非常态时期回应型政策范式转向及其发展困境——以支持企业复工复产的“组合式”政策为例

□付 舒

（广州市社会科学院 广东 广州 510400）

运用“组合式”政策进行灵活、适当的逆周期调节越来越体现国家在非常态时期的治理能力和治理水平。本文试图检视非常态时期，政府支持企业复工复产出台的“组合式”政策范式转向，并在政策系统中测量环境系统对主、客体系统不同程度的影响，并根据客体系统对“组合式”政策制定的评价，探讨具有回应型政策范式特征的“组合式”政策在执行中可能面临的短期偏差，并进一步提出政策优化的重点方向，为恢复实体经济发展、平复经济社会波动提供决策参考。

一、由维护到回应：非常态时期“组合式”政策范式转向

由于常态社会下符合既定社会环境的政策规则被迫中断，非常态时期我们必须打破传统常态社会下维护型政策范式[1]所采取的“议题—议程—采纳—执行”的政策制定过程，取而代之的是采用回应性的非常规化危机管理方式[2]。在非常态时期，党和政府对政策设计的潜在假设、政策问题的价值排序、政策议程的触发机制、政策资源的征集与调配、政策组织与动员等方面均做出有序调整，并努力在遏制疫情与维护经济社会秩序之间寻求平衡，体现出由维护型政策范式向回应型政策范式转向的特征。

（一）预防为主思维：前瞻性地做出政策研判

非常态事件的发生最大限度地考验着政府政策响应的及时性、问题回应的精准性及工具选择的有效性。从新冠肺炎疫情暴发的时间轴看，人社部门率先于2020年1月24日出台《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》，对企业停工停产期间可能引发的劳动用工纠纷、职工工资支付等情况提前做出政策指导。随后，财政部和税务总局两部门在春节休假期间先后发布《关于支持金融强化服务做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《新冠肺炎疫情防控税收优惠政策指引》等税费、货币金融政策，引导企业正向预期，稳定企业面对营收减少而产生的恐慌情绪。可见，通过前瞻性地判断疫情对经济社会影响的走势，以“事前处理”的预防思维采取行动，省去了“问题界定—问题详述—问题感知”的循环论证过程，回应型政策范式极大地压缩了政策出台的时间成本和社会成本。

（二）问题导向思维：以降低成本为目标推动政策制定

支持企业复工复产的“组合式”政策具有高度一致的问题指向性。这其中最重要的政策目标之一就是切实帮助企业降低经营成本，缓解企业复工复产后的经营困难。例如，在降低人工成本方面，由人社部门牵头出台放宽一次性补缴或定期缴纳保费期限、阶段性减免职工养老、医疗、失业、工伤单位缴费，调整住房公积金缴纳制度等政策；在降低经营性成本方面，财政部门牵头出台政策包括允许贷款展期、贷款贴息、降低担保和再担保费率；税务总局出台税收优惠政策，延长申报纳税期限及缴纳税款期限，对特定行业免征增值税、部分行政事业性收费和政府性基金，用于疫情捐赠的现金和物品免征企业所得税等；国家发展改革委倡议阶段性降低企业用气、用电成本等；在降低行政成本方面，推行不见面服务，采取“一网通办”“全程电子化”等线上服务方式，缩减登记注册环节、时间和成本。银行业金融机构启动快速审批通道，鼓励金融市场实施全流程、全链条线上操作，简化业务流程。通过多维度综合施策，最大限度地提升了“组合式”政策帮助企业降低经营成本的既定目标。

（三）精准施策思维：分级分类地采取政策措施

新冠肺炎疫情对不同地区、不同行业、不同规模企业均产生了不同程度的影响。根据国家统计局发布的2020年1—2月宏观经济数据显示，工业生产、消费、投资、出口等经济指标出现明显回落。对此，“组合式”政策有针对性地对受疫情冲击严重的行业企业予以倾斜扶持。从政策重点扶持的对象上看，主要包括以下四类：一类是侧重疫情防控的重点地区和重点保障物资生产企业；二类是侧重于困难行业企业，包括交通运输、餐饮、住宿、旅游四大类；三类是侧重于涉及公共交通运输服务、生活物资、快递收派服务等与民生服务相关的企业；四类是加强制造业、小微企业、民营企业、个体工商户等重点领域的支持。同时，对生产重要生活物资的骨干企业实行名单制管理，确保政策有效落实。

（四）协商共治思维：党集中统一领导形成政策共同体

政策问题不是孤立存在的，企业复工复产的恢复是一个系统性工程，涉及产业链、供应链、资金链、物流链等多个环节。为加强集中统一领导，党中央成立应对新冠肺炎疫情工作领导小组，国务院启动联防联控机制，统筹各职能部门有效联动，建立起跨部门发布政策的共同体。本次出台政策的部门合作关系十分紧密，各司其职，并且发挥不同作用。如主要牵头部门包括人力资源社会保障部门、财政部和税务总局，这些部门是确定减免规则的主责部门；合作的强关系圈层[3]包括国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、教育部、财政部、交通运输部、国家卫生健康委等19个职能部门，这些部门配合主责部门使各项政策有效落地；合作的弱关系圈层包括中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会、中华全国工商业联合会等，通过发挥行业协会间的互助作用，扩大政策影响力及协同性。

二、政策系统“环境—主体—客体”间的影响测量与评价

为考察政策系统内部“环境—主体—客体”间的相互作用及影响深度，课题组于2020年2月9日至2月12日在广州开展企业复工复产状况网络调查。调查采取重点抽样和滚雪球抽样相结合的方式，最终回收720家企业的有效问卷。样本中，小微型企业和个体户221家，中型企业363家，大型企业136家；第一产业24家，第二产业335家，第三产业361家；国有企业73家，民营企业479家，其他企业168家。

在非常态时期，由环境系统、主体系统和客体系统共同构成的政策系统的平衡关系被打破，三者相互作用的张力不断增强。一方面环境系统的突变必须要求主体系统迅速做出调适性反应，另一方面主体系统的调整施加于客体系统上，并进一步改造客体系统行为。对此，本文采取政策系统的分析框架，应用单因素方差分析：以变量为企业特征，包括产业类型、企业规模和营收预期；以因变量为政策评价，包括社保政策、货币政策、税费政策和转向政策。

（一）影响深度：环境系统对客体系统造成的冲击表现

调查显示，小微型企业的两周复工率预期为68.3%，低于中型企业的87.1%和大型企业的95.6%。第三产业两周复工率预期（77%）也因客流受限等因素影响两周复工率预期低于第一、二产业（88.9%）11.9%。从预期损失看，第三产业不仅在第一季度的营收损失要高于第一、二产业，而且第三产业对营收下滑的预期也要高于第一、二产业。调查中，企业第一季度营收占全年30%以上的第三产业占比为31.3%，第一、二产业为22.8%；营收预期下滑50%以上的第三产业占比35.5%，第一、二产业占比21.7%，特别是住宿餐饮业（79.2%）、居民服务业（68.4%）、租赁商业服务（66.7%）等服务性行业的营收预期最为悲观。

从资金抗压能力看，营收减少、流动资金紧张是企业普遍面临的问题，大型企业日损失量虽高于小微企业，但中小微企业资金的支撑力度更薄弱。大型企业日损失区间主要在10—100万（42.6%），中型企业的日损失区间主要在1—10万元（47.7%），小微型企业的日损失区间主要在1万元以下（53.4%）。但是，小微型企业账面资金能维持一个月之内的比例（47.5%）要高于中型企业（36.4%）和大型企业（19.1%）。总体来看，本次疫情对企业造成的冲击在企业内部呈现非均衡分布，那些具有人群集聚特征的消费性服务业，特别是酒店餐饮、交通旅游、休闲娱乐、教育培训等第三产业受到的冲击最为直接。此外，小微型企业和个体户由于规模小、抗风险能力弱，受疫情影响也非常大。

（二）政策制定：主体系统对环境系统变化的能动回应

本课题组以调查所在地广州出台的暖企政策为基础，将主体系统对环境系统变化的能动反应分为社保政策、货币政策、税费政策、专项政策4个维度，共15项具体政策（见表1）。

表1 15项支持企业复工复产政策列表

（三）政策评价：客体系统对主体系统施加影响的反馈

表2对15项政策评价的样本量、最小值、最大值、均值和标准差进行了描述性分析。总体来看，15项政策评价的总平均分为3.17分，表明企业对“组合式”政策的评价较为积极，处于一般和较好之间。其中，“缓缴社会保险费”（3.37分）、“延长社会保险业务办理期限”（3.35分）和“加大对中小微企业的专项资金支持”（3.27分）的政策评价最高，表明企业对具有较高普惠性、易得性、实用性的政策认可度更高。“降低商户上线运营费用标准和物流成本”（3.02分）、“对金融机构和各类企业给予财政奖励”（3分）和“下调企业担保费率”（2.98分）三项政策的评价排在后三位。

表2 企业对15项政策评价的描述性分析

续表

从分类来看，各类政策评价的排序依次为社保政策（3.32分）>专项政策（3.13分）＞税费政策（3.128分）＞货币政策（3.105分）。各类别细项中，社保政策中的“缓缴社会保险费”评价最高，为3.37分；专项政策中的“加大对中小微企业的专项资金支持”评价最高，为3.27分；税费政策中“优先加快办理增值税留抵退税”评价最高，为3.21分；货币政策中“降低贷款利率水平”评价最高，为3.17分。

1.不同产业类型企业对“组合式”政策的评价

本次调查将企业按产业类型划分为第一、二、三产业。通过单因素方差分析发现，不同产业类型的企业对政策2（“缓缴社会保险费”）、政策3（“延长社会保险业务办理期限”）、政策11（“减免企业房产税等税收”）、政策12（“优先加快办理增值税留抵退税”）的评价具有显著性差异（P＜0.05），具体涉及两项社保政策和两项税收政策。经比较发现（见表3），第二产业对政策2和政策12的评价均比第一产业和第三产业高。其中，对政策2的评价比第一、第三产业分别高0.77分和0.331分，对政策12的评价比第一、第三产业分别高0.846分和0.305分。此外，第二产业对政策3和政策11的评价比第三产业分别高0.301分和0.299分。总体来说，第二产业对部分社保类和税收类政策的评价要显著高于第一和第三产业。

表3 不同产业政策评价存在显著性差异的事后比较（雪费法）

2.不同规模企业对“组合式”政策的评价

单因素方差分析结果表明，不同规模的企业对政策1—7，11—14的评价存在显著性差异（P＜0.05），涉及全部四类政策。通过事后比较发现（见表4），大中型企业对社会保险三项政策的评价均显著高于小微企业和个体户，规模越大的企业对社保政策评价越高。在货币政策中，中型企业对四项政策的评价均显著高于小微型企业和个体户。其中，对政策4的评价比小微型企业和个体户高0.328分，对政策5的评价比小微型企业和个体户高0.386分，对政策6的评价比小微型企业和个体户高0.349分，对政策7的评价比小微型企业和个体户高0.384分。

表4 不同规模企业政策评价存在显著性差异的事后比较（雪费法）

在税费政策中，大中型企业对政策11和政策12的评价均显著高于小微型企业和个体户，规模越大的企业对税费政策评价越高。在专项政策中，中型企业对政策13的评价比小微型企业和个体户高0.32分，大中型企业对政策14的评价比小微型企业和个体户分别高0.489分和0.376分。总体而言，大型企业对各项政策效果评价的积极态度更为明显。

3.不同营收预期企业对“组合式”政策的评价

本次调查将企业对第一季度企业营收损失划分为预期下滑30%以内、30%—50%、50%以上三个等级，用以表示疫情对未来营收预期影响的小中大程度。通过单因素分析发现，企业对政策4、6、10—14的评价存在显著性差异（P＜0.05），具体分布在货币政策、税收政策和专项政策三类（见表5）。

表5 不同营收预期企业存在显著性差异的事后比较（雪费法）

在货币政策中，营收损失小的企业对政策4和政策6的评价显著高于营收预期损失大的企业，分别高0.4分和0.402分；在税收政策中，营收损失小的企业对政策10、11、12的评价比营收损失大的企业分别高0.530分、0.414分和0.433分；在专项政策中，营收损失小的企业对政策13的评价比营收损失大的企业高0.353分，营收损失中小的企业对政策14的政策评价比营收损失大的企业分别高0.47分和0.554分。总体而言，营收预期损失越小的企业对政策效果评价越高，但这也反衬出营收预期损失较大的企业有着较为浓重的悲观情绪，需要更大力度的政策支持。

4.小结

上述结果在一定程度上表明，社保政策、货币政策、税费政策及专项政策能够较为有效地针对非常态时期的经济社会风险进行降维处理，“组合式”政策有针对性地回应了非常态时期企业所面临的特殊困境。更为重要的是，“组合式”政策通过自我实现预言的机制使客体系统产生政策期望，并改变客体系统的悲观预期，从而对企业提振复工复产的信心起到十分积极的作用。可见，非常态时期的政府强干预手段介入是熨平危机的重要方式之一。但是，相关政策从出台到具体化，再到有效落地转换是一个极其复杂的过程，这一方面需要考虑环境系统对客体系统施加的影响在范围、深度及作用机制上的差异，同时还涉及政策在执行过程会因传导而出现效果衰减，进而影响客体系统对主体系统的主观评价。

客体系统对政策的评价会受到政策工具选择的适当性、政策环境的复杂程度，以及政策传递的畅通性等诸多外部因素影响，但总体来看，第二产业、规模以上企业，以及对未来营收预期较为乐观的企业对“组合式”政策评价更高，第一、三产业、规模以下企业，以及对未来营收预期较为悲观的企业对“组合式”政策的评价较为保守，使得政策效果具有一定的“精英俘获”倾向。所谓“精英俘获”，是指在公共福利资源分配过程中，非政策目标群体（非贫困群体）可以利用经济优势、政治优势、资本优势等从资源分配者手中攫取更多的利益。面对非常态时期的经济社会风险，没有企业能够幸免损失，但是在非常态社会下仍然也会存在适应市场经济风险“能力”水平较为突出的部分“精英”行业企业，它们可能叠加政策资源，进而在疫后得到快速恢复。

三、“渐进主义”：对回应型政策范式“精英俘获”困境的解释

在非常态时期，基于不对称的信息条件进行有限理性下的政策制定，依然有极大可能潜含强大的渐进主义倾向。坚持渐进主义，让政策制定沿用传统的模式，这是对逆境做出的一种主要反应或不反应。[4]64许多政策制定都是以渐进主义为原则，以维护现存制度为目的，致力于改变一些较次要的社会特征，保持社会的根本特征。[4]110渐进主义与有限理性有着密切关系。有限理性模型的开创者赫伯特·西蒙认为，政策制定者在考虑和权衡所有备选方案时不会试图做到全面理性，虽然选择是理性的，但是由于决策和所处的现实条件，该理性是有限的。[5]虽然“组合式”政策具有普惠特性，但在环境系统急剧变化的情况下，新的政策系统如不能改变原有政策的动员能力和分配规则，“精英”企业仍然能够在个体层面利用自身优势追加利益。[6]

（一）回应型政策范式无法在短期内提升原有政策的动员能力

所谓政策动员能力，即政策的普及程度及落实程度。原有政策的动员能力影响着非常态时期回应型政策范式调节的力度和效果。例如，本次调查企业对社保政策评价最高，这是因为按照目前五险一金的单位缴费比例计算，企业所承担的社保缴费成本接近人工成本的30%，如果在特殊时期适度发挥社会保险的逆周期作用，势必可以为企业减轻经营负担。

长期以来，我国社会保险的征缴采用“费”制而非“税”制，因此社会保险强制征收力度不足。《中国企业社保白皮书2020》显示，社保基数合规企业的占比仅为31%。本次受损较大的第三产业服务业、小微企业和个体户不仅吸纳灵活就业者的数量要远大于第二产业、规模以上企业，而且社会保险参保率和缴费基数也要普遍低于第二产业和规模以上企业。由于政策动员能力在不同行业、不同规模企业之间存在差异，通过社保政策调节企业用工成本的预期在一定程度上也随之受到影响。

（二）回应型政策范式未能在短期内改变政策分配规则

第一，政策工具选择偏好影响客体系统的覆盖范围。比如，在调查中第二产业比第一、三产业对“减免房产税”和“增值税留抵退税”的评价更高，这与此两种税收的课税对象性质有关。“征收企业房产税”的对象是向产权所有人征收的一种财产税，而“增值税留抵退税”覆盖面较窄，且主要集中在制造业、建筑业等第二产业中，小规模纳税人无法享受。因此，减税政策的税种选择将直接影响到企业经营成本能否降低的实际效果。

第二，政策门槛效应对弱势企业准入形成阻力。本次调查暴露出长期以来小微型企业和个体户在享受各类税收减免、金融支持，以及专项支持政策中所处的弱势地位。在税收政策中，民营企业、小微型企业和个体户享受税收优惠的条件、力度与税负结构方面存在诸多限定性约束，许多苛刻的条件使小微型企业徘徊在税收优惠政策的门外。在信贷政策中，小微型企业和个体户与银行等金融机构之间存在较为严重的信息不对称。小微型企业和个体户不仅在获取融资信息和融资渠道方面存在劣势，而且由于抵押物不足、征信不足、担保能力弱、风险评估难度大等问题使其在申请贷款时更加困难。为规避贷款风险，金融机构设置了较高的贷款担保门槛，甚至要采取利率上浮的方式才能为小微型企业发放贷款，这也在一定程度上加大了小微型企业和个体户进入政策的难度。

（三）政策转化落地有赖于企业社会资本强弱

调查中，“降低物业房租成本”和“降低专业市场商铺租金”在不同类型企业间的评价不存在显著差异，这是因为停工停产期间所导致的铺租空转对所有企业来说都是一笔不小的开支。但是，不同企业能否真正享受到租金减免政策却存在较大差异。一些受访企业表示，只有承租国有物业的企业可以享受租金减免所带来的政策红利。但是对于更多承租私人物业、集体物业的中小企业来说，租金减免政策落实存在较大困难，而这一部分企业恰恰也是社会资本较弱的企业。

综上所述，风险抗逆力强的第二产业、规模以上的“精英”企业可以进一步利用其经济资源、信息资源、社会资本等优势转化为政策获取优势。但从根源上看，回应型政策范式所延续的渐进主义思路未能打破常态时期的政策动员能力和政策分配规则，不能从根本上破除企业利用自身优势与政策壁垒相耦合而获利的状况，进而导致短期政策的目标锚定偏差。

四、支持企业复工复产的“组合式”政策的优化策略

非常态时期回应型政策范式也使政策执行过程中长期面临的体制机制障碍外显化，应以此为契机对政策系统进行优化。

（一）以中长期政策制定为重点，平行推进“经济—社会”领域

一是将产业升级与就业扶贫平行推进。就业是民生之基，可以产业升级带动就业岗位体制扩容，同时将产业扶贫与就业安排相联系，形成“产业—就业”间的良性循环。二是将内需消费与居民增收平行推进。引导短期内的消费回补转向中长期对大宗消费品和耐用消费品的消费，同时将居民持续增收作为消费的持续动力来源，在发挥社会保障政策兜底线、保贫困的基本作用的同时，持续扩大农民和中等收入群体的收入，形成“消费—增收”良性循环。三是将有效投资与民生改善平行推进。将社区微改造、城乡环境综合整治、公共服务设施建设作为增加有效投资的新领域，在努力提高居民幸福感、获得感的同时，形成“投资—民生改善”的良性循环。

（二）将部分非常态政策转化为常态化政策

一是可以将非常态时期社会保险费率灵活调整的条件、权限、细则（免、减、缓、延、返等措施）等进一步细化，既充分保证了政策调整有章可循，规范化运行，又避免了社会保险基金面临收不抵支的重大风险；二是可以在总结企业复工复产精简申报资料、压缩申报、审核及退税、补贴等过程的经验基础上，对办理流程的各环节、时限等提出规制性要求，以提高政府服务效率；三是可以将“数字政府”建设作为重要战略，以5G网络、数据中心等新型基础设施建设为契机，出台政策推进各级政府及职能部门的信息共享和服务流程优化，营造有利于企业稳定发展的营商环境。

（三）发挥政府、市场、社会合力，提高政策产出价值

适时调整政府财政资金向企业投入的“输血”模式，逐渐从“直接投入”向“鼓励引导”+“包容审慎”型转向。针对市场领域，“鼓励引导”互联网行业，包括互联网教育、互联网健康、互联网生活服务等，为“夜经济”“宅经济”“平台经济”等新产业、新业态、新模式提供政策配套；针对社会领域，鼓励发展社会服务新业态，社会组织、基层社区、公益慈善等新兴领域，引导人力资源去相关领域就业，并建立“培训—就业—再培训”的终身学习支持体系，以适应社会岗位发展需要。采取“包容审慎”的监管策略，特别是对受外部环境影响较为严重的中小企业适当提高行政处罚的容忍度，建立金融领域、消费领域、新业态领域风险预警机制，发挥出政府—市场—社会有效串联后的政策带动乘数效应。

（四）以政策创新改革掣肘企业发展的机制障碍

一是创新融资风险化解机制，在充分发挥政府兜底作用基础上，引入市场机制和社会力量建立“保险机构+政府补贴”“保险机构+行业协会+政府补贴”等多种方式的风险化解机制，分散金融机构的贷款风险。二是加快建立企业担保、信用公开等信息共享机制。建立全国统一的动产担保登记平台，实现全国范围内的动产担保信息的共享。同时，推广基于多维度大数据分析的新型征信模式，建立起“低风险、中风险、高风险”的信贷风险预警机制。三是可借鉴国际成熟的经验，根据中国的实际情况，设立针对中小企业服务的政策性银行、商业型银行及民间借贷市场，为中小微企业发展提供具有稳定性、连续性和长效性的融资支持。