嵌入与激活：党建引领乡村治理的实践路径——以温岭市党建引领网格治理为个案

金琳淇

（中共温岭市委党校,浙江 温岭 317500）

实现乡村振兴战略，关键在党。党的作用毫无疑问就是加强对农村工作的领导，始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。这条经验，对于破解当下我国乡村治理的组织路径“悬浮化”困境和突破组织建设“内卷化”难题，具有十分重要的意义［1］。在此，我们选取了全国首批乡村治理体系建设试点示范单位之一的温岭市作为调查对象，对其近年来开展的“党建引领网格治理”行动进行实证研究，试从结构性嵌入与关系性嵌入的视角，分析党建引领网格治理的有效路径，为进一步激活党支部组织力、党员干部创造力、村民内生动力提供理论依据，以期更好地推动党对农村社会的嵌入整合与协同治理，进而确保乡村振兴战略落地落实。

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述

“嵌入”是指某一事物镶嵌于另一事物的过程和结果。［2］该词最早出现于英国政治经济学家卡尔·波兰尼所著的《大转型:我们时代的政治与经济起源》一书。波兰尼为了研究经济体系与社会体系之间的嵌入关系及其在工业革命前后的变化，得出了经济行为总是嵌入文化、习俗等非经济行为之中的结论。后经几代研究学者的发展和完善，逐渐形成了“嵌入性理论”，这也成为人文社会科学广泛应用的一种分析工具。继波兰尼之后，对嵌入性理论研究影响最深远的学者是马克·格兰诺维特，他侧重于从结构性嵌入和关系性嵌入视角，将社会网络作为分析经济行为的重要因素，为讨论经济行为提供了非常契合于现实且新颖的分析范式。祖京和迪马吉奥把认知嵌入、文化嵌入及政治嵌入也纳入研究视野，哈哥多则基于组织嵌入性特征，将嵌入划分为双边嵌入、组织间嵌入和环境嵌入。①转引自兰建平，苗文斌.嵌入性理论研究综述[J].技术经济，2009（1）：106不难看出，随着学者对嵌入性研究的不断深入，嵌入性理论在不断修正中得到进一步发展：一方面表现为组织行为与社会体系之间的联系更趋于网络化；另一方面表现为在解释不同的经济、政治、文化和社会关系方面呈现出更加实用性和开放性的特征。

嵌入性理论20世纪90年代末传入中国后，广泛运用于对各种社会现实问题的研究。一些学者把嵌入性理论同治理理论结合起来提出了“嵌入式治理”理论、“嵌入式党建”理论、“嵌入式整合”理论，等等，其中“嵌入式党建”理论令人印象深刻。何谓嵌入式党建？程熙（2014）认为，嵌入式党建是执政党借助于渗透、动员、宣传等手段对整个社会及其群体和个人施加影响，进而将社会纳入有序化的政治参与过程［3］。孔娜娜、张大维（2008）认为，嵌入式党建是党建工作方式的根本性转变，党组织将从科层化走向扁平化，党建工作从垂直式管理转向嵌入式服务［4］。至于如何实现党建嵌入？徐建宇（2018）认为，可将农村各种社会组织及个体吸纳到基层党建体系中，进而实现党建对村民自治的嵌入性引领［5］。罗峰（2009）提出了通过政治、社会和文化三个途径实现党建嵌入的观点［6］。袁方成、杨灿（2019）从社会整合的视角提出：政党与乡村社会各具比较优势且互为补充，即政党力量整合社会，自治力量治理社会［7］。随着嵌入性治理内涵的不断深入，其适用范围还在不断扩大。这些旨在探讨国家与社会互动关系，推动社区和谐善治目标达成的尝试，为乡村社会治理研究提供了一种新的范式，尤其为我们研究党建引领网格治理提供了关键性的理论工具。

（二）分析框架

根据嵌入性理论，党建引领基层社会治理，是执政党通过“内生性”嵌入基层社会关系网络，在建立起互信的基础上，依靠党组织的主体性、能动性来提升基层社会治理水平。而执政党“内生性”嵌入，不仅要有主体、目标、制度等结构性嵌入，而且还要有获取必要社会资本等关系性嵌入。当下农村地区存在的社会结构性问题，只有通过执政党内嵌于基层社会治理结构之中来解决，同时辅之以精准服务、力量集成、激励赋能等关系性嵌入，来进一步激活村庄党支部组织力、党员干部创造力及村民内生动力，进而提升农村基层社会治理效能与整合度。本文拟建立一个“嵌入—激活”的分析框架（见图1），探讨温岭党建引领网格治理的运行机制，并从基层政治资源激活的成效分析党建引领网格治理作用的具体实现路径。

图1 “嵌入—激活”分析框架

二、党建引领乡村网格治理的背景

2005年以来,从“新农村建设”到“乡村振兴战略”，“三农”工作政策支持力度逐步加大，无论是东部还是中西部地区，农村社会结构、生产生活方式都发生了深刻变化，但农村与城市差距依然较大。在工业化和城镇化的双重裹挟下，部分城市近郊的农民获得了市民身份，但在享有社会权利、就业机会等方面仍有差距。远离城市的农民仍占大多数，他们的生存状态虽较以往有所改观，但他们对更加美好生活的需求远未能满足，尤其在人居环境、就学看病、食品安全、村务参与、干部清廉等方面。基于此，近年来浙江省通过“五水共治”“环境综合整治”“美丽乡村建设”“基层巡查”等行动对广大农村地区实施综合性治理，并通过选调农村指导员、下派乡镇干部驻村、招聘综治全科网格员等途径不断充实基层治理力量，还通过加大对村委班子的综合考评力度来弥补乡村治理的短板。从局外看，农村基层治理成绩斐然，但在群众看来，“上面”做的事情跟自己关系不大，下派的干部也只是“例行公事”，很少有“沉下心、俯下身、融入情”者。

温岭市地处浙江东南沿海一隅，闻名遐迩的基层协商治理品牌“民主恳谈”就诞生于此。当地群众对乡村善治有更高的要求。反观转型缓慢的村级组织，却继续延续着行政化趋势，具有一定的脱离群众倾向。加之现代工业化、城市化的“拉力”作用，农村青壮年骨干力量大量流失，留守人员由于受传统观念和文化水平的制约，参与基层社会治理的热情不高、意识不强、能力不足，可以为党组织所倚重并能培养成后备干部的人选少之又少。尤其是近年来在实施“撤村并居”后，行政村规模普遍是过去的2—3倍。2018年“撤村并居”前温岭有860个行政村，之后减少到579个，平均每村人口1774人。随着原行政村的撤销合并，原村党支部也不存在了。而村民小组数量多、规模小，历史遗留问题盘根错节，利益纠葛不断，治理力量薄弱，存在一定数量的基层党建空白点和盲区，离党组织管理“横向到边、纵向到底”的要求相去甚远。与此同时，乡村振兴战略全面实施，基层组织肩负的任务越来越重，新情况、新问题层出不穷。本来乡村干部与村民的距离就有所疏远，此时更有理由以抓乡村振兴大事为托词，忽视群众的“鸡毛蒜皮小事”。而群众的诉求一旦得不到准确传递和及时回应，很容易引发群众上访甚至群体性事件。因而，群众对“上面”的不信任感在增强，党群干群的隔阂在加大。比如在乡村振兴开展过程中，普遍存在“干部在干、群众在看”的现象。鉴于此，温岭市在“全国乡村治理体系建设试点”之前就已开始对党建引领网格治理进行了探索，并取得了一定成效。

三、党建引领乡村网格治理的嵌入实践路径

（一）结构性嵌入

结构性嵌入是指相对独立的组织要素嵌入既有的社会制度系统，实现组织体系与社会体系的结构性耦合。［8］温岭市在党建引领网格治理的探索中，组织部门着力把党组织建立在细化了的微网格之内，明确主体、确定目标，在完成组织体系建设的基础上，实施制度化管理与运作。

1.明确主体

（1）因地制宜划分网格。按照“就近就便、规模适度、有利治理”的原则，在全科网格基础上，根据人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，进一步划小网格。一个行政村，设置若干党建网格，而一个党建网格由一个自然村或若干个村民小组组成。一个城市社区，以居民小区、若干楼栋为一个党建网格。一个行政村或社区内有较大规模的工业园区、商务楼宇、商圈市场等，采取单独划分党建网格。一个网格大致为70—120户。全市579个村和31个社区分别划分为2729个和314个党建网格。镇（街道）、村两级及时绘制网格划分图，界定网格的四至范围，标注其中的党员户、村民代表户、重点户等。

（2）同步成立网格党支部。每个网格建立一个党支部或党小组，继而整合网格内在册党员。由村（社）两委干部担任网格党支部书记（党小组组长），形成“镇街党委（党工委）—村（社）党组织—网格党支部（或党小组）”的组织架构体系（见图2）。目前，全市225个村（社）党委（党总支）下设网格党支部625个，384个村社党支部下设党小组2418个。网格长由村（社）干部担任，并兼任网格党支部书记（党小组组长）。村（社）党组织书记一般不编入网格团队，只负责统筹协调，指挥调度。

图2 党建引领网格治理组织架构

（3）选优配强团队力量。通过个人自荐、群众推荐、组织遴选等方法，选出网格团队成员。每个网格团队5-9人。主体为村（社）干部、优秀党员和村民代表，积极吸收动员其他优秀分子共同参与。村级网格团队，由村干部、“两代表一委员”、党员骨干、入党积极分子、村民代表、好青年、优秀妇女等担任兼职网格员。社区网格团队，则将在职党员、物业工作人员、社会工作者、楼栋长等吸收为兼职党建网格员。目前，在全市17236名网格团队成员中，60岁以下14118名；党员11605名，占网格成员的67.33%，占60岁以下村（社）党员总数的35.7%，形成以村干部、党员为主体、各类乡土人才（乡贤）参与的共治共建格局。

2.确定目标

党建网格的组织目标：一是宣传政策法规。向网格内群众宣传党的路线方针政策，传达党委政府重要会议精神，传播党的“好声音”。二是服务中心工作。发挥党员干部示范带头作用，做细做实群众思想工作，积极配合市、镇（街道）重点项目建设，合力推进新时代美丽乡村建设、文明城市创建、平安建设等重点工作，第一时间参与各类突发性事件的应急处置。三是收集社情民意。党建网格员做到知网格概况、知联户家情、知困难对象。四是开展“红色代跑”。对网格内有需求的群众特别是困难群体提供“红色代跑”服务。五是调处矛盾纠纷。深入排查网格内各类矛盾纠纷和不和谐、不稳定因素，第一时间进行调处或配合专职调解员化解矛盾纠纷，把隐患消除在萌芽状态。

3.建立制度

（1）联户说事制度。实现联户结对全覆盖，采取“晨巡夜访”上门说、“田头地角”深入说、“纠纷现场”直接说等形式，网格成员与群众拉家常、谈思路，主动听取诉求意见，及时将党的政策、中心工作等传递到每格每户，不仅让网格成员从“被动听”变为“主动听”，而且让村民感受到深深的“被尊重感”与“体面感”。

（2）恳谈议事制度。要求各地从实际出发，建立网格议事厅，确定每月的某一天为网格议事日，由网格党支部（党小组）召集网格团队和群众进行民主恳谈、集体协商、形成共识，实现“大家的事，大家商量着办”。

（3）代跑办事制度。认真梳理便民代跑事项，对网格内有需求的群众特别是老弱病残群体，提供物品代购、证件代办、费用代缴等服务，打造“10分钟便民服务圈”。

（4）智能化管理制度。开发了一套智能操作系统，按照“便于操作、精准处置”的原则，建立“岭格治理”信息化管理平台，设置有问题接报、网格管理、统计分析、村民管理等7大功能区块，建立了发现受理、下派流转、分类处置、评价反馈“一体式”工作流程，并细化了发布公告、问题一览、数据分析、工作记录等18个子项目，每个项目开辟专门页面进行详细记录，做到问题处置全透明、全公开。同时，依托该信息平台，将全科网格员也纳入其中，对于党建网格及村（社）难以处置的事项交由全科网格员转入镇（街道）“基层治理四平台”协调解决。

（二）关系性嵌入

关系性嵌入就是让组织要素嵌入既有的社会制度系统，在互惠互利的基础上，增进社会关系网络中各类主体彼此间的接纳与信任，以提升参与水平。［9］温岭市在党建网格精准服务、力量集成、激励赋能的嵌入上下了一番功夫。

1.精准服务

通过每周定期及时走访联系群众，采取网格集体会商把解决群众所盼的“计”找出来，力所能及解决群众“急难愁盼”之事，用红色“小网格”兜住群众“万千事”、解决“大民生”，有效提升了群众对党建网格的认同感和信任感。比如，松门镇松建村在利奇玛台风过后，立即分网格启动以“危房重建”为主题的民主恳谈，邀请驻村干部、党员、村民代表等连续一周坚持开展会商，把相关政策、落地步骤、基础要求说明说透，鼓励老住宅户抓好红利窗口，改善居住条件，以最快的速度实现了110多户报名异地重建，62户最终通过重建审核。

2.力量集成

党建引领网格治理必须处理好与综治全科网格的关系。党建网格主要立足于实践操作层面，而全科网格侧重于收集和上报信息。同时，建立了协同理事制度。实时梳理网格动态信息，能够处理的由网格团队就地处理；不能处理的，由网格之间、网格与村（社）、网格与全科网格、全科网格与镇街“基层治理四平台”进行沟通衔接，共同把问题解决在党建网格一线。党建引领网格治理，至少从7个方面对全科网格治理进行了深化与拓展（见表1）。

表1 党建网格与全科网格在嵌入性治理上的差异

3.激励赋能

党建引领网格治理虽为志愿活动，但活动的持续开展离不开激励机制的支撑。有效激励可从正面对志愿者的参与行为给予肯定和回馈。温岭市依托“岭格治理”信息平台，绘制“红、黄、蓝”三色网格运行“热力图”，设置网格成员活跃度、提交任务完成度，实行网格指数动态积分制度，依据得分高低进行三色图显示和数据排列，让网格团队的日常运行情况和工作成效晾晒出来。开展“互学互比”活动，结合支部主题党日、网格“擂台赛”等形式，交流分享网格治理工作方法，定期组织述职测评，测评结果作为“最美网格”“最美网格成员”评选的重要依据，激发了网格成员的工作热情。

（三）取得的成效

1.激活了党支部组织力

农村党支部是振兴乡村的主心骨和顶梁柱，更是党建工作的基础和支撑。只有全面加强党的领导，提升党支部的组织力，才能更好地推动乡村振兴战略目标的实现。全面实施党建引领网格治理后，温岭市牢牢抓住党的建设这根主线，充分发挥网格成员的模范带头作用，倒逼党支部成员尽快融入党建网格中来，主动了解社情民意。目前所建立起来的“镇街党委（党工委）—村（社）党组织—网格党支部（或党小组）”组织架构体系，打破了现行传统单一的农村党组织设置模式，使得党的工作重心进一步下移，农村党支部的组织力在乡村基层治理中得到全面激活和提升。比如，在疫情防控初期，温岭市依靠网格组织体系健全的优势，全面结合网格成员“联户说事”制度，组织动员1.7万多名网格成员敲门入户“一对一”推广健康码，仅用一周时间就安装健康码30.2万个，安装比例达90%以上，集中体现了党支部的组织力。

2.激活了党员干部创造力

以往村里遇到大小事情都是“群众看党员，党员看支部，支部看书记”。书记不点头，即使党员干部心里愿意，也不敢贸然冲锋陷阵。而党建网格的设立，不仅强化了基层服务力量，而且改善了党群干群关系，拉近了彼此的距离，使得群众反映的操心事、揪心事、烦心事得到及时解决，实现了“小事不出格、大事不出村、难事不出镇”，提升了群众满意度。这些都与党员干部的创造力是分不开的，他们借助网格微信群、网格热线电话，打造了网格“五分钟服务圈”。为应对许多村民早出晚归、白天不落家的生活习惯，网格干部创造了“晨巡夜访”工作法，在每户人家门口安装网格需求联系牌。他们白天巡查村容村貌，查看联系牌上有无服务需求，傍晚再主动登门拜访，解决群众问题，实现了党建网格服务的精准化。

3.激活了群众内生动力

农村传统治理模式下群众参与度不高，容易产生“党员行动、群众围观”的陋习，导致农村形成了“干不干一个样”“干好干坏一个样”的消极舆论氛围，进而打击了党员联户积极性，降低了群众幸福感。在全力打造党建网格服务平台推进“固本强基”专项行动中，暴露出问题的主要原因是基层资源整合度不高。统筹整合各方资源是实现乡村有效治理的必要支撑，充足的服务力量和服务资源是党建网格长效运行的驱动力。温岭市在实施党建引领网格治理的基础上探索了“党领导下的多元主体协同治理”资源整合模式，目的就是让“围观群众”真正成为“治理主力”。这种模式就是由村党组织牵头，整合村委会、团支部、妇联等多方力量，逐步探索，努力破解基层力量不足、能力有限等突出问题，进而整合市镇（街道）两级力量，形成服务下沉、全员参与的基层社会治理新格局。

总之，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，农村地区正期盼着新时代的“政党下乡”，并通过党组织“内生性”嵌入基层社会的形式，着力发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，将基层党组织的政治功能与社会治理功能有机结合起来，构建起“一核多元”的基层社会治理体系，切实改变农村党组织弱化、虚化和边缘化的现状。与此同时，还需进一步加强和改善党的领导方式，推动社会治理和服务重心向基层下移，建立让各个节点都能发挥作用的社会关系网络，积累更多有效的社会资本，充分激活各种政治资源积极参与到基层社会治理中去，确保人员、政策、服务等的嵌入，实现工作下沉、就近服务，真正满足群众需求。