农村基础设施管护机制完善对策研究——以G省为例

江嘉辉，王雁鸣，马晨曦

（1.华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642；2.华南农业大学马克思主义学院，广东广州 510642）

1 研究背景

农村公共基础设施是促进农村经济社会持续健康发展的重要支撑，是推进乡村全面振兴的重要基础。为加快农村公共基础设施及服务供给，提升人民群众幸福感、获得感，国家加大了农村基础设施建设力度。2019年10月19日，国家发展改革委、财政部联合印发《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（下称《指导意见》），要求各省、自治区、直辖市人民政府，中央和国家机关有关部门结合实际认真贯彻落实该《指导意见》，深化农村公共基础设施管护体制改革。2020年底中央农村工作会议上习近平总书记也进一步强调，要接续推进农村人居环境整治提升行动，重点抓好改厕和污水、垃圾处理。2021年中央1号文再次提出，健全农村人居环境设施管护机制，有条件的地区推广城乡环卫一体化第三方治理。2022年，习近平总书记在作党的二十大报告时再次明确，要提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。这都深刻体现了国家越来越重视改善农村人居环境，尤其是持续推进农村生活垃圾、污水、厕所和道路等基础设施长效管护机制，这对于建设生态宜居美丽乡村、增进广大农民群众健康福祉、全面推进乡村振兴意义重大。

为全面调查并系统掌握G省农村基础设施管护机制建立的基本情况及不足，笔者所在课题组深入G省21个地级市、29个县（市、区），通过问卷调查、实地考察、现场访谈、集中座谈等方式，围绕G省农村生活垃圾、生活污水治理、厕所和道路等农村基础设施的长效管护机制展开实地专题调研。

2 基本情况

2.1 制度化建设稳步推进

G省各地稳步推进农村基础设施管护机制的制度建设工作，各地纷纷制定出台相关文件，为管护机制的建设提供了制度保障。一方面，各地先后出台了有关基础设施管护的综合性制度文件，如《Z市关于深化农村基础设施管护体制改革的指导意见》《J市关于深化农村公共基础设施管护体制改革实施方案》等等。另一方面，各地先后出台了有关基础设施管护的专项性制度文件，如针对生活垃圾治理，专门出台了《M市农村生活垃圾管理条例》《S市城乡生活垃圾分类管理条例》《H市农村保洁员招聘和管理办法》《H市A区全面推进城乡生活垃圾处理行动计划工作方案》等地方性法规或政策办法。按照分级负责、分类施策的原则，明确管护主体、落实管护责任、保障管护经费，并且积极发挥群众管护主体作用，鼓励村集体和农户筹资投劳承担基础设施日常保洁和维护义务，建立村民参与村庄基础设施运行维护共管机制。

从内容上看，一些经济较为发达地区出台城乡一体化政策文件，即通过城乡垃圾一体化处理来解决垃圾等问题，而一些区域分布分散、规模较小、经济欠发达的县（市、区），大多出台专门性的管理办法，表现为非城乡一体化政策文件，通过相关规定，各地建立起较为完备的农村基础设施管护制度。

2.2 多元化投入逐步形成

第一，建立了多元资金投入体系。一方面，基本建立起针对农村基础设施的财政投入机制。各地按自身发展实际，针对不同类型的农村基础设施，各级政府按不同比例分担所需经费。如在农村生活垃圾处理上，许多地方确立县级财政全包制，即县级财政将垃圾收运环节产生的所有费用纳入财政预算，每年以镇为单位拨付资金，或直接纳入城乡一体化统筹；在农村公路管护上，各地政府按照财政事权与支出责任划分，省级财政予以适当补助。另一方面，基本建立起政府和村集体共同投入机制。如在农村生活垃圾清理上，主要可分为四种形式，第一种形式是县级每年拨付固定资金，剩下资金缺口由镇村补齐；第二种形式是县级补贴，镇村配套，县级财政按村补贴垃圾处理费用，镇村配套资金不得低于县级财政补贴金额；第三种形式是按户籍人口（常住人口）进行补贴；第四种形式是按成效进行专项奖补。

第二，健全了多元化收费管理形式。一方面，启动了广泛农户生活垃圾处理付费制度。调研中我们发现了三种垃圾收费方式：一是村委向村民直接收费；二是镇统一收费；三是自来水代缴。其中自来水代缴地区，一般实行“以水代污”政策，即自来水费里包含垃圾处理以及污水处理费用，增加垃圾处理及污水处理费用为1～2元不等。收缴的垃圾费由自来水公司转移至县、镇级财政部门，由各负责部门返还至村集体或垃圾治理各环节责任主体统筹使用。另一方面，形成农村生活污水治理PPP模式。第三方的引入不仅可以帮政府解决资金困境，也引入了更好的管理方式和运营方式以及风险分担机制，使政府能专一地行使其监管工作。

3 存在的问题

从G省的实践情况来看，各地认真贯彻落实中央和省委省政府政策精神，取得良好效果。但同时农村基础设施管护还存在不少的问题，如主体合作不够协调、资金投入不够稳定、推进过程不够彻底、群众参与度不够高等，还需要进一步探索。

3.1 主体合作不协调

主要体现为管理主体不统一、协调合作难度大。如农村生活垃圾处理的统筹规划部门不统一，调研发现，G省部分市县的农村垃圾长效管护由农业农村部门负责，而有的地区则由城市建设管理部门或者其他部门负责，难以在省级进行秩序规范、关系调节、矛盾处理。污水处理、公厕管护、道路管护等在省、市、县各级都存在类似管理主体不统一、协调合作难度大的问题。

3.2 资金投入不稳定

第一，缺少专门的管护经费。G省农村生活垃圾、生活污水、四好农村路和公共厕所等管护资金来源不一，并没有设定专门的资金来源保障，目前既有专项经费，也有整合的涉农资金等，存在资金使用调整波动问题，无法对农村基础设施管护提供长效支持。

第二，县、镇、村等各级管护资金普遍压力较大。许多地方只有初期建设经费，没有后期管护经费，而部分设有后期管护经费的地方，也因设施使用量上升、运维成本上升等问题，出现不同程度的资金缺口。

第三，社会资金投入不足，农户支付意愿不高。由于农村基础设施建设一般具有投资大、回报慢、周期长等特点，筹资渠道比较有限，不少地区生活垃圾、污水治理、公共厕所和四好农村路等资金投入仍然以政府投入为主。再加上农村经济发展水平、生活保障水平和城镇还存在一定的差距，农民对生活垃圾、污水收费等支付意愿不高。

3.3 推进过程不彻底

主要体现为长效机制不完善。许多地方由于经费不足、人员换届等原因，执行效果逐年降低，执行目标从环境面貌“彻底转变”逐步改为“比以前好就可以了”。在调研时我们发现，存在设施损坏但未能及时维护的村庄，多数村干部、村民抱着“部分设施能用就行” “和几年前比已经进步了”的心态，对基础设施管护缺乏足够的重视，导致出现较多垃圾清运不及时、垃圾污水收集设施损坏、公厕保洁缺位、路面破损等问题。

3.4 群众参与不充分

第一，群众认知度不足。一方面，少部分群众认为垃圾桶、污水管、卫生公厕等建设成本太高，没有必要，既不同意“建”，又不愿意“管”，觉得垃圾露天堆放、污水随地排放等对他们的生活影响不大。另一方面，部分地方的宣传仅限于将资料张贴在村委会公告栏，宣传覆盖面窄，宣传力度小，群众对信息的接收少。

第二，群众参与度不足。一方面，群众对不同基础设施管护的标准和方式方法了解不足，无法有效发挥管理监督作用，难以从“旁观者”转变为“参与者”。另一方面，党员、乡贤等群众榜样的影响面不广，未能充分带动广大群众共同参与，导致停留在“干部干，群众看”的阶段。

4 对策建议

4.1 在领导工作机制方面

第一，建立统筹协调的领导工作机制。坚持党的组织领导，压实各部门责任，明确不同管护主体在垃圾处理长效管护中的角色与位置，形成“多元共治，互惠共生”的治理体制机制。明确多元主体在垃圾处理等农村基础设施管护长效机制中的权责，强化权责分配，确定“权力分解，责任分担，对等平衡”的权责划分原则，各主体的权力和责任尽量对等，涉及同一事务的多个管护主体应在明确各自分工的基础上进行交叉合作。

第二，建立完善的主体责任认定体系。健全相关法律规定，明确落实各主体的责任，强化各治理主体在管护中的职责。明确主体责任，加强部门之间的协同。对农村生活污水治理设施等方面的建设、运行和维护进行具体工作职责分工，将前期基础设施建设与后期运行管理维护相结合，不能只建不管，要做到建管结合，因地制宜，以各县（市、区）的农村环保工作领导小组为设施运维管理的主管部门，并探索长效管护新模式。

4.2 在资金筹措机制方面

第一，政府加大财政投入，力争垃圾清运管护实现县级公共服务均等化。建设完善简便易行农户分类投放体系、收集体系和运输体系，在收运处置体系前端全面开展村庄保洁和垃圾分类，探索建立不分类不收运的倒逼机制。探索调动群众积极性，建立完善“政府补助、社会支持、农民自筹”的多渠道筹资机制。

第二，充分发挥政府投资撬动作用，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，提高资金使用效率。探索利用各级政府在财政、税收、土地等方面的优惠政策，引导、鼓励社会及民间资本参与农村垃圾清运、污水处理、农村道路和公共厕所等农村公共基础设施的建设、运行、维护。

第三，倡导捐资捐建，倡导先富起来的乡贤主动捐资，支持农村基础设施长效管护工作，探索成立农村基础设施长效管护公益基金会，发挥好社会资金的积极作用，减轻财政资金负担。

第四，鼓励有条件的地区探索建立农村生活垃圾和污水处理农户付费制度。在具体付费额度设计上，考虑政府补贴与农户额度的合理分配比例。试行有偿服务，在自愿基础上，适度收取村民、当地企业保洁费用，拓宽村级保洁经费来源。

4.3 在考核监督机制方面

第一，针对农村基础设施管护的各参与主体开展考核监督。可以对基层政府进行监督考评，建立长效的考核奖惩制度；可以对参与管护的社会企业进行定期考核监督，阶段性开展对企业管护工作的村民满意度调查，并以此作为督促企业整改的依据；可以利用乡规民约规范村民行为，明确村民在基础设施管护中的权利、义务、监督、反馈等责任，让村民按照乡规民约规范参与管护全过程，并通过村委会进行一定程度的管理制约。

第二，针对农村基础设施建设和运维管理过程开展考核监督。明确工作架构，落实建设运管责任主体，出台考核制度，结合建设运维管理过程及方式方法等进行监督考核，建立长效运行监督考核机制。对农村基础设施建立运行台账，明确运维任务与指标，分类别进行运维，做到及时监测评估；以现代化监管手段建立农村基础设施智能监控平台，通过建立第三方运维体系加强对建成设施的运维管理与监管考核。

4.4 在宣传教育机制方面

第一，进行分类宣传教育。政府、村委可以根据群体、单位及年龄作为划分标准，分批次有差别地进行宣传教育，提高农民参与基础设施管护的意识，通过思想教育改观认识到基础设施长效管护的重要意义，增强参与的积极性和自主性。

第二，创新宣传教育的形式和手段。政府、村委要充分利用新媒体、短视频等新的宣传手段，例如广播、电视、横幅、海报、微博、微信、报纸、讲座、竞赛等多种方式并借助不同的媒体平台，对广大群众在基础设施使用、管理、维护等相关知识进行普及教育，加强农村基础设施管护有关政策及其重要性和紧迫性的宣传，加大对管护成效先进示范村及典型做法的宣传和推广力度，提高村民参与管护的能力与信心。

5 结语

通过对G省多地建立农村基础设施管护机制情况进行梳理，发现G省在制度化建设、多元化投入方面取得成效，但仍存在主体合作不够协调、资金投入不够稳定、推进过程不够彻底、群众参与度不够高等一系列问题。最后，以问题为导向，在领导工作机制、资金筹措机制、考核监督机制、宣传教育机制方面提出针对性对策建议，以期农村基础设施管护机制得到进一步完善。