锚定县域营商环境优化新方向

刘波

优化营商环境是实现经济高质量发展的必然要求，高质量发展必须要有高质量的营商环境做保障。目前，我国经济已转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。就经济迈向高质量发展来说，从来没有像今天这样需要建立一种优质的营商环境。

从发展阶段来看，改革开放四十多年来，我国经济社会发展的“人口红利”“政策红利”逐渐弱化，未来经济社会发展主要依靠“人才红利”“创新红利”来驱动。经济高质量发展要靠创新驱动、靠公平竞争、靠转型升级，这些都离不开优化营商环境。只有优化营商环境，才能持续激发市场主体活力和社会创造力，才能进一步破除各种束缚、释放创新发展能力，才能高效配置和利用資源，才能提高全要素生产率，才能更加有效激发经济高质量发展内生动力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断增强我国经济竞争力。

此外，当前全球经济贸易格局正在发生深刻变革，国际经济体之间的竞争，在很大程度上是营商环境上的竞争，营造国际一流营商环境不仅有利于稳定市场预期，而且有利于吸引外资。中国经济已深度融入世界经济，要在国际竞争中积累优势，融入国际“大循环”，提升我国经济国际竞争力，就必须在优化营商环境上取得更大进步，聚焦营造便捷高效的政务环境、开放便利的投资贸易环境、公平竞争的市场环境、宽松有序的经营环境。

县域经济是国民经济的基本单元，在国家发展全局中始终是强力支撑、坚实底盘，县域稳则大局稳，县域活则全盘活，县域兴则国家兴，县域高质量则中国高质量。

作为经济发展的“神经末梢”、城市发展与乡村振兴的连接点，县域经济发展的重要特点是“顶天立地”，对上要对接中央、省市的方针政策和战略部署，对下要立足当地实际，促进乡镇、村居社区经济发展。现在迈入高质量发展阶段，县域经济发展也需要有新的发展思路和战略。站在新时代新起点上，面对当前严峻复杂的国内外疫情防控和经济形势，抢抓机遇推进县域经济高质量发展，是激活内需大市场、畅通国内大循环、构建国内国际双循环新格局的关键步骤和重要基石，意义重大、正当其时。

良好的营商环境就是县域经济高质量发展的“主引擎”，对内是激发市场主体活力和社会创造力的“催化剂”，对外是提升区域吸引力和竞争力的“新名片”。优化县域营商环境，是推动有效市场和有为政府更好结合的重要举措，对县域育先机、开新局，融入新发展格局，实现高质量发展具有重要意义。

近年来，全国各县域大都把优化营商环境作为县域经济高质量发展的头号工程来抓，尤其是在当下经济发展面临较大的下行压力的情况下，都在着力打造一流营商环境上下功夫，努力在高质量发展中抢占先机。但当前我国县域营商环境还存在一些制约因素，亟需改进。

第一，基层事权承接能力不足，放权有效性有待提高。在这几年县域营商环境调研过程中，笔者发现，这是当前“放管服”改革需要解决的一项突出矛盾。主要表现在：一是放权接不住不好接。主要是事放下来了，但人（编制）财（预算）物（设备）没有同步下放，“人不随事走”“财不随事走”“物不随事走”的做法也比较普遍，导致基层因为人员编制不足、技术和能力不足而无力承接。“一些地方权力下放，可是下级政府的能力不足，因此他接不住”，这样就导致下放的权力或者是只好被重新收回，或者是有名无实，并没有给企业和群众带来真正的便利。二是全国各县域“放管服”改革的普遍现象是事项多。在“放管服”改革中，大量事权下放给基层部门，或者是委托给基层部门来行使。笔者在调研中发现，县域平均事权量2800多项。此外，各县域还承担了大量的“非权力清单事权”，并且有的和权力清单一样有考核任务和指标。这样就导致基层政府负担较大，基层事权承接能力不足。三是放权缺乏系统性协调性，涉及多个部门、多个环节的事项，有的是一些部门的一些事项下放了，与之关联紧密的其他部门却没有放权;或者是同一部门内部紧密关联事项，大部分环节下放了，但某个关键环节没下放，致使放权的效果大打折扣。

第二，监管“短板”问题仍比较突出。主要表现为：一是监管执法随意性强，执法简单化、一刀切等社会反映强烈、侵犯主体权益的执法行为，以及运动式、“一阵风”监管时有发生，让市场主体无所适从的整治活动仍多有出现。二是一些地方在实施新的监管标准时无缓冲期，企业只能被迫限产、停产或关停，引发违约乃至供应链断裂。三是监管认识上仍有误区，工作中还存在“重审批轻监管，重实体轻程序”现象，将审批资质要求等同于监管，有的地方仍习惯于应急式监管和运动式监管。四是个别地方特别是市区一体的综合执法部门，因为属地管理责任的要求和执法机构的设置脱节，存在着监管错配现象。还有的部分县区由于历史原因监管部门编制被占用现象比较严重，还存在“将多兵少”的情况，导致监管的专业性能力不足。

第三，信息体系建设尚不完善。主要表现为：一是部分政府官员缺乏契约精神，突出表现为“新官不理旧账”，政府换届或领导更替后，拒不履行前任官员（代表政府）与企业签订的合约，导致政府信用缺失，多个地方出现了公开举报地方政府“不守信、不履约”的案例。二是容缺受理制和服务承诺制的实施限制问题。容缺受理制和服务承诺制本质上是基于信用建立起来的，是地方政府为了方便企业和群众办事的方便而推出的便利措施，并没有严格法律上的依据。调研中有窗口首席代表反映，他们对这类事情都非常慎重和抵触，因为一旦出现不守承诺的事情发生，负责审批的首席代表就有可能承担法律责任。

第四，我国县域营商环境地区差异化明显。我国县域的营商环境受区域经济影响较大，总体上与我国区域经济发展情况相似，呈现出区域发展不平衡，东强西弱、南强北弱的发展态势。目前，东部沿海地区县域营商环境优势明显，中部地区居中，东北和西部地区的县域营商环境亟待改善。同时，各地县域营商环境的改革力度及成效存在不均衡现象，在服务意识转变、政策落地和制度改革等方面差距较大。

2021年11月25日，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（以下简称《意见》）提出，综合考虑经济体量、市场主体数量、改革基础条件等，选择部分城市开展营商环境创新试点工作。首批试点城市为北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市，并部署了进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制，健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制，持续提升投资和建设便利度，更好支持市场主体创新发展，持续提升跨境贸易便利化水平，优化外商投资和国际人才服务管理，维护公平竞争秩序，进一步加强和创新监管，依法保护各类市场主体产权和合法权益，优化经常性涉企服务等十项任务共101项具体改革举措。

《意见》明确，经过三至五年的创新试点，试点城市营商环境国际竞争力跃居全球前列，政府治理效能全面提升，在全球范围内集聚和配置各类资源要素能力明显增强，市场主体活跃度和发展质量显著提高，率先建成市场化法治化国际化的一流营商环境，形成一系列可复制可推广的制度创新成果，为全国营商环境建设作出重要示范。同时，《意见》特别提出，要强化创新试点同全国优化营商环境工作的联动，具备条件的创新试点举措经主管部门和单位同意后在全国范围推开。

营商环境是经济发展的基本盘，丝毫马虎松懈不得。首批营商环境创新试点城市确定为北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市，主要考虑是，一方面这6个城市产业体系完备、市场主体规模比较大，同时这6个试点城市具有较好的改革基础，已经进行了很多有益的探索;另一方面这6个城市涵盖了直辖市、计划单列市、省会城市，也兼顾了东西部地区，各有优势和特点，在这6个城市开展创新试点示范效应比较强，对全国其他地方辐射带动作用大。这6个试点城市2020年GDP合计168601亿元，占当年全国GDP的16.59%。在很多人眼中，这些城市都是这些年经济上成功的模范生。但是，这6个城市经济发展的成功并不是必然而然、水到渠成、坐而等之就凭空出现的，它们的成功背后依托的是科学的规划和良好的环境，而这个良好的环境也就是宽松、透明、健康的营商环境。

中央经济工作会议明确提出，2022年我国经济工作要“稳字当头”“稳中求进”，“继续做好‘六稳’、‘六保’工作特别是保就业保民生保市场主体”。而营商环境则是市场主体赖以生存与发展的土壤，优化营商环境是县域保就业保民生保市场主体的“必答题”，是县域推进高质量发展的“先手棋”，是提升县域能级和核心竞争力的制胜之道，是应对经济下行压力的关键一招。在县域工作大局中，进一步优化营商环境意义重大，要充分认识做好优化营商环境工作的极端重要性，始终把优化营商环境作为推动县域经济高质量发展的生命线。

作为一项基础性和系统性工程，营商环境建设不可能一蹴而就，毕其功于一役。《意见》中提出的这些改革举措共同特点是坚持把创新行政管理和服务方式作为重中之重，不搞政策洼地，而是要着力打造制度创新的高地。这些改革比较精准务实，针对性和普惠性较强，直接回应市场主体期盼，直接服务产业发展，直接助力经济民生，为下一步我国营商环境不断迈向更高水平指明了方向。优化县域营商环境，一些有基础有条件的县域可以按这个方向加压奋进在第一方阵领跑。另一些县域，则可以通过对标先进，补齐短板，借鉴经验，持续发力，统筹推进，逐步实现营商环境的深入优化与全面改善。

一要精细化推进“放管服”改革，提高放权有效性系统性。“放管服”改革不是简单的放权，更不是推责，而是政府行权方式的变化，是政府管理重心从事前监管向事中事后监管转移的重大变革，是促进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力的战略举措，是营造良好营商环境、实现高质量发展的迫切需要。要大力推进简政放权和行政审批改革，持续深入在简环节、优流程、提效能上下功夫。大力提高县域基层事权承接能力，让县域能够“接得住，办得好”。

二要提升县域监管能力，创新公平公正监管方式。简政不等于减责，放权不等于放任，简政放权是为了让政府有更多的精力创新和加强事中事后监管。改变长期存在的重审批轻监管现象，破解政府职能缺位、错位、越位问题，加强对市场主体从开办、成长到退出的“全生命周期”监管，积极推进大数据、云计算等新技术在监管领域的应用，构建以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。推进跨部门联合监管，加强审批监管联动，打通审批部门与监管部门数据共享、工作互补的通道。

三要加强社會信用体系建设。加强信用信息公开和共享，依法依规运用信用激励和约束手段，构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制。政府要带头守信，强化契约精神，积极清理“旧账”，重立“南门之木”。在推行承诺审批制和容缺受理制时，要建立相应办事标准规范，为具体办事人员提供法律和制度保护。

四要多方发力改善地域之间营商环境不平衡问题。区域之间的营商环境差距既有客观因素也有主观因素。客观因素是营商环境的优劣和基础条件相关，比如东部一些经济比较发达的县域，政府的执法能力、服务水平、财力基础较好。主观因素是一些县域对营商环境优化工作的理解还不够透彻，有时候只关注那些有明确要求的任务，对一些更加重要的、实质性的工作关注度不够，推动力度也欠缺。解决这种不平衡的问题需从两方面努力：一是对于存在差距的县域，要进一步增强对优化营商环境重要性的认识，加大工作力度，建立领导、协调、推进机制;二是要从人力、物力、财力等方面对客观上相对滞后的县域给予支持，帮助他们尽快补齐短板。

（作者系国家信息中心中国区域发展研究院秘书长）