预算管理一体化视角下基层卫生机构财务管理问题探析

◎文 吴茜

随着我国经济社会发展水平的不断提升，国家对预算管理的要求也逐渐提高。为进一步加强预算管理项目费用全过程管理——预算一体化应运而生。预算一体化系统包括项目库的编制、预算平衡、预算公开等具体内容。在预算编制过程中，存在着全年数据精准性难以把握、政府采购及全年支出的全局性难以把控等问题。这反映基层卫生机构财务管理能力薄弱。面对新形势和新环境，财务管理者应当提高认识，推动财务管理工作顺利开展。

随着财政部《预算管理一体化规范（试行）》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，以及一系列文件出台，全国范围内的预算管理一体化正在稳步推进。基层卫生机构在严格履行政府会计制度的同时，积极实施预算管理一体化。

本文从预算管理一体化的实施意义出发，探讨基于预算管理一体化，基层卫生机构在财务管理中存在的问题，提出相应的对策。旨在从预算、财务风险监控、绩效管理等方面，提升基层卫生机构的财务管理能力，推动基层卫生机构的高质量发展。

预算一体化实施的意义

预算一体化促使管理规范化及精细化预算管理一体化的核心是统一预算管理规则。其主要载体是预算管理一体化系统。将统一的管理规则嵌入到信息系统中,提高包括项目库管理、预算编审批复、预算调整及调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化和自动化,使预算全生命周期管理实现动态反映和有力控制；实现各级预算管理规范更高效、标准，使政府、部门、单位间预算有效衔接贯通，满足“横向到边、纵向到底”的预算管理业务需求。

预算一体化系统对预算编制要素、项目和指标管理更加细化，“二上二下”的操作更加明晰规范，有利于掌握单位信息。非税系统的改革，将财务人员上缴非税收入需去银行盖章，改为在系统操作，财务管理效率得到提升。

预算一体化增强财务安全性，消除腐败现象的发生预算管理一体化系统增强了财务安全性，打破之前预算、政府采购、国库支付系统相互独立的局面，加强系统间的协调性，提高了财务人员的工作效率。另外，在预算一体化的背景下，基层卫生机构可结合整体预算实施情况，不断完善考察机制，在最大程度上确保考核机制公平公正，并符合单位实际需求。在很大程度上提高职工工作积极性与岗位责任心，明确相关人员职责，有助于开展管理工作。此外，借助预算管理一体化，实现对事业单位内部资金的流动监控，对财务部门形成相应的约束机制，能有效消除内部腐败问题。

在预算管理一体化的背景下 加强基层卫生机构财务管理的重要性

预算一体化要求基层卫生机构在编制项目库时，考虑的支出项目及金额需要更加全面和精细化，包括单位日常业务支出、人员劳务费及绩效工资、政府采购、设备支出等专户支出，以及二类疫苗特定预算支出等。作为基层卫生机构，要提升财务管理能力，不再局限于预算管理、内部控制等能力的提高。而要在绩效管理、信息化技术等方面，进一步提高一体化水平。

在预算管理一体化的背景下 基层卫生机构财务管理存在的问题

对预算管理一体化重视程度不足一方面，部分基层卫生机构对医疗水平和住院服务水平等建设比较重视，忽视预算管理，只关注预算收支，未将一体化的预算管理理念与单位发展规划相结合。这样容易导致基层卫生机构编制全年预算与单位实际收支情况产生偏颇。部分单位认为预算一体化只是预算的编制、支付等换了一个操作系统，而未从根本上理解预算一体化的实际意义与重要性。单位领导对预算一体化不重视，往往导致财务部门在预算编制中缺乏可靠的数据支撑，仅依据往年数据略微调整，不利于预算一体化的实施。另一方面，基层卫生机构管理者在内部管理上未深刻认识到一体化预算管理的重要性，甚至认为预算一体化管理只是财务部门的责任，造成预算一体化管理流于形式而难以发挥其应有的作用。

项目库预算编制不到位项目库的编制作为预算管理一体化的开端，也是核心之处，充分反映基层卫生机构次年支出。在编制过程中，部分基层卫生机构对于整体把握不足，从侧面反映基层单位预算管理能力亟需提升。

具体原因体现在以下几个方面：一是项目编制主体责任不明确，导致一些业务科室认为编制预算是财务部门的工作，未主动提前规划本科室次年发展和开展业务所需费用，导致预算数据可操作性差。二是在项目库编制中，财务对财政资金预算比例难以把握。主要体现在公共卫生支出，以及政府采购支出。次年财政基本公共卫生及重大公共卫生下达数的难以预估，给做专户公共卫生资金数目带来难度。政府采购问题主要体现在单位购买设备时，专户资金比例难以确定。部分单位为了避免这类问题就不做此类预算，造成预算不全面。三是预算项目编制精细化程度低。一方面，部分财务人员存在“取巧”心理，未把预算指标做细；另一方面，存在财务无法得到其他业务部门的协同合作，存在“闭门造车”现象。

难以将预算管理与绩效管理完全融合预算管理一体化需要绩效管理同步实施，我国目前尚未形成全过程的预算绩效评价理念。针对同一项目实施全过程预算绩效评价结果应用尚处于探索阶段。预算与绩效管理的有效融合也是急需调整的工作。

预算管理一体化系统中有预算绩效模块，包括项目绩效调整申报、及填报等管理。由于不少基层卫生机构预算绩效管理工作起步滞后，在2022年前处于基础性的编制预算和简单的申报阶段，预算绩效管理缺乏主动性，难以有效发挥作用。在工作上未能及时进行绩效分析、评价及反馈。目前，绩效评价只停留在财政要求的半年和全年对特种预算目标的绩效评价，导致项目资金使用产生问题。

预算执行刚性不足，缺乏有力的财务风险监控一是基层卫生机构与一些三级医院相比，缺乏对预算执行的定期监控和分析机制，对预算支出的规划不明晰，导致预算实际执行情况未按照预先安排好的时间循序进行。有些单位甚至在年底出现因资金使用率较低，被财政收回而实际确实需要的资金；二是基层卫生机构内部控制体系不健全，虽然制定了内控管理制度及规划，但由于缺乏专业财务内控管理人员，致使相关工作往往无法真正执行落实到位。例如内控目标体系设计不合理、风险评估不及时等，都会影响预算绩效管理工作，为其带来安全隐患等诸多不利因素。

财务管理信息化水平低目前，大部分基层卫生机构的财务信息化模块，还是仅仅局限于单个模块。如非税系统、医疗收费系统等，没有实现各个系统整合及共享，开展绩效管理也只是停留在纸质信息资料上，没有利用信息化技术解决实际问题。另外，基层卫生机构在财务方面缺乏专业的信息化管理人员。财务人员计算机信息及网络等方面知识匮乏，对于推进基层卫生机构财务信息化管理工作，造成一定的阻力。

在预算管理一体化的背景下基层卫生机构加强财务管理的对策

提高对预算一体化的重视程度一方面，单位高管应增强管理意识，提高站位，统一思想，对单位发展应具备清晰明确的战略目标与定位。单位领导要牢固树立预算管理意识，明确目标定位，重视预算一体化并下定决心有效执行。预算管理及核算虽不能给单位带来直接的经济效益，但却在间接提升单位运营效率，从侧面提升单位经济水平。另一方面，增强全体职工的预算理念。基层卫生机构在支出预算汇总过程中，应形成自上而下，以及上下结合的方式进行沟通、分析、反馈、论证的氛围，方便全员共同参与其中，以便对存在的问题进行有效沟通、及时解决。让职工对预算管理理念有更加深入的认识，各自明确自身责任与义务，并有效运用到实际工作中去，从而实现预算一体化管理的实操性与可行性。

提升项目库预算编制水平项目库预算编制水平的提升需要从以下几个维度共同努力：一是财务人员自身综合素质的提升。为使项目库编制更加细化、严谨，财务人员应加强学习，具备预算管理思维，认真研读预算一体化的文件资料，深入领会文件精神，不断提升预算管理能力。二是鼓励财务科室内部轮岗，有利于财务人员得到锻炼，实现一岗多能。财务人员的培养要在不同岗位进行学习提升，在挖掘问题中得到改进，轮岗有利于提升实践经验水平，也有助于实现岗位最佳匹配。三是加强各科室之间的及时有效沟通。项目库的有效编制离不开有关科室的共同参与。财务人员要加强与业务科室互相沟通协调合作，使项目库的资金需求更合理，贴合实际支出需要。

建立预算管理与绩效管理融合机制基层卫生机构应当建立预算绩效考核机制，以科室负责人为第一责任人，明确预算相关的奖惩办法，从而树立预算主体意识，规范资源配置，严格执行预算资金使用审批手续。

财务部门做次年预算时，要根据各科室上一年度预算执行情况、预算调整及追加情况设定考核权重，对各科室预算编制和执行进度进行综合打分，根据考核结果制定奖惩措施，调动科室员工的积极主动性，提高资金的使用效益。同时，要将绩效管理深度融入预算管理全过程。构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理闭环系统。要建立以事前预防为主、事后处置为辅的监控机制，不断加强事前的预防工作，对新开展的重大项目必须开展事前绩效评估，增强立项和预算的可行性、合理性及科学性，从源头减少事中、事后出现差错的概率。建立预算预警机制，实现预算线上动态实时监控。

增强预算执行力，做好财务风险监控要加强预算执行力，首先要加强财务风险监控。一是要建立有效的内控体系。内部控制的建立有利于更好地规范单位财务管理。基层卫生机构应根据单位实际情况，制定符合自身实际的内控管理制度。在制度的约束和专业的内控管理人员配合下，促使业务流程实现标准化管理，有效规避潜在风险。各部门和各个员工应有明确的职责权限，推动各项工作规范开展。二是在项目执行过程中，建立有效的监督、控制机制，对预算绩效管理实施全周期跟踪。例如，基层卫生机构存在医用耗材占比过高的问题。如何进行内部控制管理并利用软件，以及数据分析加强成本控制，实现医疗耗材规范合理使用，从而促进基层卫生机构内部结构优化。

另外，财务管理人员要具备风险防控意识，抓住财务风险的防控点，制定对应的方案。财务风险防控本身也是不断优化的过程，依照财务风险防控机制，要求所有人员按照规范的财务流程开展工作。在实际工作中，还要加强财务监管及绩效考核制度。绩效考核制度应考虑具体岗位职责，以及投入产出比，将绩效考核量化并保证其公平、公正与客观。

提升财务管理信息化水平基层卫生机构要依托信息化手段全面实施行政事业单位预算管理一体化的会计核算，从而实现国库集中支付与会计核算对接。要整合相关管理系统，实现各个系统的数据共享。要加大财务信息化建设的投入力度，促进各个系统之间的真正对接。例如，将固定资产管理、合同管理、政府采购、公务卡管理、绩效管理等业务与财务系统相融合，达成数据共享；并尝试与省预算管理一体化系统的端口链接，实时共享数据并不断完善财务信息化的各类模块，推动数据共享的信息化模式。

总之，预算一体化将多个系统进行整合，有利于财务工作者将更多精力投入财政预算资金使用效率和效益上。2023年，南京将上线预算管理一体化会计核算软件，在原有的基础上，更好地实现会计核算与基础信息、项目库、决算、资产管理等功能对接，实现真正意义上的数据共享、业务协同。面对系统不断创新与整合，基层财务工作者要把握机遇，迎接挑战。财务人员应不断学习提升工作技能和预算管理综合能力，从而实现预算项目库合理精准编制，解决绩效管理、内部控制等财务问题。