室有时也搞不清是否自己主管.所以应当设立相应的职能科室，规定具体的权力、义务和职责.

(3)人员、经费、场所、装备、设施、工具均保障到位，使双碳经济执法具有实操性.建筑业的特点是周期长，场所占地面积大，生产环节、程序复杂，不仅需要人员、经费充裕，而且需要特定的装备、设施.例如对墙体内钢筋的数量、直径进行检查，肉眼看不出来，需要专门的设备透视.再如检查室内装修有害气体是否超标，也需要专门的仪器检测.因此必须为行政执法部门配备执法所必需的专门的硬件设备和软件设备.

2021年，广东省在全国率先设立省级双碳标准化技术委员会，河北省也应当继之而起，同时设立省级“碳交所”，在多层次资本市场有序推进碳减排、碳交易和碳金融等产品和平台.

3.3 河北省建筑业领域实现双碳经济的司法保障

(1)司法人员深入领会建筑业实行双碳经济的重大意义，在审判中贯彻双碳经济的指导思想.双碳经济是我国重要国策，建筑业在碳排放方面又占据重大比重，因此法院系统应当认真领会党中央、国务院的双碳战略，制订审理案件的相关文件，指导涉及建筑业双碳经济的审判.

(2)探索涉碳纠纷案件的审判原则、规则以及司法政策，为审理大规模碳交易开始后的涉碳纠纷奠定基础.随着全国碳排放交易正式启动，这方面的诉讼将逐渐增多，人民法院和仲裁机构应当未雨绸缪，探索涉碳案件的可诉性、诉讼主体资格、主管和管辖、数据认定、司法鉴定等问题，还应当探讨相应的行政许可、行政处罚、行政强制以及破坏双碳经济的如何追究刑事责任的问题.

(3)适应建筑业双碳经济发展的特点，审判人员尽快掌握并运用工程总承包、装配式建筑、智能建造等工程领域的相关法律知识，以便审理大量出现的相关案件.传统的建设工程施工采用DBB模式，也就是勘察设计施工平行发包的模式，而双碳经济的背景下，建设工程多采用工程总承包(EPC)、装配式建筑、智能建造等模式，而很多审判人员不知道DBB模式和EPC模式的区别，仍然使用《最高法院关于建设工程施工合同纠纷使用法律问题的解释》(一)来处理EPC合同的问题，导致南辕北辙.所以审判人员尽快掌握并运用工程总承包、装配式建筑、智能建造等工程领域的相关法律知识，以便审理大量出现的相关案件.

(4)完善公益诉讼的各项规则，强化公益诉讼在双碳经济中的作用.双碳问题也是一个公益问题，应当赋予更多的主体启动诉讼的权利，尤其是应当发挥人民检察院在涉碳公益诉讼中的优势.例如目前城市大量钢筋水泥建筑达到设计年限以后，建设用地土壤修复问题就提上议事日程，个体对这个问题不太关注或爱莫能助，这需要有强制力的司法部门介入.

(5)在审理、执行案件中，同等情况下，侧重保护有利于建筑业双碳经济一方的利益.例如发包方与承包方在保温板的规格、型号方面产生争议，发包方要求使用价格低但是质量低于国家强制性标准的材料；承包方坚持用阻燃的、环保的但价格更高的环保板材作为保温材料.双方工程变更、材料型号、劳务费、管理费、材料费等方面发生争议时，合议庭应倾向于承包方利益.因为承包方的行为更有利于建筑业双碳经济.

3.4 河北省建筑业领域实现双碳经济的监督保障

(1)纪律检查委员会、监察委员会、审计部门等独立监督部门应服务于双碳经济这个大局，监督建筑领域违反双碳经济目标的违法违规行为.

在法律上，纪律检查委员会、监察委员会、审计部门等监督部门属于正式的监督部门，有权对于不利于双碳经济战略的行为进行训诫、约谈、纠正甚至处分.

(2)机关、事业、企业单位内部监督部门应密切监督建筑领域违反双碳经济目标的违法违规行为.机关、事业、企业单位内部监督部门是指纪检委、审计等部门，他们在内部检查、审计时有权对本单位新建、改建、扩建的行为进行监督.例如推动本单位锅炉供热实现煤改电，减少排放，使用清洁能源.推动本单位建筑使用氢、风力、水利、太阳能等新能源.推动本单位建筑屋顶的改造利用，减少排放和辐射.

(3)广大党员、人民群众、社会团体应发挥社会监督作用，促进建筑业双碳经济合理、高效地发展.在法律上，广大党员、人民群众、社会团体的监督属于社会监督，他们的监督无处不在，更广泛、更有力量.建筑业的双碳经济应当发挥社会监督的作用，集思广益，群策群力，将建筑业的双谈战略落到实处.

4 结 论

习总书记说，凡属重大改革都要于法有据.双碳战略属于我国经济发展的重大改革，需要用法律来推行和保障.“徒法不足以自行”，需要具体法治来为建筑业的双碳战略提供法治保障，即在建筑业领域从立法、执法、守法、司法和法律监督等方面贯彻和落实双碳战略，使建筑业的双碳战略获得全面的、系统的、具有可操作性的法治保障.