新时代十年监察法治建设的回顾与展望

卫跃宁，赵伟中

(1.2.中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

引言

腐败是伴随现代社会的产物[1]22，对其预防与控制必须运用现代化手段加以治理。这一论断得以在各个国家地区反腐败实践中体现出来，例如新加坡的独立廉政制度、北欧国家的议会监察专员制度以及在美国被称为“第四权”(1)关于美国所谓“第四权”的概念，是指无法归纳到立法、行政、司法三权范畴中新型公共权力。其指涉的对象一般较为广泛，如美联储(Federal Reserve)，司法部的特别检察厅(Department of Justice Office of Special Counsel)等等，因为“第四权”的构成原则是“只要一个分支不危及另一个分支的‘核心功能’，法院一般允许各项职能的组合。”See Shapiro Sidney A and Levy Richard E, Heightened Scrutiny of the Fourth Branch: Separation of Powers and the Requirement of Adequate Reasons for Agency Decisions, 36 Duke Law Journal 387, 400(1987).而本文这里所指的美国“第四权”则专门是指阿克曼意义上的一种廉政分支。参见[美]阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第84页。的内外双重廉政审计机构的控制制度(2)所谓的内外双重廉政审计机构控制制度，指的是在美国行政系统内部设置的监察长(Inspector General)职位和在行政系统外部设置的会计总署(Government Accountability Office)机构。分别履行内部控制和外部控制的职能。。我国在20世纪社会主义现代化建设过程中也一直在寻求和建立中国本土的监察制度，在监察制度的机构设置、领导体制、党政监察机构结合以及法制建设等四个方面进行了一系列探索，为现在的监察制度留下了宝贵的实践经验[2]354。例如，20世纪50年代末，党的监察委员会(3)1955年4月中央和地方纪律检查委员会被改为党的监察委员会，董必武任中央监察委员会书记。在党的八大二次会议精神的指导下，党监委和国家监察部门采取了“紧密结合”的合署办公机制，直到1959年4月，国家监察部门撤销，合署办公机制亦随之终结。与国家监察部门就已经采取了合署或合并办公的模式，80年代设置了从中央到地方的四级监察机构建制以及本级人民政府和上级监察机关的双重领导体制；在法制建设上，我国于90年代初制定了《中华人民共和国行政监察条例》，并于1997年制定了《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)。这不仅意味着我国监察法治建设迈向了新的台阶，且为之后的《中国人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)与《中国人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)等法律法规的出台提供了坚实的基础。从《行政监察法》颁行至十八大召开前的期间内，我国已经在规范和实践上初步建构起以“三个条例”(4)“三个条例”指的是，2003年中共中央发布的《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》以及2004年发布的《中国共产党党员权利保障条例》。为核心的党内监督法规体系、以《行政监察法》为核心的国家行政监察法律体系，和以党内监督职能为中心的纪监合署办公机制，形成了规范与实践上“二元一体”的党和国家反腐监督体系[3]。

2012年11月党的十八大后，我国监察制度正式进入成熟阶段[4]。本文同时认为我国监察法治建设亦随之迈向成熟阶段，并进一步将十年来的监察法治建设进程分为三个阶段：第一阶段为监察体制法治化建设的积累阶段(2012年11月—2016年12月)；第二阶段为监察体制法治化建设的创制阶段(2016年12月—2018年3月)，第三阶段为监察体制法治化建设的深化阶段(2018年3月至今)(5)虽然《监察法》已经生效并实施了4年多、且《实施条例》也公布生效了1年多，但目前我国的监察体制法治化改革依然在路上，仍然处在不断深化和持续阶段，是一种在宪法和监察法的相关规定下，根据监察实践在不断地细化与完善。“实现新时代纪检监察工作高质量发展，必须持续深化纪检监察体制改革，加强规范化、法治化、正规化建设。”参见赵乐际：《运用党的百年奋斗历史经验 推动纪检监察工作高质量发展 迎接党的二十大胜利召开——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》，载《人民日报》2022年2月25日，第2版。；这三个阶段代表了新时代十年来监察法治建设的系统性脉络。针对这段时期的评价性研究来看，有的研究从理论上对监察法治建设情况作出综述性质的总结和评价，而缺乏实践意义上的梳理[5]。而有的研究尽管采取理论和实践有机结合角度，但囿于采用的是政治学视角，无法突显监察法治建设维度的系统性进展[6]。鉴于此，本文从理论和实践角度对新时代十年来的监察法治建设情况作出系统性回顾与评析，并对未来的监察法治建设提出新的展望。

一、传承与基础：新时代十年监察法治建设的缘起

(一)对权力法治监督思想和反腐败斗争精神的传承

有研究指出：“监察体制改革的提出发端于十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。”[7]实际上，党的十八大报告已经对党和国家监督体系的完善与发展有了十分清晰的宏观把握。报告指出：“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人……要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设”[8]。如果将监察体制改革看成是一个独立的事件，认为其发展变化仅是由外部因素的刺激或推动而产生，这种“机械论”的视角不免是存在问题的。任何一种理论或实践的发展都是历史的、动态的和辩证的，监察法治建设过程也不例外，其变化发展因素需要结合历史的视角加以考察。在监察法治建设的积累阶段，其主要受到两个层面的影响。

一是权力法治监督思想。在改革开放初期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人针对权力的监督和制约问题，创造性地指出了应当通过法律加以制度化监督的思想。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[9]136，“邓小平还特别强调了专门监督机构的地位和作用，认为最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查……特别是，使同样由党的代表大会选举产生的纪律检查委员会成为……进行审查和监督的相对独立的专门监督机构(可更名为监察委员会)”[10]。制约权力、监督独立的法治理念在此处得到了深刻诠释，这两项精神在十八大报告中均有体现，这表明监察法治建设的积累阶段完全是建立在权力监督法治化、监督主体独立化的思想传承基础之上。

二是反腐败斗争形势的不断变化。内因是事物变化的根据。1993年党就提出了反腐败斗争的严峻形势，此后便沿用“依然严峻”的判断。十八大伊始，党中央深化了对腐败形势的认识，指出反腐败斗争形势“依然严峻复杂”[11]，“消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前”[12]，经过一年多的反腐败斗争，反腐败工作不断取得新成效，中央纪委第六次全会提出“反腐败斗争压倒态势正在形成”[13]。从这里可以看出，“依然严峻”的判断是党对反腐败工作高度重视的实践传承，反腐败工作虽已取得较大成效，但这并不意味着党减轻了对反腐败工作的重视程度。相反，党和国家只会越来越重视反腐败工作，反腐败斗争形势的不断变化使得党和国家的反腐监督体系不断面临着新的任务和挑战。所以，以发展的眼光看，反腐败工作仍旧是“严峻”的，具体表现为：如何巩固现有的反腐败成效，如何从“惩治和预防两手抓”转移到以预防为中心的反腐败治理之上，如何落实好监督执纪“四种形态”和日常监督检查活动，等等。这些内部矛盾促使原有的“三驾马车”监督模式[14]自发性、反思性地发展，这或许是我国监察体制改革的内在性原因。

(二)监察法治建设积累阶段的法治基础

在监察法治建设的积累阶段，理论界对该阶段的法治基础关注较少，而本文认为其间制定和颁布的一些规范文件同样为之后监察体制改革提供了宝贵的“规范财富”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就反腐败体制机制提出了几点要求：包括党对反腐败工作的统一领导，落实“两个责任”，强化监督工作的垂直领导，全面落实改进派驻、巡视制度以及健全反腐倡廉法规制度体系[15]。这不仅在实践中推进纪检监察机关优化自身组织结构，增加了如纪检监察干部监督室等新的反腐败力量，又通过强调巡视巡察全覆盖，派驻机构对派出机关负责的原则等，大大完善了派驻与巡视制度的成效[16]，还对相关的党内法规与法律法规的建设提供了指引和方向。

第一，党内法规方面。首先，根据强化党内监督和加强日常监督和专项监督的要求，中共中央于2015年8月颁布了新的《中国共产党巡视工作条例》(原2004年《中国共产党巡视工作条例(试行)》自动废止)，其中对巡视的功能、职责、巡视主体的条件、巡视对象和范围、巡视的工作方式、权限和程序以及巡视的责任后果均做了相对完善的规定。其次，2015年发布的《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称《自律准则》)与《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《处分条例》)相互配套，前者重在立德，后者重在立规。新的《自律准则》与《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》相比，在条文数量上简化为8条、281个字，删去了与《处分条例》和相关国家法律重复的“负面清单”规定，重点突出“廉洁自律”的规范目的；新的《处分条例》与《中国共产党纪律处分条例(试行)》相比，在条文内容上坚持纪在法前、纪法分开的原则，删去了70多条与《刑法》《治安管理处罚法》等法律法规的重复规定，重点规定六类违纪行为和相关纪律责任，并且还以专门条款的方式，实现了党纪处分与国法处理的有效衔接[17]。2016年7月《中国共产党问责条例》颁布。同年10月，新修订的《中国共产党党内监督条例》通过。该条例将六类主体整合为四类主体；在规范体例上，重新明确了各个监督主体的监督职责和与之相应的监督制度；在监督方式上，其所规定的纪在法前，监督执纪“四种形态”等要求仍旧是监察体制改革后所一直坚持的原则性规定。更为重要的是，该条例第37条首次将监察机关与其他国家机关并列，并将其置于政府之后、司法机关之前(6)2016年中共中央发布的《中国共产党党内监督条例》第 37 条是第六章，党内监督和外部监督相结合之下的第一条规定，其内容为：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”，这也预示了党对监察体制的改革已处在筹备阶段[18]。

第二，法律法规与司法解释方面。这段时期的法律法规数量并没有党内法规丰富，主要原因可能在于：在监察体制改革前，反腐败工作主要通过完善党内监督制度加以解决，且相较于党内法规的出台来说，法律法规的颁布程序、修订周期等相对较长，而《行政监察法》已于2010年重新修订颁布， 短时间内也不太可能再次修订。但这一时期仍然有一些司法解释值得我们关注。例如，2012年通过的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第3条体现了严厉惩治腐败的要求，尽管理论上存在争议，有观点认为该条违背了牵连犯择一重罪处罚的刑法教义学原理[19]，但该条确实从规范上确立了公职人员因实施渎职行为而收受贿赂的，应当数罪并罚的要求，并且在2016年出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第17条中被再次重申。刑法规范必定会受到刑事政策的引导[20]。在当时反腐败工作“严峻复杂”的形势下，该规定实际上受到了腐败存量较大时优先“治标”刑事政策的影响，具备一定的现实合理性。

综上，在监察法治建设的积累阶段，党和国家已经具备了监察体制改革所需要的良好法治基础。监察体制改革不是一蹴而就的，是在历史脉络中不断发展变化的。当然，良好的法治基础并非意味着不存在问题：党内监督较国家监督来说，规范依据更庞大，治理力度更严格，规范内容更详尽，这就使得国家监督力量显得明显不足，有研究将其形象地概括为“一条腿长一条腿短”[21]。而在国家监督范畴内，行政监察权囿于行政权之下，无法克服同体监督的弱点；职务犯罪侦查权归属检察机关，由于其权力运行仍是在诉讼活动的框架内进行[22]，伴随着公权力的滥用而派生，仍属于一种消极性的权力[23]，其难以延伸到职务犯罪的事前预防与日常监督工作当中。更重要的是，党内监督的工作方式无法通过制度化、法治化的方式充分延伸到国家监督领域，一定程度上阻碍了党对反腐败工作的统一领导，如此一来，“三驾马车”难以并驾齐驱。这或许就是理论界一直主张的反腐败资源力量过于分散，难以发挥作用[21]的原因。而当我们在思考如何将党对反腐败工作的统一领导纳入法治轨道时，监察体制的法治化革新便呼之欲出了。

二、监察体制改革的创举：新时代党和国家监督体系的法治化革新

(一)宪法框架下的监察体制改革

监察体制法治化革新的首要创举是在宪法层面确立了监察委员会的地位。监察体制的法治化改革始于十二届全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，随后监察体制改革正式启动。到2018年3月《中华人民共和国宪法修正案》通过，监察体制改革形成了一幅完整的改革试点路线图[2]360。从试点改革的成效来看，一是内设机构全面整合优化。以北京市为例。2017年北京市纪委原有23个内设机构，在北京市人民检察院划转10个机构后，北京市纪监委撤并重组为29个内设机构，在总数减少4个的基础之上，与监察委员会共同设立综合部门、执纪监督部门、案件监督管理部门、案件审理部门等履行纪检监察职能[24]。二是监察体制法治化试点改革成效显著。北京市纪监委全年综合运用“四种形态”，按照规定依法处理12494人，增长58.6%；市纪检监察机关共处置问题线索12537件，同比增长45.8%；立案3585件，同比增长11.5%；处分3215人，同比增长22.5%；线索处置数、立案数、处分人数均创改革开放以来历史新高[25]。这说明了监察体制改革的质效，创新了反腐败的工作机制，能够以制度化与法治化的方式实现高效反腐。

这种革新是宪法层面的重大创制，但是现实层面的改革同样要经得起法治考量，监察体制改革在法治框架内运行是改革的一项基本要求。这里主要存在两项争议问题：

1.改革试点的规范依据与修改宪法

一方面，在改革试点阶段初期，首先被提出来的问题是全国人大常委会的授权决定是否足以成为改革试点的依据。对此，理论研究中主要存在两种不同看法。持肯定论的学者，如马怀德教授指出：“全国人大常委会作出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件。”[21]全国人大常委会有权作出设立国家监察委员会的决定[26]。吴建雄教授认为：“全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定，就是试点工作的法律依据。”[27]当然，更多的学者则是从全国人大常委会的宪法权限上对此问题提出了质疑。例如，杨建顺教授指出，从《宪法》第67条规定来看，其无法为全国人大常委会授权改革试点提供法律依据，尽快的做法是由全国人大进行授权追认[18]。童之伟教授也表明了相似立场，认为该职权属于全国人大的专属职权，而非全国人大常委会[28]。秦前红教授则认为应当从改革方法论上去除机关思维的影响，未来应运用程序思维完善监察体制改革的设计方案[29]。有的学者则跳出了全国人大常委会是否拥有相应权限的争论范畴，从实证角度去观察，认为授权决定试点本质上是法律的实质修改和改革意图的推进[30]。当然，肯定论和否定论的共同目标均是希望监察体制改革能更好地在法治轨道下运行，均是对监察体制改革的积极建言献策。就本文而言，如果按照较为保守的法律主义观点，全国人大授权改革试点确实超越了其宪法上的权限，但应当认为，这种超越方式能够为现实意义上的宪法秩序所包容。依法改革试点模式实际上是法律规范与无法满足现实需要冲突之下的一种选择性的折衷模式，这种模式可以弥补规范与现实冲突所带来的间隙，形成一个更具适应性的宪法制度[31]。

另一方面，随着理论探讨的深入，改革初期的关注重点逐渐从全国人大常委会的授权权限问题转向了修宪问题。因为不论持有何种观点，监察委员会的创立始终是我国宪法层面上的重大革新，应当考虑修改宪法来完成监察委员会建立的正当性依据。这一问题从理论和实践上来看，最终达成了共识。2018年3月18日，十三届全国人大第一次会议选举产生了国家监察委员会主任，后又任命了国家监察委员会副主任、委员。不久，全国省、市、县三级监察委员会依照宪法和监察法的规定得以迅速组建并开展工作，这表明了监察体制改革能够在宪法运行框架内取得良好的法治生存环境。

2.监察全覆盖的法治界定

监察体制改革的另一大亮点是将所有行使公权力的公职人员全部纳入监察对象当中，实现监察全覆盖。在监察体制改革前，由于监督力量分散，党内监督的对象仅限党内人员，行政监察的对象只涵盖了行政系统内的人员，在监察对象上始终存在一定缺漏。监察体制改革聚焦“公权力”，其范围不再局限于党员或者形式上的国家工作人员身份。但是这样实质化的标准也存在不当扩大监察范围的风险，如何把握这种张力，如何对“公权力”和“公职人员”概念进行准确界定，成为理论上的一个重要问题。改革前，相关学者出于审慎态度，更加偏向形式上的公职人员身份要件。过去通常不认为处在公职人员范围内的人，如党务机关、民主党派和基层群众自治组织内的工作人员，不应当将其纳入监察对象的范围[32]。这个问题随着《监察法》的颁布，并没有停止争议[33]。《监察法》15条第6款以“兜底”的方式表明监察对象范围的开放性，使得对于该条的解释也存在不同的观点。直到《实施条例》用了7个条文(37～43条)细化了《监察法》15条规定，这一问题才算基本达成共识。实际上，从监察体制改革的根本目的出发，监察全覆盖的核心标准已经从过去的形式(身份)标准走向了行使公权力的实质标准，这种标准以立法方式写进《监察法》15条的规范内容当中，既在规范上明确了监察全覆盖的要求，又以法治化方式限制了其不当扩张。

值得注意的是，关于监察全覆盖范围是否应当包括公权力机关的问题，理论上也进行了探讨[34]。《监察法》第15条规定明确监察全覆盖的范围并不指向其他机关，也就是说，监察对象的含义仅指“对人监察”，而非“对事监察”[35]。但已失效的《行政监察法》第15条却明确国务院监察机关对“机关和人员”实施监察职责，这是否意味着《监察法》相较《行政监察法》来说缩小了监察范围。事实并非如此，改革前的行政监察机关由于没有独立的调查和处置权，不论其“对人监察”还是“对事监察”，均可以视为一种柔性化监督方式。而《监察法》之所以没有将其他国家机关列入监察范围，是遵循外部监督的需要，防止对其他国家机关的正常业务行为造成实质性干扰，否则可能会影响国家机关相互之间的配合协作关系[36]。尽管监察机关没有将其他机关纳入监察对象范围，但是其仍具有对其他机关提出“监察建议”的权力，这种权力与改革前的权力形态并不相同，是属于区别于监察决定的一种相对柔性的建议性监督权(7)直到现在，理论界关于监察建议的概念、性质、类型和内容均有不同看法和判断，尽管有研究指出监察建议属于刚性的监督权，但大部分研究还是同意监察建议属于一种相对柔性的监督权，其具有一定的协商性，以区分于监察决定。相关研究参见：钱小平、陈波：《监察建议从“软权力”到“硬权力”的嬗变》，载《中国纪检监察》2019年第21期；秦前红、石泽华：《基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化》，载《行政法学研究》2019年第2期；谭家超：《<监察法>实施过程中监察建议的制度建构》，载《法学》2019年第7期；喻少如、李勇峰：《监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现》，载《江西社会科学》2021年第2期。。这种柔性既体现在结果上由具体单位负责最终落实；又体现在运行上的“附随性”要求，即监察机关应当根据具体的监督、调查结果情况，发现监察对象所在单位存在廉政建设和履行职责等相关问题需要纠正时，才可以签发监察建议，而非直接发动。监察建议通过这种以“个案”为连接点的方式将监察全覆盖范围拓展到了相关国家机关和单位之中，以一种全新的法治方式，既能够“对事”进行有效督促，又不会实质性地干预其他国家机关的专门业务行为。同时，关于这个问题，也可以从监察委员会的单位职务犯罪(如单位受贿罪、单位行贿罪)管辖权中体现出来[37]92，这是监察委员会履行好监察调查职责的应有之义。针对监察对象所在的具有“公权力”性质的单位而言，应当认为其属于监察对象的实质性范畴[38]。

(二)以纪入法：监督执纪纳入法治轨道

监察体制法治化革新的另一项创举是以纪入法，将党的纪律监督和违纪责任追究方式纳入法治轨道，使得党纪国法互为表里，相得益彰，以全新方式将党对反腐败工作的统一领导制度化，将过去党内监督与行政监察实践中已形成的规范制度和工作实际以法治途径——通过《监察法》的规范效力——确定下来。首先，《监察法》规定了监察机关拥有监督、调查、处置职责，这与纪律检查委员拥有监督、执纪、问责的党内监督职责相辅相成。其次，改革前纪检部门的派驻制度，经过监察体制改革后彻底规范化，其基本工作方式和内容被确定在《监察法》第12与13条，即监察委员会可以向相关国家机关派出监察机构和监察专员。另外，在改革期间，2017年1月中央纪委发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《工作规则(试行)》)中包含的线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查等程序措施均在《监察法》中有所体现，其中有两点值得特别注意：第一，上述监督执纪程序措施在已失效《行政监察法》中均未体现出来，这表明过去党的监督执纪与行政监察机关的监察活动是不同的。《行政监察法》中的监察程序是以检查活动为基础，对违反行政纪律的行为进行立案调查和提出监察建议的程序模式；第二，从内容上看，《工作规则(试行)》中的程序规定与《监察法》的相关程序规定在规范内容与理念上基本一致，比如《工作规则(试行)》第22～24条与《监察法》第36条关于初步核实的审批程序，成立检查组的要求，以及相应的请示报告制度几乎如出一辙，这体现了将党的监督执纪工作制度化与法治化要求。另外，更重要的是，在改革前，“两规”措施作为长期困扰党内反腐败工作的法治难题，因其合法性不足而饱受争议。如今党内“两规”措施被留置所取代，这是法治反腐道路上一项重大进步。尽管目前的留置规定在法治空间内仍有进步余地，比如被留置人的律师帮助权的实现问题[39]；被留置人在审查起诉阶段于先行拘留期间内发现因留置错误而引发的国家赔偿问题[38]；以及职务违法、犯罪中的留置措施具体区分适用问题，等等，均需要立法加以逐步完善。不可否认的是，这第一步跨越尤为关键，并且十九大报告旗帜鲜明地指出了留置措施的法治意义[40]。

监察体制法治化革新不仅完成了以纪入法的重大创举，更重要的是为纪检监察机关工作人员培养了法治观念和程序思维。从线索处置到案件审理或移送起诉，各个环节均要集体研究决定，这从程序上严格限制了纪检监察机关内部办案人员的自由裁量权，保证了监察权的依法有序行使。同时，《监察法》33条规定监察机关在收集、固定、审查、运用证据方面应当与刑事审判的要求和标准保持一致，并且在41条规定监察机关对相关的重要取证工作进行全程录音录像，展现了监察机关主动适应刑事审判的要求，倒逼监察机关工作人员在监督、调查、处置过程中树立起证据思维，这对保障基本人权具有重要的导向作用[6]。《监察法》33条规定本身也体现了对职务犯罪的调查也应当顺应以审判为中心的诉讼制度改革。

三、从传承到革新：新时代监察法治建设的逐步深化

十八大以来，监察法治建设体现出两个显著的特征：其一是以修改宪法的方式确立了国家监察委员会的独立地位；其二是通过以纪入法的方式，将党内监督以法治化的方式延伸至国家监督，保障了党对反腐败工作统一领导的制度化与法律化。自2018年3月《监察法》颁布之后，我国监察法治建设进入了持续深化阶段。监察法治建设不断深入、细化，主要体现在如下两个方面：

(一)纪检监察规范体系不断完善

《监察法》作为我国监察体制改革的第一部总领性、基础性立法，其内容不可能涉及到反腐败工作的方方面面，反腐败法律体系的建构需要围绕《监察法》作出更加细致的、与之相配套的单行纪检监察规范。在深化改革阶段，纪检监察规范体系的完善取得了丰硕成果。

第一，党内纪律监督法规体系化建构明显不断完善。例如，2018年中共中央修订了《中国共产党纪律处分条例》。同年12月，在《工作规则(试行)》基础上修订并印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《工作规则》)，并将其上升为党内法规，该规则成为纪检监察机关落实监督执纪与监督执法一体推进，贯彻日常监督、审查调查的重要规范利器。2019中共中央印发新修订的《中国共产党问责条例》，进一步规范了纪检监察机关的问责决定权，突出了精准问责、严厉问责的要求。2020年中共中央办公厅印发《纪检监察机关处理检举控告工作规则》。同年12月，中共中央印发《中国共产党党员权利保障条例》，这是自2004年之后，首次对该条例进行重新修订，其内容明确并细化了党员权利保障的原则和总体要求，完善了党员的权利救济机制。2021年中共中央印发《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，2022年进一步印发了《纪检监察机关派驻机构工作规则》，等等。可以看到，以上法规分别从组织、人事、处分、程序、救济等五个方面完善并丰富了党内纪律监督法规体系。另外，中央纪委联合国家监察委自2021年连续发布了三批执纪执法指导性案例，通过以案说法的方式，为纪检监察业务提供了精准有效的指引，在实践上促进了纪检监察处置结论的稳定化和规范化。

第二，在国家监察法律规范体系上，相关规范分别从主体资格、行为处分、程序运行等不同层面完善了监察法制度体系。例如，2020年6月通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》是对《监察法》第13条创设的“政务处分权”所进行的法治化建构。2021年通过的《中华人民共和国监察官法》对任职主体的选用条件、免除机制、管理考核以及奖励惩戒等方面作出统一规定，保障了监察主体的专业化以及“进出”的制度化。有学者指出，未来监察法的立法体系仍应逐步扩大，如“监察委员会组织法”“监察公开法”等法律都应该早些提上日程[41]。2021年《实施条例》颁布，该条例共9章287条，是国家监察委员会成立后的第一部监察法规(8)就《监察法》的规定而言，其并未授权国家监察委员会制定监察法规的权力，而这种权力在《中华人民共和国立法法》上也尚存在阙如，由此便引发了监察委员会制定权的质疑。2019年《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》对此作出了说明：“对监察法规作出明确规定，较为理想的解决方式是修改立法法，但……时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要，因由全国人大常委会作决定，明确国家监察委员会可以制定监察法规，既具有法律效力，又能够及时地解决问题，比较适当、可行。采取由全国人大常委会作决定的方式，对机构职责问题作出规定，以往是有过先例的。”这段话再清楚不过了，一方面，全国人大常委会还是采取法律主义的立场，认为原则上授予监察委员会法规制定权，最好的方式是修改立法法；但是另一方面，基于工作实际和修法程序考虑，通过全国人大常委会作决定的方式是可行的，并且这在以往存在先例。这足以说明，监察委员会具有法规制定权能够为法理所包容。参见王建芹、陈思羽：《强政治性法律规范：监察法规性质问题再思考——以<监察法实施条例>为依据》，载《河南社会科学》2022年第5期，第1-8页。，极大丰富并细化了《监察法》在实践中的运行要求。《实施条例》的颁布是促进纪法协同、高效运作的重大成果，这在“法法衔接”的问题上表现得极为明显。比如，在《实施条例》中，有关移送审查起诉的条文一共22条，在数量上占监察程序一节1/3的比重；在证据一节中，《实施条例》在监察证据的运用与刑事证据的衔接上有自洽的规范体系。通过观察条文内容，可在逻辑层面将与刑事证据衔接的规范类型化为三种：证据准入规范类型(条例第59、69条)、证据取得规范类型(条例第60、63、67条)和证据排除规范类型(条例第64、65、66条)。其中，证据准入规范涵盖的证据种类均可进入刑事诉讼作为证据使用，第69条规定还创设了双向衔接规范；证据取得规范则从积极方面规定了监察证据的收集、取得方法应当“对标”刑事审判要求；证据排除规范从消极方面规定了非法证据排除规则，即监察人员以非法方法取得的供述在刑事诉讼中应当排除。

通过以上规范的梳理，表明了监察程序是一种独立的程序类型[42]，其独立性体现为相对封闭的规范系统。监察法律规范授权给监察机关的同时，也是对监察机关的严格控权，监察独立是在不受行政机关、社会团体和个人干涉下的封闭系统。与此同时，监察规范系统又是开放的。监察独立在与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的要求下，使得监察程序得以向刑事程序敞开。

(二)监督职能显著提高

监察体制改革之初，理论和实践上的共识是让监督职责成为纪检监察机关的第一职责[43]。在深化阶段，纪检监察的监督职责不断强化。通过以下两点表现出来：第一，监督的客观条件。早在2015年，就已经实现了对中央一级党和国家机关全面派驻[44]，并不断拓展省市县的派驻机构改革。在巡视巡查制度上，十九届中央巡视覆盖率超过90%，各省区市党委完成对2284个党组织的巡视，覆盖率达到99%；市、县两级巡察党组织13.5万个，覆盖率达到100%[45]。以上数据充分说明，我国纪检监察机关在监察客观条件的配置上具有完善的监督基础，完全有能力实现监督职责的常态化与专业化。第二，监督的结果。从全国纪检监察机关在2018～2022深化改革的四年期间运用监督执纪“四种形态”的数据来看(9)2018-2021年运用第一种形态处理人数分别为110.4、124.6、133、148.7万人次，占处理总人数比分别为70.00%，68.10%、67.40%、63.60%；运用第二种形态处理人数分别为49.5、46.3、48.5、49.4万人次，占处理总人数比分别为23.20%、24.80%、25.00%、28.50%；运用第三种形态处理人数分别为8.2、7.2、7.1、7万人次，占处理总人数比分别为3.30%、3.60%、3.90%、4.70%；运用第四种形态处理人数分别为5.5、6.8、6.8、7.4万人次，占处理总人数比分别为3.50%、3.50%、3.70%、3.20%。以上数据来自2018-2022年赵乐际在中央纪律检查委员会四年来的全体会议上所做的工作报告。，前两种形态在四年中均占到了90%以上，尤其是第一种形态，每年的处理人数大约以10%的增速增长。如此大的处理基数背后，是谈话函询等监督方式广泛运用的效果。以上两方面表明在深化改革阶段，纪检监察机关贯彻监督检查作为反腐第一职能的实践成效。

四、新时代新征程中国监察法治建设的展望

党的二十大报告指出：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命”“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，确保党永远不变质、不变色、不变味。”[46]监察法治建设作为党对反腐败工作集中统一领导的重要方式，其承载了党自我革命的历史任务，是党找到“第二个答案”的必要条件。作为党自我革命方式的监察法治建设蕴含着深刻的辩证法原理，而辩证的逻辑恰恰是一种自我革命的逻辑，是一种自我否定的逻辑，是从自我否定中回到自身的历程。这种辩证发展的正题是：以党内监督为中心，《行政监察法》为补充，实践中以党的纪委与监察部门合署办公为工作方式；反题是：以《监察法》为中心，赋予监察委员会宪法地位，实现对行使公权力的公职人员全覆盖；合题是：仍是以党内监督为核心，并将党内监督以制度化的方式延伸至国家监督，实践中仍采取纪检监察机关合署办公的方式，实现党对反腐败工作的统一领导，从而不断深化党的自我革命。二十大报告中自我革命的提法不仅彰显了深刻辩证逻辑，而且还透过该逻辑为未来的监察法治建设指明了发展方向。报告指出：“完善党的自我革命制度规范体系，坚持制度治党、依规治党，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，发挥政治巡视利剑作用，落实全面从严治党政治责任，用好问责利器”，“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息。”[46]根据报告的要求，未来的监察法治建设首先应当持续优化监察制度规范体系与监察权的合理配置，从而形成全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系；其次，完善派驻监督体制机制，做好“后半篇文章”，加强与巡视巡查机构的配合协同，更好地发挥政治巡视利剑作用；最后，坚持惩戒与教育相结合，精准有效运用监督执纪“四种形态”，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不断净化产生腐败问题的土壤。

(一)持续优化监察制度规范体系与监察权的合理配置

第一，持续优化监察制度规范体系。如上所述，我国的监察规范体系不断完善，相关规范分别从主体资格、行为处分、程序运行等不同功能丰富了监察法制度体系。未来，仍需要立足监察规范体系的整体架构，以监察组织法、程序法、行为法、监督法、救济法五大功能为导向[41]，不断完善监察规范体系的整体结构。另外，由于纪检监察机关采取合署办公机制，监察监督职责的规范依据主要来源于党内法规，比如监督检查工作主要适用《工作规则》中的相关规定，而《实施条例》里则缺乏关于监察监督程序方面的系统规定。监察监督工作长期依靠党内监督规范并非长久之计，应当完善党内监督规范向国家监察规范的转化机制，使得监察机关行使监督检查职责有充分的法律规则供给[47]。

第二，持续优化监察权的合理配置。一方面，就权力监督层面而言，监察权的行使贯彻严惩腐败与腐败治理，逐渐从“治标”转向“治本”，其涵盖了腐败预防、腐败发现与腐败惩治的全流程，在制度层面形成了逻辑闭环，这是以往任何形式的监督权都无法比拟的。对此，有研究指出，监察权已在国家权力博弈中处于优势地位，这可能导致国家权力的结构性失衡[48]。这种看法有一定道理，监察权与纪检权互相融合，借由纪检权形成了独特的政治性权威，使其相较于其他国家机关来说更具有“话语权”。但这种“话语权”应当建立在集中统一、权威高效的反腐败功能上，而非突破反腐败的功能限制对其他国家权力造成压制。习近平总书记多次强调：“我要再次提醒，纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”[49]244未来，应对此问题，可以做出如下探索：一是强化纪检监察机关的内部监督，增强自我约束，有效控制监察权的规范行使。监察权不是大包大揽，而是在党的领导下、法治框架内的腐败治理权限，其最终目的是要保证公权力的正确行使。二是探索更加平衡的权力结构，比如如何实现监察委员会接受人民监督，或许可能的做法是强化人大对监察委员会的监督权，采取一种更为积极的监督方式加以履行。三是既要注重与司法机关的配合，也要注重相互制约。尽管《监察法》确立了与审判机关、检察机关互相制约的原则，但实践中司法权对监察权的制约仍有不足[50]，而且主要表现为检察权的制约不足。检察机关作为宪法所规定的法律监督机关，其在法理上应当拥有对《监察法》的实施情况进行法律监督的权力。因此，可以探索建立对调查权和留置权的司法控制和审查机制，探索针对监察机关在监督检查过程中贯彻《监察法》实施情况的法律监督机制。

另一方面，就权利保障层面而言，尽管《监察法》与《实施条例》都确立了保障监察对象和相关人员的合法权益的原则，但是在具体规则上仍有深化空间。习近平总书记指出，“纪检监察机关和纪检监察干部……坚决不能滥用职权、以权谋私，特别是不能搞选择性监督、随意执纪调查、任性问责处置”。[49]244为此，首先，应当继续强化监察机关在监督调查处置环节的程序控制，遵循比例原则与合法性原则，保障相似情况作相似处理，保障结论的可预测性。建构监察强制措施体系[51]，减少监督调查措施的不合规使用，尤其是留置措施的严格适用。其次，要坚持纪在法前，防止以纪代法，纪法融合不是纪法合一，要准确理解纪监融合与分工负责原则[52]，落实党内监督法规向国家监察法律的衔接转化工作。再次，要规范监察程序运行。在审查调查上，探索职务违纪、违法和职务犯罪调查的分离程序。在案件审理上，探索职务犯罪审查优先化制度[53]。完善审羁分离的调查模式，保障录音录像得到依法审查。最后，细化保障权利的具体规则，例如尝试建立党员律师的法律帮助制度，确立监察赔偿制度[38]，完善内部救济申诉渠道并探索建立与之相配套的司法救济程序。

(二)完善派驻监督体制机制，做好“后半篇文章”

党的二十大报告指出要发挥政治巡视的利剑作用，其中离不开与监察派驻监督的协调配合。党的巡视巡察机构应当与派驻机构协调对接，使得巡视监督与派驻监督形成监督合力，在发现问题、沟通协商、手段运用、督促整改方面形成良好的协作机制。巡视工作不仅仅是为了发现问题，更重要的是查找问题原因，督促被巡视组织的整改效果。这就要求驻在被巡视组织的派驻机构履行好以下职责：推动被巡视党委落实好主体责任，依规依法履行好日常监督职责，依规依法加强对失职失责的党组织和领导干部的问责力度，加强对巡视巡察整改结果的监督督促。赵乐际在第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“督促做好巡视整改‘后半篇文章’。”[45]做好“后半篇文章”是深化监察法治建设的应有之义，纪检监察机关在履行监督检查职责过程中，不仅要重视对权力运行过程的监督，更要重视对监督整改的效果进行再监督，以防止监督的形式化、走过场，从而保障公权力规范行使。具体而言，应当持续完善派驻监督整改反馈机制。2022年中央巡视工作领导小组办公室主要负责人就《关于加强巡视整改和成果的意见》作出了详细说明：在被整改对象方面，包括主要负责人的第一责任人责任、整改期限(3个月)、报告整改情况的方式、公开巡视整改情况以及建立长效整改机制等5个方面的要求；在巡视监督主体方面，明确了各方的权限和职责，例如纪检监察机关的全面监督整改职责，巡视组的反馈意见职责，等等。同时，该意见还明确了要探索建立巡视整改评估机制，纪检监察机关可以牵头开展评估工作[54]。因此，为了巩固巡视成果，规范日常监督整改，应当由纪检监察机关制定有效整改的规范标准，使其成为监督整改效果评估的基础；制定相关评估程序细则，规范评估工作；构建规范化的双向信息反馈渠道，保证监督整改的时效性。

(三)精准有效运用监督执纪“四种形态”

党的二十大报告指出，只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停。为此，必须坚持惩戒与教育相结合的方针，精准有效运用监督执纪“四种形态”，坚持抓早抓小，防微杜渐，净化产生腐败问题的土壤。监督执纪“四种形态”是在党对反腐败工作的深刻总结上形成的，是科学治理腐败，实现惩前毖后、治病救人、惩戒与教育相结合的重要“武器”。“四种形态”遵循着违纪、违法到犯罪层层递进的法律逻辑，同时内涵清晰，既重视腐败预防的前瞻性，又尊重司法权的最终性和谦抑性，始终保持着对“移送司法机关处置”的审慎态度[55]。“监察权是把双刃剑”，与之相似，“四种形态”的运用也是一把“双刃剑”，这意味着未来既要从积极层面上规范监督执纪工作，又要从消极层面上防止监督执纪“四种形态”的异化。例如，实务中出现的以“五个零”为目标(10)所谓“五个零”的要求，指的是纪检监察机关在案件审理工作中设立的“零延期”“零退查”“零不诉”“零无罪”“零上诉”等不切实际的工作目标。的极端工作方式并不可取。这实际是对监督执纪“四种形态”的规范意涵理解不足产生的现象。“四种形态”是作为监督执纪工作的目标而设立的，是一种建立在良好运行的严密腐败预防体系之上的目标。《处分条例》第5条规定“运用监督执纪‘四种形态’……让‘红红脸、出出汗’成为常态”，条文中的“让”字已经清楚表明了它是规范制定者对监督执纪工作的良好期待，而不是相反，成为个案适用时的大前提。另外，值得注意的是，《处分条例》第29条规定的“原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这种要求党纪处分优先的规定，也不应当脱离罪刑法定、责任主义原则的约束，即使经过党纪处分，相关责任人员退赔或上交了违纪违法所得，也不能机械地满足监督执纪“四种形态”的极少数要求，造成罪责刑不相适应，而是应当完善纪法衔接机制，在移送程序中坚持实事求是的原则，向司法机关详细说明经过党纪处分后可能影响定罪量刑的情况，例如违纪违法所得退赔情况和收缴情况，主动上交违纪违法所得情况，检举揭发他人重大违纪违法事实情况等，由司法机关来判断决定与其相适应的定罪量刑情况。