应对突发公共危机事件基层依法行政的现实困境与推行路径——以上海市疫情防控为例

文 柯玉婷 华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议提出要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。[1]此后，我国在推进依法防控、科学防控、精准防控、联防联控方面给予了高度重视。

继武汉疫情暴发之后，各省在不同时期也陆续暴发疫情，各级党委和政府坚决服从中共中央的防控部署政策，在党中央的带领下积极配合组织协调疫情防控工作。其中，街道办和乡镇政府作为疫情防控最广泛、最直接接触群众的基层组织，在抗疫工作中起到了切实的防控作用和充分的保障作用，是基层依法防疫、依法治疫、依法行政的战斗堡垒。但一些基层组织明显违法不当的管制措施和基层工作人员的错误防疫行为引发社会争议，造成防疫工作被动，难以展开。本文以2022年2月底上海基层组织防控新冠肺炎疫情为对象，运用相关网络材料，探讨非常态时期基层干部依法防疫、依法行政的现实困境，对非常态时期疫情防控进行思考。

一、基层依法防疫的行动经验

（一）基层依法防疫的理论依据

法治是相对于人治而言的，人治体现的是“有治无法”，而法治则是“法的统治”，主张将法律作为治理工具，强调法律至上，要求整个国家和社会依法而治，尤其在非常态时期更要贯穿法治思维，按照法定的内容、程序和方式及时展开治理。自2003年抗击“非典”至今，我国公共危机治理领域始终关注危机事件治理的合法性问题，并带来一系列制度变革，如推行行政问责制、建立紧急预案体系、颁布实施《突发事件应对法》等，确保政府在应对突发公共危机时能够有法可依、依法行政。新冠肺炎疫情暴发在我国全面建成小康社会决胜期和为“两个一百年”目标奋斗的时空背景下，依法防疫体现了党“以人民为中心”，带领人民战胜一切困难，为人民美好生活而奋斗的决心，是全面依法治国的重要体现。依法防疫贯穿着以捍卫人民健康为基本目标，以党政军民协同为基本依托，以规范化科学化为基本原则的基本逻辑。[2]

新冠肺炎疫情暴发以来，我国高度重视依法科学防控，坚持将法治理念贯穿疫情防控的全过程。2020年1月中央成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组（简称中央应对疫情工作领导小组）。为解决应对突发疫情的多部委的协调工作问题，国务院启动应对疫情联防联控工作机制，各级政府也相继成立疫情防控指挥部，听从中央决策部署和统一指挥。从法律层面上看，相关的法律法规也对疫情防控进行了直接或间接的规定，如《宪法》《传染病防治法》《基本医疗卫生与健康促进法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应急预案管理办法》等，整个防疫工作中始终坚持完善法律与健全制度相统一。

习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”[3]基层行政组织向上承接国家政策，向下面对人民群众，疫情期间防疫工作的根基在基层，重点也在基层，面对量大且广泛、人多且繁杂的基层群众，是否依法防疫、依法行政，直接影响着防疫期间社会的和谐稳定。

（二）基层依法防疫的具体内容

社区是疫情防控的重要场域，精准防控需要落实到每一个社区、楼栋和每户每人，因此为切断传染源、阻断传播途径，防止疫情输入和输出，基层防疫措施的具体内容主要包括通行管控、人员管控、车辆管控等。

1.通行管控

疫情期间上海的通行管控被形象地比喻为从“鸳鸯锅”转为“九宫格”。前者是指以黄浦江为界，将浦东和浦西分为东西区全域封闭，封闭期间互不相通；后者是按城区、街道、小区进行封控。防疫期间上海全市约1.3万个住宅小区实施封闭式管理，实行源头管理，守好社区安全门，严格控制小区人员出入，所有人员足不出户，人员和车辆只进不出。针对市郊区自然村居住分散的管理难题，基层组织派出专门力量进行出入管控和道口管理。

2.人员管控

上海疫情期间实施人员管控。首先，加强社区人员排查，坚持落实全覆盖，对居住史、旅游史、接触人员分类摸排、核实。其次，严控外来人员，所有人员只进不出，保障基本生活的外卖、快递实行无接触配送，不得进入小区内部。因工作需要的医务人员、防疫人员、公安干警等凭工作证或单位证明出行。最后，加强人员管控，对来访人员必询问、必登记、必测温，体温异常者，按照“全链条处置机制”及时报告、转运。针对农村出租屋重点追踪，采取“租前审批、人来登记、人走注销”方式，实施“旅店式管理”。

3.车辆管控

疫情封控期间实施车辆管控。封控区域内暂停公交、地铁、轮渡、出租汽车、网约车运行。疫情防控、紧急就医、物资保障、人员转运等相关车辆需由市级行业主管部门或各区政府认定核发车辆临时通行证明，其余车辆非必要不上路，严格要求签署承诺书，填写驾驶员、驾驶车辆、运输路线、随车人员等信息，并规定每位驾驶员只能持有一张有效通行证。[4]

4.防控措施

首先，要求基层运用“网格化”管理，把好社区管理关口，掌握社区实时动态数据，动员和整合社会资源，回应居民服务需求。其次，要求党员发挥带头作用，积极投身防疫一线，在上海市委组织部发布的《致全市共产党员的一封信》中，明确要求落实“双报到”要求，即党员积极联系对口社区或居委会参加防疫工作，接受村居党组织统一指挥。[5]如宝山区动迁小区盛桥三村，居民大多为海陆村村民，因此海陆村和盛桥三村的党员干部组成临时党支部，共同做好群防群治工作。[6]

二、基层依法防疫的现实困境

基层行政组织和干部的治理水平和应急防控能力在疫情中接受了严峻的考验。基层干部积极行动起来，采取多种形式来阻断疫情扩散和蔓延，如做好人员排查、车辆登记、宣传引导、隔离消毒等各项防疫工作。但此次上海疫情也暴露了基层“一刀切”的管理方式、简单粗暴的执法行为、画地为牢的观念和形式主义等问题，基层政府的治理理念、行政方式和权力结构的异化衍生出了“原发型”危机，[7]形成与之对应的“冗余力量”，从而影响社会动员，形成疫情期间群防短板。[8]具体体现为行政主体不适、行政执法内容模糊、行政程序不当等。

（一）行政主体不适

采取防控措施必须主体适格，所谓主体适格是指防控措施只能由政府及相关部门依法实施，实施主体需具有正当性和合法性，然而在疫情防控期间，一些基层政府安排居委会、村委会甚至物业管理和保安人员承担值班值守、排查信息、出入登记等日常任务，更有甚者还赋予其强制措施等行政执法权，这种临时组成的“执法”队伍，缺乏明确的法律授权且大多数法治意识淡薄，易侵犯个人合法权益，从而引发社会矛盾和冲突，如闵行区梅陇镇“高兴花园小区工作人员阻止京东配送事件”中小区保安人员佩带刀具阻止配送工作。根据我国《行政强制法》第十七条明确规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”，而在实施“严防严控”的实践中，为了增加基层防控人手，取得“时效”，行政主体适格性常常被忽视，带来基层“执法权”无限放大，超出必要的合理限度，与依法防疫原则背道而驰，伤害法律应有的严肃性，产生负面的社会效果。

（二）行政执法内容模糊

“有效性”是疫情防控措施的重要特点，防控措施的目的在于有效防止和控制疫情的蔓延和传播，无论隔离还是封控都是阻断传播源，突出有效性。[9]基于应对疫情防控措施的有效性特点，在及时、迅速控制疫情的实践过程中产生了“施行过度”的现象。

1.防控措施中行政强制的违法行为

疫情防控措施中封路、封村、封社区是最有效的阻断手段，但某些基层常常采取“一刀切”的方式，不顾政策规定和现实情况，将进出社区的门全部封锁，并对进出要求层层加码，造成居民基本生活不畅，暴露了基层治理偏离群众和现实社会的短板。如疫情期间居民跨区回家需提供“绿码+48小时阴性+连续3天核酸报告+小区是防范区的证明”，城市保障人员进小区需单位提供“白名单”，甚至出现居民从方舱医院出院25天后仍被封控在家，家中封条和“密接头衔”仍未摘除，无法外出就医等现象。

2.防控措施中信息归集和个人隐私保护问题

为了保障防控措施的有效性，有必要对个人的身份及出行信息进行归集，但信息归集背后反映的却是个人隐私保护问题。按照中央网信办的要求，针对确诊者、疑似者、密切接触者等重点人群的个人信息收集需坚持“最小范围”原则，并对个人信息安全负责。[10]疫情防控期间基层被赋权掌握社区的动态数据，2020年《南方都市报》调查显示超八成提交信息的受访者被街道办事处收集信息，然而基层组织却无法保障信息安全，导致个人信息泄露，影响个人生活。普通群众难以获得精准的个人信息，很大程度是由于基层工作人员保密意识弱、责任心不强将信息泄露从而导致重点人群个人信息扩散，带来负面影响，甚至产生网络暴力。

（三）行政程序不当

疫情防控中行政程序正当与否不仅关系到个人利益和公众利益之间的平衡问题，也关系到程序正当和行政自由裁量权之间的问题。新冠疫情这类突发性公共危机事件通常需要采取必要的行政应急措施，避免事件对地区、社会、国家造成更严重的危害，因而在采取行政应急时具有权力优先性、应急处置性。[11]一方面，基层政府展开疫情防控过程中权力的行使、实施活动过程的方式、时限和顺序都应遵循法律规定。例如，征用非本地储备物资时须与被征用地方进行协调，如违背上述程序会损害决策的正当性和规范性，易产生滥用职权。另一方面，在程序规则不完备或空缺的情况下需区别行为类别，按照轻重缓急实施不同的行政程序。如防疫期间，针对上海宝山区干部在保供物资采购发放中失职渎职行为及时处理，保障居民基本生活物资，[12]针对违反疫情防控、哄抬物价等行为依法采取行政处罚，而针对疫情期间征用补偿非紧迫性行为则严格按照《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》进行后续补偿。

三、基层依法防疫困境成因

（一）部分基层干部法治精神淡薄

部分基层干部法治精神淡薄是导致依法防疫现实困境的主观原因，主要表现在三个方面：第一，多重治理思维叠加。长期以来我国的治理方式都是通过制定国家政策和党政政策来管理国家和社会，[13]然而政策思维具有政策内容不具体，易变性强，灵活性大的特点，随时间和形势变化而调整，与法治思维相悖。改革开放以来，我国法治建设取得了长足发展，但历史积淀形成的人治思维方式仍难以根除，如强制拆迁、违法征地、区域封锁，“特事特办”“花钱摆平”等。第二，法律知识匮乏。基层是“上面千条线，下面一根针”，“条条”和“块块”的工作都需要基层的配合和落实，基层干部工作时间长、事务杂多，工作压力大，与群众接触多，因而对法治思维和法治方式提升的重要性没有足够的重视，对新常态的改革“思变”与法律“维稳”的辩证关系理解不清，掌握不准。第三，考核机制缺失。基层党委政府的考核机制大多关注业务和工作的完成，缺乏正确运用法治和法治建设成效的评价考核机制，因而基层难以形成按照法治思维和法治方式决策和执行的氛围。

（二）基层政府资源紧缺

我国应急体制注重顶层设计，应急管理金字塔现象明显，越往基层治理任务越重，但人、财、物等资源难以匹配。[14]第一，基层人员编制缺乏。疫情防控需要大量的基层人员，据民政部统计显示，全国约400万名社区工作者奋斗在65万个城乡社区的防控一线，平均每个社区6个工作者，每个工作者需对接、帮助约350名居民，[15]然而基层政府和乡镇街道办事处的工作人员有限，在疫情防控和对接帮助过程中不得不借助居委会、社会组织、志愿者等“外力”，此外由于财政供养不足，基层政府同工不同酬的编外人员规模也在隐形扩张，[16]这些“外力”形成防疫一线的重要力量，无形之中被赋权，从而导致极端情况下防控措施存在违法的可能。第二，基层应急物资匮乏。应急物资是基层应对突发公共危机的重要保障，但目前基层突发公共事件危机的应急物资比较短缺，数量少且种类单一。比如有些社区只储备了少量的防护服、护目镜、乳胶手套、口罩、消毒液等医疗物资，检测类药品、临时食宿物资、通讯类设施等应急物资普遍比较匮乏。在面对疫情时，物资紧张会导致基层无法第一时间向居民提供充分的资源支持，不能有效遏制疫情的传播和扩散，制约了防疫的效率和效果。

（三）风险规避逻辑

基层行政组织位于疫情防控的最前端，提高其依法防控能力有助于为整体防控赢得宝贵时间，也有助于推进依法治国，然而理性官僚的委托—代理机制和风险规避的逻辑给依法防疫带来了困境，只关注防疫结果，忽视防疫过程中的违法措施通常是避责的优先策略。基层政府的委托—代理遵循的是韦伯式官僚体制，这套逻辑追求效率和准确，关注政策制定和下级组织执行之间的关系，是一种理性官僚制逻辑。[17]上级政府分解自身任务后发包给下级政府，行政组织之间形成任务发包的协作关系，上级负责监督指导，下级负责执行和完成分解后的任务。疫情防控的制度逻辑就是上级政府将防控任务分解后委托给下级政府，下级政府负责代理执行任务，并将疫情防控任务层层发包至基层，然而在实际运行中却存在一些问题，疫情暴发具有突发性和不确定性，基层政府短时间内需要承担各级政府发包的防控任务，事多量大、任务重，且疫情防控还具有责任外溢性特点，因而基层政府可能采取隐秘信息、模糊因果关系、转移视线或找替罪羊等策略规避责任。[18]此外，相比工作失误导致疫情大面积扩散，一些轻微违法的防疫措施所受到的惩处力度相对小一些，因而作为理性人的基层工作人员常以“不出事”逻辑为行为原则。

（四）干群关系疏远

基层干群关系是指基层公职人员与群众之间的关系，干群关系主要表现为有限合作和局部紧张。在信息化时代，基层政府运用新技术、新手段、新方法不断创新基层社会治理，提高了服务效率，但同时也衍生出了“不见面治理”的新问题，即基层工作人员通过微信、电话了解情况、安排工作和处理事务。“最多跑一次”“数据多跑路，群众少跑路”的改革创新反而滋生出干群关系疏离问题，基层政府工作人员极少走访深入社区，面对群众，而是将这类任务发包给村（居）委会，通过报表数据了解社区、乡村，甚至是疫苗接种等关系群众切身利益的事，都是由网格员在微信群通知或是交给村（居）委会。从基层政府的组织结构来看，基层行政人员部分来自外地，如果干群关系疏远或不了解所在辖区的居民生态关系就很难要求群众配合防疫工作，导致依法防疫工作开展较难，消极处理或暴力执行就是常用手段。干群关系与社会动员也密切相关，亲密型干群关系在常态下的社会动员较为容易展开，反之疏远型干群关系则较难动员，更何况在疫情非常态时期，基层政府平时不“烧香”，临时就无“佛脚”可抱，“疾风骤雨”式的应急动员难以启动，对基层防疫形成巨大考验。[19]

四、推进基层依法防疫的有效路径

（一）增强基层干部法治思维

加强基层干部法治学习培训教育的力度。首先，完善基层干部法治学习培训的长效机制。将学习培训教育纳入重要工作日程，切实做到基层法治学习常态化、经常化，不断加强学习自觉性。积极探索培训教育新方式，充分利用网络技术，建立线上线下双结合培训机制，确保基层干部除了具有公民应有的权利义务观外，还具有法治的权力观，能够坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，依法执法、严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。其次，建立考核机制，用机制动力推动基层干部养成法治思维，提升运用法治方式能力。围绕依法行政，权力制约等执法重要环节，科学设立考核指标体系，建立健全基层干部考核评价机制，并将考核评价结果纳入政绩考核指标体系。再次，建立基层工作的宏观管理机制，形成事前预防，事中监督，事后追责的全程监督体系，做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，督促基层干部防疫行为和措施在法律框架之内实施，提高疫情防控法律服务意识，加强疫情期间矛盾纠纷化解，为困难群众提供有效的法律援助。

（二）保障基层应急资源供给

完善健全应急管理机制，强化基层应急管理工作中的资源配置保障建设。在人力资源方面应加大基层应急人员队伍建设，包括强化基层防疫办工作人员的素质建设和防疫队伍建设。强化基层防疫人员的风险意识和责任意识，提高工作水平和预警能力，加强基层人员防疫培训，学习听取医疗、公安、防疫办等领域专家的意见，切实提高基层工作人员的综合能力素质。在物资保障方面，应将基层应急资源纳入政府财政预算，明确基层应急资源的投入规模，建立长效增长机制，为基层应急提供财力保障。各地方应急管理主体根据自身实际情况建立统一规划、统一分配的应急物资储备机制，结合基层社区规模、社区复杂性和社区风险程度等生产和调配物资，并加强应急物资监督工作，避免发生应急防疫物资挪用、盗用、抢用等现象。另外，应明确基层应急物资流转管理，如果应急防疫物资在备用期间超出有效期，应通过适当方式予以流转更新，避免浪费，并确保物资持续有效，能够及时发挥防疫作用。

（三）强化基层政府责任意识

基层政府规避风险的现实样态严重影响疫情防控的效率和结果，为避免各类避责现象在基层蔓延，必须强化基层政府责任意识。从制度层面来看，实现“绩效型政府”与“责任型政府”的统一，基层政府在承接各级政府和各部门的发包任务后，只能避重就轻，以部门利益最大化去选择任务完成的顺序和程度，对有些任务则以“不出事”逻辑回应。目前针对疫情等公共危机事件的问责机制主要关注于是否积极将信息上报、阻碍疫情扩散，这种重结果轻过程的问责机制相对忽视了疫情防控的过程，纵容了基层政府的违法防控措施，因此绩效评价体系应将政府责任纳入其中，把防疫结果和过程结合起来，避免片面地强调结果而带来的防疫偏差，保障负面绩效任务的完成。从行政主体层面来看，加强基层公职人员的思想政治教育和职业伦理教育，强化基层公职人员的责任担当意识，树立正确的政绩观、权力观和事业观，对相互推诿、规避责任、消极作为等无责任意识行为严肃处理，加强他律约束。

（四）完善激励制度

推进基层依法防疫、科学防疫需要强有力的监督惩处体制和激励制度。基层一线执法人员一边高强度组织抗疫执法，一边又要接受来自各方面的执法监督，负重前行，问责机制下基层风险规避的理性逻辑限制了许多一线防疫人员的行为，[20]同时也阻碍了防疫进度，需对基层及时预警、自觉防范、创新防疫方法等行为给予奖励，完善激励制度不仅能够弘扬疫情防控正能量、提高疫情防控针对性、体现疫情防控人性化，还能推进基层依法行政、依法防疫。非常态时期的激励制度与处罚是相对的，即对公职人员防疫期间行为的奖励必须满足合理性、有益性、合法性和实效性标准，反之则不适用。当前相关法律法规多强调非常态时期行政主体的义务、行为适度和强度、程序和结果，给激励和奖励制度留下的空间并不多，因此需构建关于突发公共危机事件的奖励制度，可从提拔使用、晋升职级、培养锻炼、评聘职称、聘职转岗、发展党员、评先评优、调休疗养等方面入手，通过政治激励、组织激励、工作激励、精神激励等方式，激励基层公职人员勇于担当、积极作为。