当前农村生态环境治理长效机制建设对策与建议

王 琪

（博兴县生态环境保护综合执法大队，山东 滨州 256500）

农村生态环境保护关系到美丽中国的建设，实施农村生态环境治理是全面推动乡村振兴战略、实现乡村宜居的重要措施。“十三五”期间农村生态环境治理取得积极成效，农村生活污水处理水平有所提升、生活垃圾处理力度加大、“厕所革命”取得明显成效、人居环境得到了有效改善、黑臭水体治理稳步实施、规模禽畜养殖场粪污处理设施装配率大幅提高、农村饮用水安全保障水平得到有效提升，但也有一些地区达不到整治要求或治理成效不稳定，与美丽中国目标的要求还有不小差距。“十四五”期间，农村生态环境保护形势依然严峻，农村生态环境治理仍然是生态环境保护的突出短板，正处于爬坡过坎、不进则退的吃紧阶段。面对农村生活污水和生活垃圾污染治理、黑臭水体整治、禽畜养殖污染防治以及饮用水水源地环境保护等环境治理任务，还存在着资金保障不足、环境监管能力薄弱、机制体系不完善、公众参与不积极等诸多困境。农村生态环境治理是一项复杂的系统工程，也是一项长期而艰巨的工作任务，在新发展阶段实施农村生态环境治理应聚焦攻坚任务，建立健全多元投入、部门间联动监管、公众参与、社会监督等有机结合的长效机制，才能巩固和提升农村生态环境治理成效，为美丽中国建设保驾护航[1]。

1 农村生态环境治理存在的问题

1.1 居民主体意识薄弱，缺乏公共环境保护意识

农村居民的环保意识普遍低于城市居民，很多农村地区尤其是偏远山区的居民群众，受不良习惯和落后观念影响，随地乱丢垃圾习以为常，路边、沟渠、河岸及房前屋后塑料袋、纸屑、果壳等垃圾四处散落；村民盖房产生的废弃材料在房前屋后长期乱堆乱放，甚至将建筑垃圾随意遗弃；随意排放生活污水和人畜粪便等。长此以往，道路两旁成了没有覆土的垃圾填埋场、自然洼地成了天然垃圾箱、原本清澈的水塘河沟成了臭水塘和臭水沟，造成了土壤污染、水体污染等一系列生态环境问题，严重破坏了农村的生态环境。

1.2 生活污水处理覆盖率偏低，治理难度大

农村生活污水处理一直是农村生态环境治理的难点，近几年，国家及相关部门采取了多种措施统筹推进农村生活污水处理工作，治理水平明显提升。但是农村生活污水处理难度相对较大，一是多数农村地区环境基础设施建设不足，没有污水收集管网或者管网不完善；没有建设污水处理设施，还有些地区监管不力，使现有污水处理设施部分闲置，造成生活污水直接乱排乱放。二是污水处理不仅对技术要求较高，而且需要大量资金支撑，一次性投入和维护运营成本都较高，在一定程度上影响了农村污水处理设施水平的提高[2]。有关数据表明，到“十三五”末，约四分之三的行政村庄未完成生活污水治理，全国农村生活污水治理率仅为25.5%。

1.3 生活垃圾处理模式不完善，存在诸多弊端

目前农村地区普遍采取“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理模式，取得了良好的治理效果，但也存在明显的弊端。一是我国农村人口众多、居住分散，垃圾分布面积大、类型多样、产生源分散、垃圾收运难度大；二是该模式具有明显的区域局限性，在城市周边农村地区较易推行，但在偏远农村特别是山区、丘陵地带，由于运输困难、距离较远，成本较高，地方财政难以承担；三是转运过程中可能造成二次污染，特别是在镇转运过程中，如果转运站没有做防渗处理，垃圾压缩时产生的渗滤液可能会对地下水体造成污染；四是农村生活垃圾进城，会给区域城镇垃圾填埋场造成巨大压力，而且会导致垃圾渗滤液处理设备处于超负荷运转状态。

1.4 禽畜养殖废弃物利用途径单一、利用率低

近年来我国采取了一系列措施，加强禽畜养殖污染防治。一是科学规划禽畜养殖场的布局，划定禁止建设禽畜规模养殖场的区域，加强分区分类管理，依法关闭或搬迁禁养区内的禽畜养殖场和养殖专业户；二是控制合理的养殖规模，大力支持禽畜规模养殖场标准化改造和建设，对不符合标准的禽畜养殖场严格审批。这些措施的实施，从源头上有效减少了禽畜养殖对周围生态环境的污染，但是在禽畜养殖废弃物终端处理和利用方面途径较为单一。当前，我国禽畜养殖废弃物的利用方式以生产有机肥、沼气发电为主，但农业生产主体使用有机肥的动力不足，有机肥生产企业生产成本高，禽畜养殖废弃物资源化利用难以有效推广。禽畜养殖废弃物资源化利用率不高，尚未得到资源化利用的废弃物会对周边环境造成立体式污染。

1.5 农村黑臭水体问题突出，治理刚刚起步

农村存在大量黑臭水体，是当前我国水环境污染的主要表现之一。农村黑臭水体形成的原因很多，主要有农业生产肥料及农村生活垃圾被随意丢弃，随雨水流入河沟及坑塘；大量小规模农村禽畜养殖粪污及农村生活污水直接排入水体；农作物秸秆及水生植物沉入河底腐烂等。农村黑臭水体大多数是封闭式的，水系不流动或流动缓慢不畅，水动力学条件不足，自净能力差，且长期无人治理，多年未开展清淤疏浚工作，导致农村黑臭水体问题突出。近几年，随着我国城市黑臭水体消除工作的加快推进，农村黑臭水体越来越得到社会的广泛关注及重视。治理农村黑臭水体是一项复杂的系统工程，前期需要清淤、截污、绿化，后期需要管理维护。相对于城市而言，农村的黑臭水体治理目前还处于起步阶段。

2 农村生态环境治理面临的困境

2.1 缺乏环境保护资金投入，导致污染治理不力

农村生态环境治理是一项工作难度大、需要资金投入多的工程，实施农村生态环境治理离不开资金的保障。目前，农村环境治理资金来源渠道仍然单一，主要来自地方各级政府财政拨款，由于政府部门对于环保资金的投入非常有限，在统筹分配时以城镇治理为主，农村地区资金严重不足。农村生态环境保护存在严重的“资金饥渴症”，影响了农村生态环境治理工作的进程和效果。

2.2 长效管护机制不健全，治理设施不能有效运转

长期以来，包括农村生态环境治理设施在内的乡村基础设施建设中“重建设，轻管理”的问题一直存在，导致基础设施不能有效运转。出现这一现象的原因，除了资金保障机制不健全外，更关键的是长效监管机制不健全。一方面农村环境基础设施建设以及设施建成后的长效管护资金投入严重不足，许多治理设施建成后，因为缺乏运行和维护资金而成为摆设；另一方面一些地方政府及相关部门对农村生态环境保护重视程度不够，责任落实不到位，环境监管制度和机制不健全，基础设施长效管护机制缺失。

2.3 执法监管机制不健全，环境监管能力薄弱

政府是农村生态环境建设的主导者，也是治理环境污染的领导者。农村环境污染具有污染源点多、面广而分散的特点，农村生态环境治理涉及方方面面，需要由政府牵头，多部门联动。但是不少地区在实施过程中变成了环保部门代替地方政府唱“独角戏”，各部门缺乏协调监管机制。我国农村环境连片整治机构从中央到地方是一个“倒金字塔”，真正在基层从事农村环境治理的技术人员严重不足。同时，基层环境执法人员及设备配置严重不足，环境监管能力非常薄弱，导致农村生态环境治理工作举步维艰。

2.4 社会监督不到位，影响环境治理实效

我国环境保护监督体制主要是人大、政协督导、媒体舆论监督及公众参与监督。从生态环境治理过程来看，媒体舆论监督发挥了重大作用。但是在基层实际工作中，人大、政协对环境治理监督较少，一般都是通过参观、考察、座谈等方式进行调研，但会后整改落实工作往往跟不上，导致人大、政协监督效果流于形式。而公众监督的缺失，一方面是由于公众参与意识薄弱，缺乏主动性，参与度不高；另一方面，公众参与途径较少，仅通过热线电话、举报箱等渠道对破坏环境的行为进行检举，且落实审查的工作差强人意。

2.5 村民责任主体意识薄弱，参与积极性不高

农村居民是环境问题的制造者，也是直接的利益相关者，但是农村居民责任主体意识薄弱，对环境治理的认知匮乏，参与积极性不高。农村居民在生活过程中缺乏对公共环境的保护，不具备相应的生态文明意识，农村生态环境治理不够深入人心，无法发挥农民群体的作用，生态环境治理存在“上边热、下边凉”的现象，甚至个别群众认为生态环境治理是政府的事，自己只是旁观者、局外人，不是参与者，既不主动作为，也不支持配合。

3 农村生态环境治理长效机制建设对策

3.1 构建多元化投融资机制

要从根本上解决农村生态环境治理步履艰难的困境，首先必须创新投融资体制机制，建立政府主导、社会参与、金融支持、群众自筹的多元化投融资机制。

3.1.1 建立资金保障机制

逐步建立垃圾污水处理农户付费制度，完善各级财政资金、村集体资金和居民付费相结合的费用分担机制以及县级政府资金缺口兜底的保障机制。

3.1.2 放开市场准入

吸引市场主体投入，建立以改善环境质量为目标的“以效付费”机制,健全服务绩效评价考核机制。支持收益好、实行市场化运作的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资，探索推动农村基础设施资产证券化。研究设立农村生态环境治理投资引导基金，吸引和带动更多社会资金投向农村生态环境治理。支持村级组织和农村“工匠”带头人等承接村内环境整治、村内道路修缮、植树造林等小型涉农工程项目。

3.2 健全环境基础设施长效管护机制

环境基础设施建成投运后是否能发挥作用，其后的管理和维护尤为重要。农村基础设施要坚持“建设和管理并重”，建立长效管护机制。

3.2.1 明晰管护责任

相关部门要研究完善农村环境基础设施的产权、责任和利益等相关制度，明晰管护责任，成立县、乡、村三级管护机构，形成各级职能部门和村委会齐抓共管的局面。

3.2.2 强化政府资金投入

在资金计划中安排一定比例的资金用于后期专项管护。

3.2.3 配备专门管护技术人员

对技术人员进行专门培训，增强管护人员的责任意识。

3.2.4 实行责任制和问责制

建立多种形式的农村基础设施管护体制和运营方式，强化监督考核，将农村公共基础设施管护情况纳入地方乡村振兴实绩考核。从根本上解决“平时无人管、坏了无人修、更新没能力”的问题，最大程度提升农村环境基础设施的使用效率。

3.3 完善生态环境治理监管机制

针对农村生态环境监管薄弱的问题，应从体制机制上破除障碍。

3.3.1 推进河长、湖长制度

继续全面推进河长制、湖长制建设，逐步实现农村河湖全覆盖，设立农村河长、湖长，制定完善的河道管理制度，落实河道管理责任。

3.3.2 建立综合执法监管机制

坚持“部门协调配合、各方联合行动”的原则，条块联动、专兼结合、各司其职、各负其责，形成环保、农业、水务等各有关部门责任明确、奖罚分明、高效权威的综合执法监管机制。

粪便样本经过分类共得到49个属，剩下的记为other。表3是粪便细菌属水平主要的物种组成，其余的丰度较低的见图2。经分析得出：孢杆菌属为粪便细菌中的优势菌属，对照组孢杆菌属相对丰度高于3个试验组，但差异不显著(P＞0.05),帕拉普氏菌属相对丰度高于3个试验组，差异显著(P＜0.05)。3个试验组的拟杆菌属、颤杆菌克相对丰度显著高于对照组(P＜0.05)，试验2组梭菌属IV相对丰度显著高于对照组、试验3组(P＜0.05)，试验1组拟普雷沃氏菌属相对丰度显著高于其他3组(P＜0.05)。

3.3.3 推行全民共治机制

发挥政府、企业、社会组织、公众的积极作用，建立有效的分工协作机制、协同治理激励机制、信息共享机制、多元主体参与机制。

3.3.4 实施村民自治管理制度

积极推行村（社区）民自治管理实践，制定乡规民约、村规公约，将环境保护责任层层落实，细化到村民院落、背街小巷、社区楼宇、街道路段。

3.4 强化社会监督机制

社会监督是农村生态环境治理的重要参与力量，无论是对发现和纠正不良行为，还是对问题的整改，都具有重要的促进作用。

3.4.1 强化舆论监督

通过在新闻媒体、电视台、政府门户网站设立专栏等形式，对农村生态环境治理情况进行通报和曝光。有关部门要建立健全通报和曝光记录档案，并纳入年终考核。

3.4.2 强化群众监督

动员社会力量参与农村生态环境治理的监督，逐步建立相应的监督平台，设立举报电话，对群众举报的问题，相关部门要深入调查，积极整改。

3.4.3 强化测评监督

相关部门要定期对农村生态环境治理工作情况进行测评调查，将测评结果对外公布，并将结果纳入部门、镇办年度目标考核。

3.4.4 强化农村环保监督员的作用

加强农村环保监督员队伍建设，鼓励监督员对造成农村生态环境污染和破坏的行为进行监督举报。

3.5 加强建设公众参与机制

农民是乡村的守望者，农村生态环境治理离不开农民的参与。只有农民群众的真正参与，环境治理的长效机制才能得到保障。

3.5.1 加强对村民的宣传教育和引导

增强村民责任主体意识，相关部门可通过新媒体、微信群、微信公众号、广播或开展专题讲座等形式，向村民宣传生态环境治理的相关内容，使广大村民充分认识到生态环境保护的重要性以及环境污染带来的危害。引导村民绿色消费，节约生活用水，养成良好生活习惯，杜绝随意丢弃垃圾和随意排放生活污水的现象发生。

3.5.2 不断完善村规民约

相关部门要将环境卫生、生态保护等要求纳入村规民约，在制定村规民约时要做到既合理又合法，有惩戒有奖励，调动一切积极因素，想方设法激发农民参与生态环境治理的积极性、主动性。采取举报奖励措施，引导村民积极检举破坏环境的不文明行为[3]。

4 结语

农村生态环境治理是一项复杂而艰巨的系统工程，只有健全相关的法律法规，构建涵盖投入保障、执法监管、部门监管、社会监督、公众参与等的农村生态环境治理长效管护机制，才能保证农村生态环境治理工作的正常运行，使治理成果得以巩固并长期发挥作用，为美丽中国建设保驾护航。