强化土地资源管理实现节约集约用地的措施建议

顾旭明

（四平市双辽市自然资源局，吉林双辽 136400）

0 引言

节约和集约一字之差，但意义大不相同，节约是在目前状态下减少使用资源，确保资源得到保护；集约则是面对目前资源展开具体安排，要确保每一份资源得到最高效利用。将节约和集约理念都作用于土地资源之上，意味着不仅要避免资源浪费，而且还需要在必须使用资源方面形成高水平的利用方案。节约集约用地达成的效果并非节约用地、集约用地可比。也有学者认为，节约用地是减少耕地占用，集约用地是对建筑用地的综合开发。我国虽然拥有960多万km2土地，但耕田日益减少，而建筑用地不断扩大，土地资源矛盾日益突出，在这样的大背景下，节约集约用地成了基本国策[1]。目前我国进行的土地确权、土地流转便是典型的节约集约用地的重要途径。

1 目前土地资源管理现状分析

1.1 土地流转水平尚待提升

土地流转是确保耕地、宅基地得到规模化利用的关键手段，其不仅实现了土地节约使用，也保证了土地集约利用。然而目前土地确权虽然基本完成，但土地资源并未完全流动起来，大部分土地仍然在集体农户内部流转。涉农企业还没有大规模融入基层，土地流转水平有待提升。我国土地有关法律有待调整，来为涉农企业提供更多便利条件，否则土地流转水平仍会裹足不前。另外，农民土地流转意识不足，短期流转为常态流转，这也在一定程度上影响到了土地大规模流转效果。地方政府没有形成更好的开发项目，农场建设、专业大户承包、农业园区建设等不足，造成了现有农田资源被闲置。

1.2 土地环境质量不断降低

一是农村土地面临着农药化肥超量使用带来的严重污染。以吉林省为例，新中国成立前黑土层平均100 cm，而今黑土层只有30 cm左右。而生成1 cm黑土需要200年左右，东北黑土资源已经亮起了红灯。二是农民缺乏环境保护意识，不断私自开垦耕地不断挤占森林用地，甚至于为了扩大耕田而砍伐树木，造成了当地水土流失、土质沙化。三是主管部门缺乏长远规划，导致生态水平降低。2012年吉林省土地资源管理部门先后将2.07万hm2草地开发为耕田，该工作给当地生态环境带来强烈影响。2018年4月在中央监督下对此问题开始整改，到2019年年底才告一段落。由此可见，地方主管部门缺乏长远规划不仅会造成生态损害，还会造成巨大的人力、物力、财力的浪费。

1.3 土地保护需实现标准化

2017年土地分类当中一级分类主要包括农用地、建设用地、未利用地。二级分类有15个，三级分类有71个，这些分类都有比较详细的含义说明[2]。然而对应的土地保护缺乏标准化内容，即当相应分类土地被破坏、被占用后，土地资源管理部门如何依法制裁还缺乏相应的标准。而且一些土地分类存在争议，导致一些企业未经许可便开发土地。这种行为导致了建设用地和农用地的剧烈矛盾。

1.4 土地资源开发管理失控

这种失控主要由以下几个因素造成：一是城市建设规模加大，不断向四周延展，挤占了周边农村农用地。二是城乡各类行业不断扩大规模，导致现有土地资源难以满足各行业用地需求。例如商户、工业、建筑用地之间的比例不断失调，而且因为土地管理信息化不足导致一部分土地严重浪费。

2 提高党性、完善技术，加强土地资源管理实现节约集约用地

2.1 积极提升土地流转水平

2.1.1在土地流转当中融入生态产权制度。所谓生态产权指的是对土地生态水平进行评估量化，并使其成为评价土地质量的重要抓手。可见生态产权是服务于土地资产的[3]。笔者认为，将生态产权和土地流转融合，通过科学衡量土地生态质量来实现使用权转让费的分级。只有这样才能让农民重视农田保护，科学地减少农药化肥使用量，避免有害物超标。在使用权转让过程中，双方在土壤生态评估单上签字，以此作为凭据。当转让到期之后再次评价土壤生态。如果受让者造成了土壤生态下降，需要给予转让者一定的经济补偿。而受让者提高了土壤生态水平，可以获得国家相应的补贴。如此，可以让土地流转过程中土壤生态成为无形资产，为土地资产提供服务。

2.1.2加大农村土地流转规模。首先要积极鼓励村集体建立农民合作社，实现相邻地块的整合，增加单位面积的粮食产量、提升农田生态环境、提高劳动效率，实现节约用地、集约用地。地方政府要鼓励涉农企业进入农村，实现种植的多样化，提高单位面积产量，通过科学规范的种植，减少土壤中农药和化肥残留量，让土地可以休养生息。农民的土地经营权以股份形式加入涉农企业，增加农民收入。地方政府积极引导农民建立各种合作社，确保家庭农场和专业大户成为种植主体，通过规模化开发利用，实现土地资源的节约集约利用目标。

2.2 积极提升土地环境质量

一是土地资源管理部门要重视自身责任，清醒地认识到土地保护的必要性。在土地供给过程中提高监督水平，形成动态监测，积极落实环境污染责任、土地科学利用责任，如此才能保证土地得到合理开发和利用[4]。例如联合农业部门对农村地区农田水利展开科学设计，要形成“林、田、水、路”综合规划。另外，还需要对农村荒山、荒滩、撂荒地形筹划规划，要为乡村旅游提供必要的土地资源支持。总而言之，要全面筹划农村土地，避免土地资源闲置、空置，通过科学合理设计提高土地资源利用率，既能为乡村振兴战略实现提供驱动力，又可以有效美化环境，达成土地资源节约利用和集约利用目的。二是在农田设置监控监测点，了解土壤结构、土壤类型、种植制度、地力水平、耕地环境状况、管理水平等。同时，土地资源管理部门联合农业部门，组织培训，改变传统粗放种植方式，普及推广绿色种植技术。三是土地资源管理部门的上级单位要将“提升土地环境质量”作为考核指标之一，对下级单位展开严格考核。考核方式主要以先进设备定期、不定期监测土壤性状，以这样的方式提高土壤环境保护意识。

2.3 实现科学开发和管理

为了消除过去管理模式带来的短期利益陷阱，需要土地资源管理部门形成长远科学规划。一是有效开发城中村。城中村的存在造成了城市土地资源开发低效化，给城市环境、城市治安都带来潜在危害。土地资源管理部门需要结合城市发展规划、城中村土地资源现状去形成合理开发方案。要保证这里的群众可以集中回迁住上楼房，同时将原地开发利用，有效提升城中村土地价值。在开发过程中必须要做好补偿工作，避免回迁工作迁延。通过城中村合理开发，避免了城市外扩，降低了城市建设用地对农田挤占的程度[5]。二是对于城市各类行业不断扩大对土地需求形成的供需矛盾，需要土地资源管理部门联合城市建设行政主管部门来形成有效解决方案。首先，实现高层建筑，吸引从业者进驻其中。这样既实现了行业规模化发展，又减少了土地占用水平。其次，可以实现地下空间开发，例如各类地下防空空间开发以及合理利用。三是联合智慧城市建设，对现有城市土地资源形成再统计再分析，力求城市土地资源完全纳入管理范围，并通过现代技术实现动态监测，避免任何人、任何组织在未经许可情况下私自占用土地以及上部空间。诚然，在这种城市规划、土地规划过程中，政府可以效仿发达国家，积极地征集群众意见，也鼓励群众提供各类线索，要保证土地资源的完整性。

3 结语

通过信息化管理手段，对辖区土地实行数字化管理，确保土地分类标准详细统一，有利于相关规定的实施，对土地侵占等行为进行集中打击。同时，土地资源管理部门要把握好城乡土地资源的管理，通过科学合理的布局，有效解决城乡发展形成的土地资源矛盾，确保每一寸土地都得到合理利用。