稳脱贫下基层金融机构普惠金融服务实施的问题及对策研究

□郭艳斌，唐 玲，李 叶

（湖南文理学院，湖南 常德 415000）

我国第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要提出全面实施乡村振兴战略。无论是巩固拓展脱贫攻坚成果，还是深化农业供给侧结构性改革等，都需要金融服务的支持。乡村振兴战略的实施需要资金、人才、土地等关键要素的支撑，然而长期以来各种要素倾向于由农村流向城市，农村的资源要素严重匮乏。

普惠金融也称包容性金融，其秉承充分增加社会发展中弱势群体在金融服务占比的发展理念。关于普惠金融的概念界定，周小川（2015）[1]、姜颉（2018）[2]等提出普惠金融的服务对象是社会各阶层，尤其是农民群众、低收入群体和小微实体经济；星焱（2016）[3]总结分析了普惠金融的发展特点，其落脚于可持续性、价格和理性、便利性、安全性和全面性；郭田勇（2015）、丁潇（2015）、韩菡（2020）分别提出普惠金融的功能在于支持实体经济和消除全球贫困事业。

普惠金融的概念于2006 年被中国学者引入，主要是通过小额信贷、微型金融概念的延伸和扩展，阐明普惠金融的内涵，同时也阐明这一内涵是金融公平性的体现。其他学者提出普惠金融的本质是以商业可持续的形式，为包括贫困人群在内的所有人提供多方位、多角度的金融服务。

对于普惠金融在我国的实施途径，很多学者针对相应问题提出了建议，杨鑫等（2020）[4]提出应加强基础设施建设，即增设银行网点、升级银行服务网点、提升网点业务水平等。刘静（2018）指出创新金融产品和服务模式，要针对普惠金融的主要服务对象和业务进行再造。陈永明等（2018）[5]提出的强化政府部门管理与服务职能，将农村金融机构的业务和机构准入等行政许可事项与政府职能相挂钩，与政府的各项扶持政策措施相结合，引导金融机构加大对农村经济的支持力度。王艾君（2018）[6]提出强化宣传教育，提升普惠金融素养，减少社会人群对金融知识的“文盲率”，发挥教育引导作用等。

2013 年普惠金融在我国开始实施，并逐步发展成我国金融体系的重要构成部分。2015 年国务院发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》，将普惠金融的实施提升到国家战略高度。2017 年《政府工作报告》明确要求，金融机构通过设立普惠金融业务部门，并以“三农”问题和小微企业为重点关注对象，以解决其融资困难的问题。如何应用普惠金融理念和途径，使农村金融服务发展落后的缺陷得到改善，成为亟待解决的重要问题[7]。

1 我国农村普惠金融的实施现状

1.1 实施主体的扩大与多元化发展

在多重政策引导及落实下，传统的金融机构与很多新兴的金融机构都纷纷设置普惠金融事业部，普惠金融主体得到扩大且呈现多元化发展。由全国性金融机构逐渐扩展到地方金融机构，并发展到农村地区的金融机构。

金融机构不仅将普惠金融纳入金融服务业务体系，也纳入到管理体系中。例如，建设银行构建了将普惠金融与金融扶贫相结合的普惠金融指标，并将该指标融入年度KPI 考核标准中。

1.2 普惠金融服务与信息技术发展相结合

在金融科技的推动下，普惠金融产品和服务不断发展创新。“互联网+”、大数据、云服务等分享经济理念和实践的发展，延长了传统的普惠金融服务路径。金融科技的应用在一定程度上扩大了银行普惠金融的覆盖范围，尤其是农村偏远地区。金融机构网点在农村地区的分布规模和数量达到了近年来的最高点。根据相关统计数据显示，我国农村地区银行网点数量总体上呈上升趋势[8]，如图1 所示。

图1 2015—2018 年我国农村地区银行网点数量

1.3 利好政策和监管政策不断出台

政府报告不断推出发展普惠金融的利好政策、监管政策。自2010 年，我国加快了普惠金融的发展进程。2013 年，党的十八届三中全会提出了“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”的相关理念。2015 年发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》，从宏观层面为普惠金融的发展提出了整体思路，明确了使普惠金融发展得以推进的基本原则和发展目标，标志着我国普惠金融创新改革正式开启。2017 年、2018 年《政府工作报告》再次倡导各金融机构提升自身能力，扩展具备普惠金融性质的业务[9]。

除了正面的支持和引导，国家和地方层面相继出台了一系列监管政策约束负面情况，以降低金融风险。2019 年政府发布的普惠金融发展报告中指出，要加大对普惠金融的监管力度，就如何监管给出了明确建议，例如，严格把控考核评估、完善差异化普惠金融监管机制等。提出优化普惠金融重点领域监管考核目标，实现差异化导向、开展“百行进万企”融资对接民营及小微企业政策落实专项检查、强化普惠金融业务统计的界定和监测分析措施。

1.4 国家战略实施对普惠金融的需求增强

我国已将普惠金融的实施和发展正式提升到国家战略高度。党和中央制定了许多具体的、覆盖到农村的政策和措施，以此促进建立一套与现代经济社会相适应的普惠金融发展体系，加强普惠金融在现代社会的涉入广度和深度。

2013 年，党的十八届三中全会首次提出发展普惠金融，提高金融市场的活力。2015 年《政府工作报告》中指出，要通过提高金融服务水平，持续扩大金融市场。在此之后，党中央议决的《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》将普惠金融的发展上升至国家战略高度。2017 年，《政府工作报告》要求各大银行设立普惠金融事业部，以解决小微企业融资困难的问题，同年还确定了普惠金融的重点关注对象为小微企业和“三农”问题。党的十九大报告把解决好农村、农业、农民问题作为党政工作的重点，必须实施乡村振兴战略[10]。

普惠金融对贯彻落实乡村振兴和全面建设小康社会战略目标具有不可替代的作用，国务院于2016 年在《推动普惠金融发展规划（2016—2020 年）》中明确指出，到2020 年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，这一规划为我国普惠金融的建设搭好了框架、铺好了道路。国家和地方应追踪监督发展普惠金融的政策规划落实情况，金融机构的服务和实施效率是追踪的重点对象。

“十四五”规划和乡村振兴战略对普惠金融的应用和发展提出实践需求。由于经济底子薄、文化技术水平低等方面的原因，导致乡村振兴的落实虽有政策的支持与指导，但在建设过程中仍存在一些问题。

在这样的背景下，乡村金融的发展显得更加举步维艰。实施乡村振兴需要资金、人才、土地等关键要素的支撑，长期以来，各种要素不断由农村流向城市，农村的资源要素严重匮乏，乡村振兴面临着产业水平低下、可持续发展能力不足的问题。农村大中专毕业生也不断涌向城市发展，留在农村的大多为老弱病残妇，乡村“空心化”严重。与此同时，县乡服务“三农”的干部队伍专业技术人才匮乏，服务针对性弱，农村的文化技术水平偏低，加大了乡村振兴建设的难度。例如，村民的思想意识水平不适应乡村建设、村民的参与积极性不高等[11]。

2 存在的主要问题及原因分析

2.1 信用信息采集成本高

农村金融服务信用评估所需的信息数据主要通过3 种渠道收集，分别为实地调查、所属村委会和征信系统。目前，农村开展金融服务的障碍是信用信息收集和评估困难，从而导致人力等成本增加。这也是很多金融机构对农村提供金融服务望而却步的原因。信用信息采集成本高主要有两点原因。其一，征信在农村没有完全发展起来，征信信息与信用记录不完整，银行获取农户金融信息的渠道较少。其二，商业银行之间存在竞争关系，不会公开共享用户的信用评价，一位农户的信息需要两家或多家银行重复记录。

2.2 贷后风险大

农村普惠金融贷款客户主要是当地农民和小微企业，其中农户的还款来源主要依靠其农业收入。但农业存在经营周期长、容易受气候等自然因素影响等特点，导致其收入不稳定。由于农业生产的不可控、不可预见因素，农户可投保的保险受到限制，一般保险公司对农业保险承保积极性不高。

2.3 农民参与普惠金融主动性低

农民对金融的认知仍停留在传统借贷层面，对于普惠金融的理念知之甚少。问卷调查数据显示，农村普惠金融推广困难的原因是大多商业银行的普惠金融业务存在产品和服务单一、金融科技手段应用范围狭窄等问题，不能完全满足客户需求。这些问题导致农民参与普惠金融的主动性低，贷后风险及信用信息采集难度大，是阻碍农民参与普惠金融的主要原因。

2.4 农村金融体系不完善

农村金融机构有信贷业务、支付结算业务、账户管理以及其他业务等，业务重复性高，可替代性大。随着市场竞争加剧，大多数农村金融机构更加重视存款业务。农民存款倾向显著等因素导致农村金融机构放贷和吸储严重失衡。

3 农村普惠金融有效可持续推进的对策建议

3.1 建立健全信息采集与更新制度

建立小组负责机制、区域设立负责人与村委会等基层单位形成固定合作模式，定期、定时对某区域进行信用信息采集。同时，对主动配合信用信息采集的农民、村委会或生产大队予以贷款利率倾斜或其他奖励；银行之间建立大数据信息共享系统，积极利用现代金融工具与政府征信系统相关联，并及时更新征信系统数据内容，避免重复登记。

3.2 完善贷后政策

政府普惠金融补贴政策适当向相应保险公司农业贷款风险类业务倾斜，建立贷后损失风险管理机制，提高保险公司承保积极性。建立相应的普惠金融风险管理部门与就业部门开展合作，提高农民就业率，提升农民偿还能力。加强对保险公司的社会义务与责任教育，使其积极主动承担建设社会的责任。依据农村实情与农民偿还能力，因地制宜，适当降低风险监管标准。

3.3 简化审贷流程

相关部门应适当降低贷款难度，实事求是，减少贷款审核阻力。在政策允许范围内调整贷款利率，提升贷款吸引力。积极与当地基层政府建立长效沟通机制，紧随政策大方向，把握基层小领域，灵活调整当地普惠金融方针。

3.4 建立多元化、全方位的普惠金融体系

各方在已有基础上创新管理模式。银行加强内部合作度和商业性。政府加强对农村普惠金融市场的政策规范与监管，建立政府、金融机构、农户等多方交流沟通平台，促使农村普惠金融参与方充分进行经验交流与学习。依据当地实情灵活变通，建立以合作性金融和商业性金融为基础、政策性金融为辅助的差异化普惠金融体系。