农村基层组织建设与广西民族地区乡村社会治理能力提升——基于乡村振兴背景

林 洁，戴杨艳*

（河池学院公共管理学院 广西，宜州 546300）

近年来，党和国家特别重视农村基层组织建设问题，尤其在党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署之后更为突出。如2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要“加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、加强农村群众性自治组织建设”，同时要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织”。中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》明确提出，要“推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村”。此后2019年至2022年的中央一号文件和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等都强调了农村基层组织建设。农村组织建设得到如此频繁的政策文件回应，表明了农村组织建设对提升乡村社会治理能力、全面推进乡村振兴战略的重要性。基于此，本文将阐述农村基层组织建设之于广西民族地区乡村社会治理能力提升的重要意义，分析广西民族地区农村基层组织建设面临的困难并提出解决问题的对策，旨在提升广西民族地区乡村社会治理能力，以期促进广西民族地区乡村全面振兴。

1 农村基层组织建设之于广西民族地区乡村社会治理能力提升的重要意义

农村基层组织是指村一级的各种组织，不仅包括村党组织、村民委员会等基层组织、自治组织，而且包括诸如专业合作社等经济组织和诸如老年人协会等社会组织。加强广西民族地区农村基层组织建设，使这些组织充分发挥各自应有功能并相互配合，对提升广西民族地区乡村社会治理能力具有重要意义和价值。

1.1 加强农村基层组织建设可以为广西民族地区乡村社会治理能力提升提供组织保障

农村基层组织尤其是一些农村新型社会组织让村民得以联合起来，较好地克服了因分散而力量薄弱的不足。调查发现，随着市场化、城镇化的发展，广西民族地区乡村已经发生了巨大的社会变迁，表现最为突出的便是人口流动的超常规划、村落的空巢化和农民社会生活的个体化。如今，留守老人、留守儿童和部分留守妇女已经成为广西民族地区很多乡村社会的主体；但由于这些主体受到年龄、性别和身体素质等诸多因素的影响，倘若还是各自为阵的话，将难以肩负乡村社会发展和乡村振兴的重任。所以，通过加强农村基层组织建设，充分发挥农村基层组织动员和整合留守村民的功能，不断提高村民组织化程度，形成乡村社会治理的强大合力，才能进一步提升乡村社会治理能力。因此，加强农村基层组织建设为提升广西民族地区乡村社会治理能力提供了组织保障。

1.2 加强农村基层组织建设可以为广西民族地区乡村社会治理能力提升提供机制保障

农村基层组织建设是丰富基层民主形式的重要途径，为提升广西民族地区乡村社会治理能力提供了机制保障。农村新型社会组织的出现丰富了基层民主的形式，增加了村民民主训练的机会和场合，为村民自治能力的增强提供了多种舞台[1]。在广西民族地区的广大农村，农村基层组织是一个提升村民意志表达能力、参与乡村社会治理的重要平台。在组织内部，作为组织成员的村民可以就主旨内容各种问题展开讨论、自由发言，这就潜移默化地培育了村民的参与意识和提高了村民的自治能力；在组织外部，农村基层组织以组织的名义或形式参与村中各项事务，这也就自然影响到了村域内的公共权利运行。因此，通过加强农村基层组织建设，培养村民的民主素养，提高村民的参政议政能力，优化村级治理体系，可以更好地实现村级自主治理。

1.3 加强农村基层组织建设可以为广西民族地区乡村社会治理能力提升提供环境保障

加强农村基层组织建设可以拓宽化解矛盾渠道，为提升广西民族地区乡村社会治理能力提供良好的社会环境氛围。众所周知，我国正处于社会转型时期，也是矛盾的突发、高发、频发时期。而在广西民族地区乡村社会所面临的社会问题更为复杂，社会矛盾和冲突也更容易发生，甚至时有群体性事件发生。毋庸置疑，国家公权机关和部门在解决广西民族地区乡村社会矛盾和纠纷中发挥了重要作用，成为了主渠道。但同时我们也发现，广西民族地区农村基层组织尤其是一些社会组织能够及时、快速地觉察到乡村社会矛盾或者能够对社会矛盾做出快速回应和处理，从而使其成为了化解矛盾和纠纷的重要主体。鉴于此，通过加强这一重要主体的建设，促进其功能和作用发挥，将可以有效维护广西民族地区乡村社会的和谐稳定，从而为提升广西民族地区乡村社会治理能力提供良好的社会环境。

2 广西民族地区农村基层组织建设面临的困难和挑战

广西民族地区乡村社会治理在主体、环境和能力方面既具有乡村治理的一般性，又具有民族地区社会治理的特殊性。一般性是指“乡村属性”，由城乡二元结构决定，突出表现为农村“空心化”、乡村治理资源的缺乏、公共服务供给不足；特殊性是指“民族属性”，由其特殊的治理情境决定，主要表现为治理主体的民族性、治理目标的多样性、治理环境的特殊性。此外，乡村振兴战略对我国广大农村提出了“治理有效”的战略要求；与此同时，市场化、城市化依然在继续推进。在这些背景下，广西民族地区农村基层组织建设面临着诸多困难和挑战。

2.1 广西民族地区农村基层组织的内生动力不足

随着我国城市化及市场化的持续推进，大量的村民流入城市，常年留驻城市务工就业，导致了广西民族地区乡村社会出现了“空心化”和变得萧条。有学者指出：“深化农民组织化参与乡村治理，构建以农民为主体力量的新型发展模式，成为现代乡村有效治理亟待研究和解决的问题”[2]。但是，对于广西民族地区农村基层组织建设而言，一方面，大量的乡村精英流失，使得农村基层组织的建设主体资源严重缺失，直接导致了农村基层组织建设人才的“断层”，即出现“无人”可用或“后继无人”的情况；另一方面，在现任的农村基层组织干部或负责人当中，很多当初并不是主动提出愿意承担农村基层组织尤其是“村两委”工作的，甚至有不少现任“村两委”干部或者其他基层组织负责人存在“辞职”的想法。此外，在调研中发现，国家下派的驻村第一书记和工作队员在指导农村基层组织建设方面发挥了巨大作用；但是，很多原本属于农村基层组织干部或者负责人的工作或事务，都由这些派驻的人员承包并独自完成。如今，我国已经实现了全面脱贫；虽然脱贫后还有政策的过渡期，但是农村基层组织建设倘若还是如此状态，等政策过渡期结束后将会变得更加困难。总而言之，当下广西民族地区农村基层组织建设面临着内生动力不足的难题。

2.2 广西民族地区农村基层组织的独立性有待提高

一般而言，每一个农村基层组织都应该具有独立性，不应该成为其它部门或组织的附庸。但是在调研中发现，广西民族地区部分农村基层组织的独立性不够，主要表现在以下两个方面：一是村民委员会过度依赖基层政府，基层政府习惯给村民委员会“安排”任务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，村民委员会是基层群众性自治组织，并不是基层政府的派出机构，二者不是领导和被领导的关系，而是指导和协助的关系。但是，在实际工作中，村民委员会喜欢依赖基层政府，希望得到基层政府的“指导”，基层政府让其做什么便做什么，不“指导”的就不做；而基层政府也习惯了将上级任务“委托”给村干部，由村干部独自完成任务，村民委员会也由“协助开展工作”转变成了完成上级政府工作任务的“主力军”。而且村民委员会完成任务的速度和质量，将有可能成为考核村干部的重要指标，甚至成为村民委员会获得国家有关资源的依据。二是部分基层经济组织和社会组织过于依靠“村两委”或相关部门，“村两委”或相关部门成为其主要业务源。一些农村基层组织为了从“村两委”或相关部门获得有关项目，以便获得更多的组织发展资源，对其“唯命是从”，甘心成为其工具，久而久之便产生了依赖性。当然，对于广西民族地区尤其是广西人口较少民族地区而言，由于当地资源比较匮乏、经济较为落后，很多农村基层组织的发起成立乃至后续的运行都离不开基层政府或相关部门必要的政策扶持和资金支持；但是，农村基层组织绝不能为了获得扶持和支持而沦为基层政府或相关部门的工具和附庸，否则就没有存在的必要了。

2.3 广西民族地区农村基层组织之间的合作亟需加强

改革开放以来，特别是经济体制转轨之后，广西民族地区农村逐步从传统封闭状态走向现代开放状态，广大农村青壮年在外在拉力和内在推力的共同作用下纷纷走出农村，走向城市。在此过程中，自由、竞争、理性等思想也在广西民族地区乡村社会快速传播，这给当地传统合作文化造成了巨大的冲击。调研发现，广西民族地区的一些村民的个人主义和功利主义倾向表现出比较明显，尤其是在对待村中修建公共基础设施的时候，与部分村民联系不紧密或受益不明显的，这些村民就不愿意与其他村民合作。换言之，广西民族地区的普遍存在村民之间合作难的困境。而村民之间合作难困境自然会导致农村基层组织之间的合作难问题，因为农村基层组织是由村民们结合而成的集体，其成员绝大多数是当地村民。调查还发现，广西民族地区农村基层组织之间的竞争性并不强烈，同一个村的基层组织在业务上发生冲突的情况并不多。经过分析，我们认为很有可能是因为农村社会合作文化的消解，村民合作意识的逐渐弱化，导致了广西民族地区农村基层组织之间的合作难问题。

3 加强广西民族地区农村基层组织建设的思考与对策

乡村振兴背景下更好地实现广西民族地区乡村社会有效治理，需要巩固和加强该地区农村基层组织的建设。针对上述的困难和挑战，可以从以下几个方面进行思考。

3.1 挖掘农村社会中传统和现代的治理资源，提升组织的内生动力

农村基层组织建设需要乡村内外部各种力量和资源的支持，但是最为重要的还是要依靠农村内部力量来建设。因此，本文将重点围绕乡村社会内部治理资源展开分析。要想提升广西民族地区农村基层组织的内生动力，必须要挖掘广西民族地区农村社会中传统和现代的治理资源。

一方面，要充分挖掘传统治理资源。广西民族地区农村社会虽然长期并仍在进行社会转型，但是其“乡土性”并未彻底坍塌，“熟人社会”的运行逻辑依然存在。调研发现，当下广西民族地区的很多乡村尤其是人口较少民族地区乡村依然保存着浓厚的族群意识和宗族观念。所以，加强农村基层组织建设需要吸纳村中宗族权威力量，使其成为组织成员，充分调动和发挥其积极的力量。当然，同时也需要考虑和预防其负面影响，特别是要保证农村基层组织的“正当性”。此外，要深入挖掘广西民族地区农村社会的传统基层组织资源，比如广西罗城仫佬族村庄的“冬”组织等。需要通过采取政策资源扶持、社会组织介入和正式组织帮扶等多种手段对各类内生性组织进行积极培育和引导，使之成为乡村振兴的重要社会基础[3]。

另一方面，要吸纳和利用现代治理资源。一是吸纳现代治理资源，即积极动员并吸纳退休干部、老师、工程师、高级技术人员以及返乡创业人员等“新乡贤”加入到农村基层组织，充实基层组织的力量。二是利用派驻乡村的现代治理资源，即借助下派的第一书记、工作队员和大学生村官等治理资源，从他们身上学习现代治理知识和技能，从而提升农村基层组织成员的素质和能力。此外，还需要充分利用国家和社会有关资源，大力培养农村基层组织中的精英分子，进一步提升并发挥“领头雁”的作用。

总而言之，就是坚持以人为本，即坚持以广西民族地区当地村民为本，充分利用“人”的资源，不断提升广西民族地区农村基层组织的内生动力。

3.2 完善农村基层组织内外部的管理机制，增强组织的独立性

独立性是一个组织存在、运行和发展的基本条件和保障。所以，必须增强广西民族地区农村基层组织的独立性。而如何增强独立性，以下思考可以借鉴：首先，完善立法和加强执法。通过完善相关法律法规，进一步规范农村基层组织的申请成立、运行机制、经费来源、业务范围等事项；通过加强执法，对基层政府、相关部门干涉农村基层组织范围内的事项或者违规将任务、资源分配给农村基层组织等，必须严格追究其法律责任。其次，基层政府要转变观念及其工作方式。基层政府与农村基层组织并不是上下级关系，所以基层政府及其工作人员应该转变观念，应该将农村基层组织视为重要的合作伙伴，采取协商的方式开展工作，而不是采取命令式的、强制性的工作方式；更不可将原本属于基层政府的工作任务全部下移、分解、安排给农村基层组织，而自己在办公室等结果。最后，完善农村基层组织内部管理机制。重点是要完善农村基层组织章程，而后需要严格按照章程建立健全各项内部制度，并且强化各项制度的执行。

3.3 营造农村良好的合作文化氛围，促进组织的合作

合作是全面推进乡村振兴的必然选择。通过加强广西民族地区农村基层组织之间的合作，形成该地区乡村社会多元协同治理主体，可以更好地助力广西民族地区乡村振兴。促进组织合作的方法很多，但是针对当前广西民族地区农村社会存在合作难问题，加强农村文化建设尤其是农村合作文化建设是非常重要的方法。倘若在广西民族地区农村社会形成浓厚的合作氛围，其基层组织合作难问题将可以有效解决。因此，要以乡村文化振兴为契机，一方面充分利用国家和社会的各种文化振兴资源，另一方面认真探索诸如村规民约等传统载体的功能，积极重塑农村合作文化，努力营造农村合作文化氛围，培养村民的合作意识，增强组织的社会性联结，促进组织之间的合作，凝聚各方力量，提升广西民族地区乡村社会治理能力，从而推动乡村振兴战略在广西民族地区农村顺利实施。

4 结语

乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大任务[4]，其中民族地区乡村振兴是完成这项重大任务的重点和难点。以广西民族地区乡村为例，受地理环境、资源禀赋、交通区位以及社会发育程度等因素的制约，广西民族地区乡村振兴的推进速度和效果不尽如人意。此外，随着城镇化和市场化的持续推进，广西民族地区乡村社会出现了“空心化”和变得萧条。因此，需要加强广西民族地区农村的再组织化[5]，就是要通过广西民族地区农村基层组织将农村社会中各种分散的资源整合、组织起来，提高农业农村农民的组织化程度，从而提升乡村社会治理能力。但是，广西民族地区农村基层组织普遍存在内生动力不足、独立性不够、合作难等问题。为此，本文提出了挖掘农村社会中传统和现代的治理资源、完善组织内外部管理机制和营造农村良好的合作文化氛围的对策，以期巩固和加强广西民族地区农村基层组织建设，提升广西民族地区乡村社会治理能力，助力广西民族地区乡村全面振兴。