预防性环境公益诉讼中“重大风险”的认定规则建构

陈娟丽，王意锋

（西北政法大学经济法学院,西安 710063）

云南绿孔雀案①云南绿孔雀案，后文统称绿孔雀案，参见云南省高级人民法院民事判决书(2020)云民终824号。、四川甘孜五小叶槭案②四川甘孜五小叶槭案，后文统称五小叶槭案，参见四川省高级人民法院发布的2021年度全省法院典型案例之三：五小叶槭预防性环境保护公益诉讼案。等案件的审结为我国生物多样性的预防性保护提供了有益的借鉴。因为《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）坚持预防为主原则，预防性环境公益诉讼在环境资源审判领域逐渐成为新的焦点，其地位无法被救济性诉讼所取代。对“重大风险”的判定是预防性环境公益诉讼案件的核心问题[1]，但我国目前没有法律法规或司法解释详细规定“重大风险”的定义、认定标准、举证责任分配等相关内容，使得预防性环境公益诉讼难以有效发挥预防功能。正是因为风险所对应的可能损害并未实际发生，因此如何判断风险存无和大小程度一直都是司法实务中的重点和难题，尤其需要学界对“重大风险”认定的理论支撑和规则进行探索。

一、“重大风险”认定的研究范式展开

“重大风险”认定属于事实认定行为，广义包括举证、质证和认证，狭义仅指认证。举证和质证是诉讼双方的证明活动，认证是事实认定者采信证据的评价活动[2]。“重大风险”认定应是法院作为事实认定者采信证据的过程。但当前司法实践中并未统一“重大风险”的认定标准，应通过解读司法解释、剖析相关司法案例、研究风险预防原则，全方位理解“重大风险”。

（一）法律、司法解释对“重大风险”的文义界定

涉及预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的讨论源自2015年发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条的规定：“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当受理。”但该司法解释并未进一步说明构成“重大风险”的情形。在法律层面，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）“环境污染和生态破坏责任”章未涉及“重大风险”概念，《中华人民共和国刑法》有关环境犯罪的条款也未直接提及“重大风险”，其多用“严重污染环境”“情节严重”“情节特别严重”对环境污染和生态破坏行为进行归纳。《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条就“严重污染环境”具体情形列出十八项，如第一项规定“在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”向环境排放大量污染物的“严重污染环境”行为，此种行为虽不能即刻导致大规模生态损害，但显然存在不及时治理就会发生或者扩大损害的可能性，预示对环境和生态的高度威胁，理应理解为存在“重大风险”。2021年修正后的《中华人民共和国刑法》第三百四十一条规定：“违反野生动物保护管理法规，以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物，情节严重的，依照前款的规定处罚。”其中“情节严重”的具体情形没有进一步细分，但已被认定需要承担刑事责任，说明其行为对野生动物资源及其生物多样性等已经构成严重威胁，可以考虑存在“重大风险”。由于法律法规、司法解释对“重大风险”定义尚不明确，法院在受理预防性环境民事公益诉讼案件时，多采取保守态度，导致环境民事公益诉讼受案率低。

（二）司法案例对“重大风险”的事实认定

江西三清山巨蟒峰案①江西三清山巨蟒峰案，后文统称三清山巨蟒峰案，参见江西省高级人民法院民事判决书(2020)赣民终317号。、五小叶槭案和绿孔雀案的出现，为我国预防性环境民事公益诉讼“重大风险”认定提供了可供分析的实践样本。在三清山巨蟒峰案中，一审法院法官根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条的规定，认定一审被告攀爬巨蟒峰的行为虽然没有导致巨蟒峰直接崩裂，但使其存在崩裂的重大风险，因此属于受案的范围。在案件二审过程中，法院认为上诉人所称的风险达到了现实紧迫的危险状态，且这种危险状态可以随时转化为实害结果。据此，该案中“重大风险”被定义为现实、紧迫的危险状态。在五小叶槭案中，四川甘孜中院认为牙根水电站的建立会对当地五小叶槭的生存环境造成破坏，故责令建设牙根水电站的部门对建设水电站进行环境影响评价，并且强调只有在环境保护行政主管部门通过环境影响报告书后才可以继续建设水电站。该法院认为“风险”的程度足以对当地生物或者生态环境造成“严重威胁”。在绿孔雀案中，云南省高院支持原告自然之友②自然之友：中国民间环境保护组织。的观点，即继续建造戛洒江水电站的行为将会导致国家一级保护动物绿孔雀面临栖息地被淹没的重大风险，原审判决应予维持。此案中“重大风险”的认定以违法行为是否会导致某些濒危物种的灭绝为标准[3]。总而言之，国内案例用“现实、紧迫的危险状态”与“严重威胁”来定义“重大风险”。

美国布墨诉大西洋水泥厂案中，原告布墨提出了针对大西洋水泥公司的“妨碍之诉”，表明这种妨碍使得原告无法享有良好的生活环境。《美国联邦民事诉讼规则》规定了禁止令制度，是指法院签发的要求当事人做某事或某行为、禁止做某事或某行为的命令[4]。布墨案中，由于水泥厂投入过大，采取禁止令不具有经济性，故法院不得已采取一种折中方式，即被告向原告支付“永久性损害赔偿”。此案表明在对环境公益的利用产生“妨碍”或对环境公益造成“损害风险”，并且严重影响当地经济发展的情况下，可以提起诉讼要求排除妨碍、消除危险。通过上述司法案例可以看出，虽然不同法院对“重大风险”有着不同的认定标准，但基本上都是围绕“危险”“妨碍”展开论述。法院在审理案件时经常把“风险”认定为“危险”“危险状态”等，与我国民事责任中排除妨碍、消除危险等危险排除责任相对应[5]。美国司法案例往往把“重大风险”认定为“危险”与“妨碍”。

（三）“风险预防原则”对“重大风险”的学理解构

风险预防在理论上有两种划分。第一，根据风险的强弱分为强风险预防和弱风险预防[6]。强风险预防指不计成本地采取措施来预防风险，不考虑风险的严重性。弱风险预防要求对采取的措施进行效益分析，只有针对可能造成特别严重或者不可逆损害的风险时才采取相应措施。按照这种理论，“重大风险”应适用于弱风险预防，“重大”定义为特别严重或不可逆损害。第二，按照盖然性标准将预防对象分为危险和风险[7]。要想知道何种风险需要被预防，首先要清楚危险、风险和剩余风险之间的关系。三者可以根据发生的可能性大小进行区分，危险指在可预见的时间内极可能会发生损害；风险指环境受到损害的可能性不高，但无法排除确切会造成损害的可能；剩余风险指损害发生的可能性微乎其微，仅仅是假定可能。对比三者，“重大风险”接近危险的程度，即损害发生的盖然性高。所以在此“重大风险”被定义于危险[8]，强调了可预见性。

《国家突发环境事件应急预案》对“突发环境事件”的分级也可作为划分“风险”级别的参考。突发环境事件具有随机性、复杂性、高风险的特征，依据严重程度不同分为特别重大突发环境事件、重大突发环境事件、较大突发环境事件和一般突发环境事件①中华人民共和国生态环境部2019年审议通过的《国家突发环境事件应急预案》将环境污染事故等级分为4个等级。其中重大突发环境事件包含如下情形：“1.因环境污染直接导致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重伤的；2.因环境污染疏散，转移人员1万人以上5万人以下的；3.因环境污染造成直接经济损失2000万元以上1亿元以下的；4.因环境污染造成区域生态功能部分丧失或该区域国家重点保护野生动植物种群大批死亡的；5.因环境污染造成县级城市集中式饮用水水源地取水中断的；6.Ⅰ、Ⅱ类放射源丢失、被盗的；放射性同位素和射线装置失控导致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官残疾的；放射性物质泄漏，造成较大范围辐射污染后果的；7.造成跨省级行政区域影响的突发环境事件。”。为了避免“突发环境事件”发生，有必要对风险源进行识别、分级，从源头防范事件发生。根据风险源的不同，风险可分为重大风险、较大风险与一般风险三个级别[9]。笔者认为，重大突发环境事件情形包括人员伤亡、财产损失、生态功能丧失、物种灭绝、辐射污染等几类，大多是已经发生的损害结果。预防性民事公益诉讼可参照该级别情形，在事实认定中发现环境污染或生态破坏的行为有导致发生此类结果的可能性时，应被认定存在“重大风险”。在云南绿孔雀一案中，自然之友举证水电站的建立将会导致国家Ⅰ级保护动物绿孔雀和国家Ⅰ级保护植物陈氏苏铁的生境遭到严重破坏，在对环境风险源进行识别与评估后认为，可能会发生《国家突发环境事件应急预案》中“重大突发环境事件”所规定的情形，可认定水电站的建立存在“重大风险”。最终法院采纳此观点做出判决，证实了适当参考突发环境事件分级标准在司法实践中是可行的。

二、预防性环境公益诉讼中“重大风险”认定的关键问题

重大风险的认定因素是多方面的，具体包括认定的资格主体、举证责任分配、与科技手段的衔接及重大风险的内容认定。

（一）认定“重大风险”的资格主体

当前法律规范对“重大风险”认定资格主体规定较泛。首先，社会组织的资格。《环境保护法》第五十八条规定，符合一定条件的社会组织可以对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定，起诉时原告应该列明证据和证据来源。社会组织获取证据后可对重大风险进行初步判断。其次，检察机关的资格。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条第二款规定，检察机关提起民事公益诉讼时应当提交被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料。检察机关具有作为权利主体以诉讼方式直接参与国家社会经济事务管理的权利，但此权利并不能脱离法律监督权的授权范围，其本意依旧要求检察机关对整个诉讼活动进行监督[10]。再次，专家的资格。在三清山巨蟒峰案件二审中，上诉人张鹭认为本案四名专家出具的意见不是法律规定的鉴定意见，仅仅是专家意见，且没有经过质证进行抗辩，不应在一审中采纳。但二审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百二十二条的规定②《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百二十二条：“当事人可以依照民事诉讼法第八十二条的规定，在举证期限届满前申请一至二名具有专门知识的人出庭，代表当事人对鉴定意见进行质证，或者对案件事实所涉及问题提出意见。具有专门知识的人在法庭上就专门问题提出的意见，视为当事人的陈述。”，认定上饶市检察院提交的专家所出具的检验报告经过双方质证，是可以被采用的。该案肯定了有专门知识的人可以提供风险存在的证据。再者，法院的资格。相关证据的认定是法院作为审判机关的基本职责，因此享有认定资格。最后，行政机关的资格。由于行政机关作出的环境影响报告书、环境影响报告表往往作为诉讼中所呈交的证据使用，所以行政机关在调查过程中对重大风险的判断、考量也会成为法院的判案依据，此时也无形地赋予了行政机关相应的认定权力[11]。综上，目前确切拥有重大风险认定资格的主体有法院和行政机关，其他主体资格在法律明确前应予以慎重对待。

（二）损害行为和“重大风险”之间关联性的举证责任承担

与“谁主张谁举证”的一般举证规则不同，如《民法典》第一千二百三十条①《民法典》第一千二百三十条：“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”规定了环境侵权诉讼适用举证责任倒置。再如2015年2月9日通过的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条和第七条规定②《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“被侵权人根据侵权责任法第六十五条规定请求赔偿的，应当提供证明以下事实的证据材料：（一）污染者排放了污染物；（二）被侵权人的损害；（三）污染者排放的污染物或者其次生污染物与，原告只需要证明被告行为和损害结果之间存在关联性，不需要证明其存在因果关系，而对于二者之间不存在因果关系则需要被告举证。但预防性环境民事公益诉讼如果单纯采用举证责任倒置进行责任分配，则会丧失法律的能动性[12]。因为预防性环境民事公益诉讼不存在实际的损害结果，所以原告方收集证据时更加困难。同样，证明尚未发生损害的行为具有重大风险，需要较高技术支撑才能使证据具有说服力，而较高技术支撑很可能是高成本的，这对原告不利。因此法律对原被告举证的程度、举证的方法需要进一步完善。

实务中也存在“重大风险”取证难和举证难等问题。我国绿孔雀案和日本东京都营地铁工程噪声案③中都出现此种困境。我国绿孔雀案中，自然之友花费了巨资聘请具有相关专门知识的人对戛洒江水电站严重威胁绿孔雀及陈氏苏铁等珍稀动植物进行风险鉴定，被告新平公司也对水电站的环境影响斥资进行评价，成本高成为举证难的主要原因；日本东京都营地铁工程噪声案中对噪声影响周边居民人身财产利益所造成的损害很难估计，缺少对舒适度影响的参考标准是举证难的主要原因。如何解决取证难的问题，如何进一步理顺原、被告举证责任分配问题需要优先思考。

（三）鉴定“重大风险”的科学技术要求

依靠科学技术判断风险是否产生及判断风险产生所需要的环境修复费[13]，这是预防性环境公益诉讼审理和判决的重要依据。

首先，环境风险的不确定性需要借助科学技术予以科学判断。是否存在风险、多大程度的风险能够构成“重大风险”是值得探讨的[14]。由于风险鉴定需要较高的科学技术支撑，大多数社会组织自身不具有鉴定能力，取证时必须耗资去聘请有相关专门知识的人进行鉴定，在“精准度”方面要低于国家成立的鉴定机构；建设单位进行环境影响评价时，环评人员通常对对策性评估较为熟练，但对新型的风险性评估仅凭经验很难全方位把握，专业水准的局限性导致遗漏损害结果的重大风险。鉴定技术相对风险评估仍有滞后的现象在国家成立的鉴定机构中也是存在的。

其次，风险的认定标准决定“重大风险”的判断能否达成共识，达成共识的参照标准决定着“重大风险”认定的精度。风险认定不仅需要比较高的科学技术支撑，还需要有一致的参照标准。实践中常出现多家鉴定机构对同一事实的风险程度认定不一的情况。比如三清山巨蟒峰案二审的主要争议之一就是风险认定问题，原被告双方都聘请具备专业资质的机构进行风险认定，但是由于各机构所掌握的科学技术及参照标准不同，导致认定结论出入较大。因此迫切需要合理可行的参照标准，用以认定“重大风险”与行为之间的因果关系。

（四）“重大风险”认定的内容范围

“重大风险”认定的内容范围从自然因素上看，主要包括环境要素及地域范围。首先，环境要素是环境损害的媒介，包括自然环境要素和人工环境要素[15]。其中自然环境要素主要包括水、大气、土壤、森林等环境要素。在绿孔雀案中，一审判决认定水电站对绿孔雀和陈氏苏铁的生存环境造成重大风险，但是在二审中自然之友上诉请求扩大重大风险认定范围，要求将本地大面积原始季雨林、热带雨林等也列入风险对象，消除对其产生的危险。二审法院判决认定水电站对绿孔雀栖息地、陈氏苏铁生长地及大面积原始森林和热带雨林所构成的完整生态系统都存在重大风险。此案例所涉及的环境要素虽然范围极大，但是经证实存在的风险源确实与众多环境要素有着重大关联[16]。其次，地域范围是指重大风险存在的地理边界。“重大风险”认定的地域范围通常和涉案环境要素的存在空间相一致，是比较客观的。另外，主要考虑地理边界与行政区划的关系，以及与生态保护红线内区域、自然保护地等特殊地域的关联。

损害之间具有关联性。”第七条规定：“污染者举证证明下列情形之一的，人民法院应当认定其污染行为与损害之间不存在因果关系：（一）排放的污染物没有造成该损害可能的；（二）排放的可造成该损害的污染物未到达该损害发生地的；（三）该损害于排放污染物之前已发生的；（四）其他可以认定污染行为与损害之间不存在因果关系的情形。”

③都营地铁工程噪声案件：东京都经营的地铁一号线路在隅田川附近的工区进行藻井工程，妨害附近居民睡眠的诉讼案件。参见东京高等裁判所1969年4月28日《判例时报》第554号第25页。

“重大风险”认定的内容范围从社会公众的角度看，包括不特定多数人的人身利益和财产利益[17]。比如日本东京都营地铁工程噪声案，因为认定地铁建造产生巨大噪声，超过了人们在社会生活中忍受的程度，于是提出了人体舒适度的概念。人体舒适度可以理解为人们在良好的环境中生活的利益，可归结为一种人身利益。对此也有部分学者提出了环境违法行为对人的精神损害作为独立的损害类型[18]，认为对舒适度等利益的侵害可以提起精神损害赔偿。随着人们生活水平的不断提高，舒适度等新的利益诉求会逐渐增加，认定“重大风险”也理应充分考虑其对人身财产利益的影响。

三、“重大风险”在预防性环境公益诉讼中认定的规则建构

结合上述四方面关键因素，预防性环境公益诉讼“重大风险”认定的规则要着重从遵循的基本原则、认定资格主体、举证责任分配、科学技术水平和参照标准以及合理内容范围加以探讨。

（一）认定“重大风险”应坚持“预防为主原则”

德国联邦会议于1976年通过的《清洁空气法》将预防原则列为一项基本原则，随后预防原则被广泛应用在水污染、大气污染等各个领域[19]。《里约环境与发展宣言》①《里约环境与发展宣言》是联合国环境与发展大会于1992年6月14日在里约热内卢通过的国际环境法律文件。把“风险预防原则”定义为：为了防止环境不受到破坏，各个国家应该根据自身情况采取相关措施加以预防，当存在对环境造成严重的、不可逆的损害或危害时，需要采取措施防止环境恶化。我国《环境保护法》确立“预防为主原则”，其目的是要对未发生的环境损害加以预防，以及防止已经发生的环境损害继续扩大。换言之，风险既包括对尚未发生环境损害产生的风险，还应当包括对已经发生的环境损害可能产生加重的风险[20]。故应当分析风险产生阶段，提出对策全面预防。

以行为是否一定会造成环境损害为划分标准，风险预防分为对策性预防和不确定性预防两类。对策性预防指持续当前的环境违法行为存有损害环境的必然性时，可提起诉讼。不确定性预防则指因科技水平有限而无法确定当前的环境违法行为对环境的危害性，可针对此种情况提起诉讼。两种预防方式的作用不同。第一，在立案可能性大小上，对于对策性预防而言，风险已达到紧急、急迫的状态，所以法院更易认定“重大风险”的存在，从而容易立案；对于不确定性预防而言，由于无法确定涉案行为是否会对环境产生损害，认定风险存在需要更多准确的证据支持，所以在立案时法院会采取保守的态度，立案率相对前者更低。第二，在判决承担责任方式上，对策性预防针对的是已知会发生损害的行为，可根据《民法典》的规定要求其承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失的诉讼请求；对于不确定性预防而言，损害是否发生尚不知晓，但存在受损的可能，可提出要求行为人承担消除危险、支付修复费用的诉讼请求。二者也有相同点，即无论是对策性预防还是不确定性预防都要求环境违法行为会对环境产生相当程度的风险，此时为了消除风险，须消耗一定的人力和物力，那么违法行为人应当承担一定的环境修复费用。

上文提到，“重大风险”根据损害是否发生可分为损害发生前产生的环境重大风险和环境损害发生后会扩大的环境重大风险。在实务中，针对前者提起诉讼的案件有许多。但是实务中并没有提及已经发生环境损害可能加重的这种风险，原因在于，对于无法恢复原状的环境损害案件往往要求拆除违法存在物和承担当前存在的环境损害赔偿即可。但当此环境损害后续被发现有新的风险产生时，如何去寻求司法救济成为难题。其实如果能够证明损害加大的风险和之前的损害行为之间具有因果关系，则可以提起预防性环境民事公益诉讼。

综上，遵循“预防为主原则”认定“重大风险”中的“重大”认定，应当达到对环境可能造成严重的、不可逆的损害。“风险”的认定应当包括损害发生前的风险，也应当涵盖损害发生后的损害加大风险，如此才能全方位保护环境，防止环境损害的发生。对于其他不必考虑损害结果的环境违法行为由行政机关处罚，从而节约司法资源。

（二）将人民法院作为唯一的认定资格主体

前文提到，法院、行政机关在一定程度上都有资格认定“重大风险”存在，社会组织、检察院和专家是否作为资格主体应予考虑。但为保证“重大风险”认定的权威性和准确性，应明确法院是唯一的重大风险认定主体，其他主体为认定提供参考。其理由如下：

第一，“重大风险”认定行为的性质归属于司法认定更为妥当。“重大风险”一旦被法院确认，被告就需要承担相应的法律责任，这是司法审判过程中的关键环节，理应由司法机关把控。若扩大“认定”的外延将其他主体纳入，造成概念混淆，则会削减认定行为的司法属性，或需要法院进一步确认，预防性环境公益诉讼案件审理效率将会降低。

第二，“重大风险”认定需要更高的综合论证能力。此认定行为不是简单的事实确认，而是在当事人的事实举证、专家鉴定结论和行政机关的前期调查记录的基础上，通过对现行法律法规司法解释进行演绎推理，最终确认风险是否存在以及程度是否符合“重大风险”范畴。综合对比会发现，法院具有专业、公平、客观认定的优势，作为唯一认定主体可行。

第三，其他主体作为“重大风险”认定主体的不足。一是检察机关。检察机关本职是诉讼监督，提起公益诉讼顺位位于环保组织之后，甚至检察机关没有必要成为诉讼原告举证风险存在[21]，参与认定的可能性不高。二是社会组织。虽然社会组织作为原告可以提供相关证据证明，但社会组织资金有限是普遍存在的问题。社会组织的资金主要靠社会募集和国家资助，在许多环境损害诉讼中收集证据及举证证明损害结果耗资巨大，使得社会组织怠于提起诉讼。在预防性环境公益诉讼中，对具有不确定性的“重大风险”认定需要投入更多的资金，社会组织消极诉讼的可能性加大。三是行政机关。以环境影响评价制度为例，法律虽然规定任何行政机关不得为建设单位指定从事环境影响评价工作的单位，但实践中一些行政机关施行地方保护主义，致使建设单位将建设项目环境影响评价实务委托给特定的机构。同时，行政机关往往具有特定的环境监管职责，其可能为了减少负面影响而人为混淆风险的认定标准，将原应达到“重大风险”标准的事实降低级别或程度，从而不提起诉讼，规避因监管不力而应承担的后果。四是专家辅助人。三清山巨蟒峰一案认定了专家辅助人提出的风险证明不属于鉴定意见，其提出的证据同样不具有权威性，那么专家辅助人也不应该成为风险认定的主体[22]。但是考虑到专家辅助人或专业技术人员本身在特定环境领域拥有着一定的知名度和较高的专业水平，其提出的证据可作为法院认定“重大风险”的重要参考。

（三）双方共同举证应当与认定事实的盖然性标准相结合

根据上文可知，被侵权人请求赔偿的应当提供证据证明侵权人具有侵权行为、被侵权人受到了侵害及侵权人的行为与损害之间具有关联性，而侵权人举证证明行为与损害结果之间不存在因果关系。合理的因果关系理论促成正当的举证责任分配方式。目前主流的因果关系理论有两种：第一为疫学因果关系理论，第二为盖然因果关系理论[23]。依据疫学因果关系理论，原告需证明其健康受损的病因与生活接触区排放的污染物之间具有关联性，如此完成举证；被告则需要证明其行为与原告病因不存在因果关系，其优点在于减轻原告举证的负担，更好地保护原告利益。盖然因果关系理论认为法律上的证明标准并不是一成不变的，它可以根据证明对象和具体案件情况的不同而变化。按照该学说的观点，在环境侵权案件中原告需要对行为与结果之间存在因果关系进行举证，但只需要达到相当程度的“盖然性程度”，如此减轻原告举证责任。对于被告而言依旧需要证明污染行为与损害结果之间有无因果关系。笔者认为，预防性环境民事公益诉讼应采取盖然因果关系理论。由于不存在实际损害，原告无法举证行为与损害结果之间存在关联，无法适用当前规定。行为和风险之间的关联相对于实际损害更难取证，更难评估，因此原告举证责任应进一步减轻，可在行为和风险之间举证证明“可能性”来替代“关联性”。“关联性”到“可能性”的过渡会使预防性环境公益诉讼更易提起，能更好地预防环境损害的发生。

（四）明确普遍性认定标准

解决“重大风险”认定难的核心问题在于科技的“精准度”和“领先度”。“精准度”方面，当前的科技水平能够对大多数已经存在的环境损害进行精准评估，但对尚未发生损害的风险评估的能力和方法有所欠缺，无法准确判断所有环境领域的“重大风险”。比如噪声会影响人体健康，但当下科技水平难以准确测量和判断健康受损的程度。据此国家应该加大对鉴定机构的经费投入，研发新的科学认定工具，提高专业人员的鉴定能力。在“领先度”方面，并不是越领先越好，预防性环境公益诉讼认定“重大风险”应达到普遍性、共识性的技术高度，过度评估或过于谨慎有可能阻碍经济社会发展，浪费司法资源。“领先度”上的过高要求还可能导致大型鉴定机构资金过于集中，长此以往霸占了话语权，破坏了诚信、客观、公平的鉴定秩序。因此，鉴定能力的“精准度”要尽快提高，“领先度”要适缓，两者相辅相成推动鉴定能力尽快达到普遍性认定标准才能破解认定难的困境。

（五）合理限定风险涉及的相关环境要素和重要区域

绿孔雀等案件认定“重大风险”时，涉及的环境要素有很多，比如大气、水、海洋、野生动植物等，但并非全部环境要素，应限定为与案件有实际关系的几个特定环境要素。三清山巨蟒峰案仅以巨蟒峰自然景观提起诉讼，至于巨蟒峰周边的环境要素，因攀爬行为并未对其产生影响所以未被提及。绿孔雀案认定环境要素范围较大，但也仅扩大到绿孔雀所在地的陈氏苏铁等珍稀物种，其他非珍稀的环境要素并未涉及。据此可见，认定“重大风险”涉及的环境要素应限于可能受到重大影响，或者本身具有重大生态价值的要素。与案件主诉内容关联不大，比如巨蟒峰下的植被与峰体崩裂的相关性几乎不存在，则不需要列入“重大风险”认定的环境要素范围。

另外，要在涉及的环境要素基础上，合理限定风险涉及的地理区域。如果环境要素所处地域为生态保护红线内区域，或者属于国家自然保护地，那么必须将地域范围扩展至生态保护红线区域和自然保护地全域。这是从整体环境观和生物多样性角度对生态环境保护负责的做法。同样，对于非生态红线区域，其中具有重要经济、生态的功能区和文化遗迹等也应划入“重大风险”认定涉及的区域范围。

四、结 语

风险社会中，环境公益诉讼不仅要着眼于环境损害事后救济，更要关注环境风险事前预防，故预防性环境公益诉讼制度建立具有重大理论和实践意义。预防性环境公益诉讼中“重大风险”的认定问题仍处于研究的起步阶段，亟须建构起相关规则以突破实务困境。在预防为主原则的指导下，将人民法院作为“重大风险”唯一认定资格主体具备明显优势，避免因认定主体繁多导致认定结论的权威性削弱问题；双方共同举证且与认定事实的盖然性相结合，将此作为诉讼双方举证责任承担的主基调，更高效、更准确地确认行为与风险之间的联系；提高“精准度”和适缓“领先度”以达到普遍性共识认定标准，最大程度地统一同类预防性环境公益诉讼案件达到同判结果；限定“重大风险”认定的自然环境要素和区域范围，使案件审判更加科学、精准。