乡村振兴背景下第一书记嵌入农村的双轨治理研究——以临沂市兰山区Z村为例

王 洁

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

第一书记制度作为一项公共政策，在保障精准扶贫、助力脱贫攻坚、供给外生领导力、化解农村治理困境方面有重大意义［1］。第一书记扶贫工作是在中国传统的基层政治生态——“双轨政治”框架内的成功实践，该制度将下派第一书记和村两委这两方基层治理主体与贫困村和贫困户有机粘结［2］，有效打破原有体制束缚，盘活村庄治理活力，实现广泛的农村动员以达成村庄集体行动的目的。

国内学者对第一书记制度做了大量的理论和实证研究，其主要研究焦点聚集在第一书记角色作用发挥、第一书记外生领导力供给的治村机制、第一书记扶贫效能提升困境以及破除路径等方面。在第一书记角色作用发挥方面，赵秀芳等［3］从基层党建视角研究第一书记在治理党组织软弱涣散村发挥的“创收”带领人、“村两委”协商者、基层党建引导者、政策信息传递者、党务信息监督者五大功能角色，徐原［4］指出第一书记应该是构建农村内生发展动力的行动者，而尹利民等［5］提出第一书记作为政府代理人和农村当家人的双重角色冲突；关于第一书记作为外生力量嵌入农村治理方面，舒全峰［6］认为第一书记作为公共领导力供给的必要条件是农村劳动力大规模的非农化流转以及市场条件下城乡资本配置对农村的大幅度偏离，导致公共治理的危机，在第一书记参与农村集体行动的过程中不得不面临多重刚性任务安排、外生任务嵌入与内生需求表达之间的难题以及“军令状式”工作机制等带来的诸多压力［7］。因此，第一书记扶贫工作和治村效能的提升存在任选精准度不高、权责悬置、名不副实、激励政策缺乏可行性［8］的顶层设计障碍，角色负载、角色紧张、角色“仪式化表演”［7］的压力性矛盾，权威地位博弈、利益权衡困境和规则冲突的文化障碍等“反嵌”难题［9］以及因为行政依赖可能诱发村庄公共性式微［6］的风险。对此，有学者建议后扶贫时期需要运用现代化社保制度破除福利刚性依赖［10］、探索形成吸引高层次人才的柔性政策，增强县域在人才市场上的竞争力［11］、以党建创新的形式发挥党建引领作用，通过扩展纵向政治职能、延展横向经济职能，引领农村民主与自治形成合力，最终实现“治理有效”的乡村振兴战略目标［12］。

党的十八届五中全会提出2020年农村贫困人口实现脱贫、全面建成小康社会的目标要求。自党的十九届五中全会提出优先发展农业农村、全面实现乡村振兴后，国家进入脱贫攻坚和乡村振兴战略的交汇期。2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌，同日，在全国脱贫攻坚表彰大会上，习总书记深刻总结了“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”的脱贫攻坚精神。2021年中央一号文件提出全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴加快农业农村现代化［13］。习近平总书记也多次指出当今世界面临百年未有之大变局，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在农村，潜能后劲在农村，重要支撑在农村，要驰而不息、重农强农发挥好农业农村的“压舱石”作用。第一书记制度的产生与党中央对“三农”问题的重视密不可分，第一书记制度也对推进乡村振兴、实现农业农村现代化和基层治理现代化、建设美丽中国有重要的反作用。作为支撑农业农村发展的一项重大公共政策，第一书记制度在中国减贫、脱贫的艰苦征程上发挥了重要作用。向农村驻派第一书记，以外力嵌入的方式有效激发了村两委的自组织能力，大力培育了村民的精神自觉性，充分挖掘了村庄的内生性发展动力。为了实现脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接，第一书记这一国家在场轨道仍需要切实发挥好战斗堡垒作用。在“十四五”规划全面推进乡村振兴战略的顶层驱动下，以乡村振兴为时代背景、治理框架及行动范式对第一书记制度作用发挥的理论研究是“三农”问题研究的重点。

1 双轨治理整合乡村振兴集体行动的实现路径及现实意义

1.1 实现路径

“双轨”一词来源于费孝通的《乡土中国》，他在其中指出“传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的，一条是自上而下的中央集权的专制体制轨道；另一条是基层组织自治的民主体制轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理”［14］。陈家刚［15］在《基层治理》中谈到中国基层社区建设有两条不同的理论取向，即基层政权建设取向和基层社会发育取向。双轨治理框架下的第一书记参与农村治理集体行动，既是国家通过完善和加强条-块分割的行政组织在基层之中重塑带有指令性的行政协调系统，重建行政社区政治权威的合法性，以弥补行政权力在下放过程中产生的“信息失真”和“行为失范”问题，又是联合村两委扶植农村集体认知营建和自组织行为能力的过程，其终极目标是以行政动员下的资源整合促成农村基层治理的自组织动员，建立内源性发展长效机制，助力乡村振兴。

如图1所示，首先，基层自组织的培育以治理主体之间的交汇、融入为前提，而第一书记站在行政权力顶端发挥引领作用是基础。农村治理过程中最为重要也是最为困难的一点就是公共资源的整合与统一调配。压力型体制下，第一书记肩负政治责任外派至农村的同时，其自身也天然性地具有了某些显性资源和隐性资源。嵌入式的领导力供给可以运用其自身已有的社会资本，即个体特征带来的社会资本和单位背景所带来的社会资本，参与资源整合与再创造，并使这些资源服务于农村治理的过程当中，为使农村传统的管理架构向现代化的治理结构转变准备了基础和前提。其次，不论是政府层面与社会层面，还是第一书记自身，其与乡村振兴场域要素之间都存在一种互惠性的资源依赖关系。首要维度便是政府权力与社会力量在乡村振兴场域中的双向关系，这个关系的发展是不断进行增量联合的过程，国家权力的介入使得社会可以获得更多的有利资源，而社会的支持与合作反向作用于政府合法性认同的加强和服务能力的提升；次要维度在于社会激励前提下，第一书记提升工作绩效的内在驱动力和村庄自有资源禀赋条件下的内生发展潜力。如此形成的资源依赖能够加强这两个维度空间上的亲密感使得外生领导力供给无嫌隙地嵌入村集体这一“接应载体”。最后，乡村振兴集体行动的整合与长效治理机制的建立在于第一书记引领下村集体形成的“运动式自治”能力。运动式治理彰显的是政府与基层社会之间形成的一种良性嵌入合作关系，自治更强调在二者的关系互动中，国家力量扶植起基层自组织制度与组织基础后，其潜能的深入挖掘与机会释放。

图1 双轨治理整合乡村振兴集体行动的实现路径

1.2 现实意义

双轨治理整合乡村振兴集体行动有两方面的现实意义。第一，双轨治理整合乡村振兴集体行动，是打破集体行动困境的有效方式。奥尔森［16］认为当集体对集团中的部分个体进行有针对性的激励时，个体在主观上就可能产生实现集团目标的利益关切，这时的选择性激励既是正面的、积极的正向激励，同时由于个人横向期望的比较存在，也还会对未受到激励的一部分个体产生正向的刺激效果，可能会产生共同努力实现公共利益，或是破坏集体成果的消极现象。第一书记对于入驻的村庄与村民来说，本身就是一种正向激励。这种驻派选调表明了政府对于入驻村庄的重视，从心理感情上来说就会对村民产生一种无形的支持作用。另外，第一书记这一外力既可以凭借自己已有的社会资本为村庄带来招商引资机会，也可以利用集中决策和民主调查的优势办成涣散组织无法完成的大事，同时又能作为一个上级行政单位的驻派代表对村两委的工作以及村民的生活制定规范、进行矫治和监督。第二，双轨治理整合乡村振兴集体行动，是促进公民社会培育的有效助力。得益于农村自主建设的推进，市场、社会民间组织的活动获得了更大的体制性自主空间，农村社区初步形成了较为成熟的资源获取机制和有效可用的利益表达途径。第一书记这种外来力量嵌入的身份可以保证其能更加客观公正地判断是非问题，协调不同利益群体间的关系，有利于激发出隐匿于村庄内部、可促成利益协商以及冲突化解等各项因素的活力。

2 Z村在乡村振兴背景下第一书记嵌入农村的双轨治理研究

中国现行发展虽然已经革断了“双轨政治”的制度基础，但“双轨”同样适应于第一书记制度对扶贫领域的作用研究，谢小芹［17］在此基础上提出“双轨治理”概念，并分析国家治理“嵌入”基层治理后在扶贫场域中的合作和竞争关系；刘建生等［2］研究基层贫困治理主体“第一书记与村两委”以外力国家轨道和内力政治轨道对治理客体“村庄与户”的双轨合作治理，构建起“双轨双层”的分析框架，揭示了双轨治理能够在村庄事务方面促进基层组织建设、产业扶贫建设、基础设施建设和加强农村服务管理方面产生积极作用，同时对农户的生产生活提供基础的物质保障和公共服务，例如利益纠纷调解、推进“两不愁三保障”等。“双轨治理”为第一书记参与精准扶贫场域的集体行动提供了整合性的分析框架，同样，面对如此根基和有后劲发展力的“三农”问题，双轨治理框架同样适用于研究乡村振兴战略背景下第一书记嵌入农村治理集体行动的分析框架。随着外部流入吸引力的影响，土地对现代农民的作用力不再显著，农民与土地之间的联系也不再密切。因此产权制度失去了激励的价值，而土地经营权的独立性带来的租金收益，使非农经济的再合作成为可能，并且进一步催发了自由劳动力和自由农业发展空间的形成。

Z村耕地总面积73.33 hm2，板材厂20余家，但是土地流转进程缓慢，集体经济收入仍然为零；村集体资源多，援引政策优势的土地经营权流转与集体外经营商建立合作关系可以使村集体获得联合收益，同时每位村民也能分配到集体收益的“蛋糕”。另外，传统农村社区的联结靠的不是正式的文件规范，而是自古以来在这个场域中共同积淀的乡土关系和宗法伦理。基层自治结构是相对简单的，其决策程序与利益关系也并不复杂，因此而形成的原生秩序具有连续性和相对稳定性。曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论强调“在许多情况下小集团比大集团更有效率、更富有生命力”［16］。以一个农村集体为单元的自治单位，作为一个小型集团，就能充分发挥其凝聚力和有效性，再加上“特权”集团或“中介”集团，也就是村两委的领导作用，那么公共物品供给或公共事务治理可能会以一个较快的速度作出决策，同时每个村民为获得或改进这些公共物品所做的贡献也会越来越大。双轨治理框架下，Z村第一书记和村两委带领村民在推进农业农村现代化、基层党组织建设、乡村建设行动和创新管理服务方式4个方面做出了实际成效。

2.1 推进农业农村现代化

第一书记的到来为Z村带来了丰富的市场资源，在乡村振兴场域内实现了政府、社会与市场的互惠合作。首先，构建起现代乡村产业体系。依托Z村板材厂这一特色产业优势，引进2家装饰材料制造公司和2家木业制造公司，大大降低甚至免去了搜寻后端环节的产业成本，既实现了村庄已有板材厂的升级加工和精深制造，又实现了部分农村闲置劳动力的价值，为村民增收。其次，探索“3+2”集体经济发展模式，即商城、商会、商铺+Z村集体、村户的经济发展模式。Z村依靠建材商贸市场华强集团的产业集群优势，从原料加工的劳动力和原材料供应、建材成品的加工制造再到建材商品的运输、销售等各个环节最大程度节约成本，最大化增收创收。再次，制定透明公开的经济发展战略。通过“四议两公开”程序，村委会将村庄土地流转费用借助华强集团的资金运作，实现村集体增收。

2.2 完善基层党组织建设

农村要完成变革、实施大力发展是非常有难度的，这是自传统农耕文明以来代代遗传的惯性所导致的。组织涣散、观念落后、经济结构稳固的古老小农经济样态越发加固了一个农村群体小单位的固化。因此，在现代化的治理环境下，以外力嵌入的方式打破农村的固执观念、落后的生产手段，同时传输现代化的变革、创新意识在农村地区构建起一个不断进取、不断发展的学习型组织是非常关键的。第一书记在立足Z村实际的前提下，贯彻党中央关于基层群众自治的意见和建议，推行党员干部网格化管理制度，以环境综合整治为重点，初步建成了“村委管片区、党小组管道路、村民代表落实到户”的工作格局。

2.3 实施乡村建设行动

第一，加快推进村庄规划工作。第一书记邀请市交通局主要领导、市旅游规划设计院专家和中铁工程设计咨询院专家指导村庄整体规划工作，以保留现存特色风貌、不大拆大建为总要求为村庄基础工程建设打下了基础。第二，加强乡村公共基础设施建设，落实户户通工程并安装路沿石和警示桩，着力推进公共基础设施建设往村覆盖、往户延伸；全面实行路长制，对道路的维护及后期养护统筹制度基础。完善数字乡村建设，推进移动通信、移动物联网与城市同步规划建设。第三，实施农村人居环境整治提升行动。深入推进村庄清洁和绿化行动，投资村庄绿化、美化、亮化工程。开展美丽宜居村庄创建活动，在入村口打造绿化节点，安装休憩木亭，改善健身小广场，安装太阳能路灯；评选“美在农家”示范户、“文明家庭”等美丽庭院示范活动，弘扬和善融洽的人际环境。

2.4 创新管理服务方式

建立美丽乡村建设的网格化治理结构。Z村根据村居和人口分布情况，以“线-点-面”格式划分网格，整体上把整个村分成4个网格，由村两委成员分工负责，每个网格区域细化责任到党员和村民代表，作为网格联系人，最终将网格任务落实到户，以户为点，以“户-网格联系人-网格负责人”为线，所有网格点和相关人员组成网格面的网络化管理格局。每个网格组成了文明实践志愿服务队，分别由村两委成员带领一组，定期组织彻底清理各自区域村大街和背街小巷以及绿化带。网格员每天定时检查各自负责区域内道路洒水保湿和扬尘管控工作是否到位，按照摸底获得的情况对可能影响环保工作的污染点进行巡查，并将结果在工作群中公布。除上述措施外，Z村在网格化环境治理的过程中也注重对村民环保理念的培育、良好生活习惯的养成和合作意识的培养，以使农村社区所践行的“创新、协调、绿色、开放、共享”的环境理念不只是昙花一现，而是能为村民参与社区环境治理提供源源不断的动力，有效减少集体行动中村民的“短视效应”。

3 小结与讨论

通过对Z村第一书记助力乡村振兴的双轨治理框架分析得出以下两点结论。①在乡村振兴战略下，提供外源领导力供给的第一书记与村两委共同组成“国家治理”和“基层治理”的两条轨道，在产业振兴、组织振兴、生态振兴、文化振兴维度发挥作用；②第一书记天然带有的社会资本提高了村庄信息、资金、技术等资源获取能力，村两委凭借村庄稳固的人际关系为顶层政策的实施联结关系网络，协助第一书记成功嵌入村庄，同时村两委也在第一书记的扶植下提高了自身的治理能力，密切了党群关系。

本研究最后有两个问题值得思考。一是关于外生主体嵌入农村治理的实践成效需要长期跟踪后验证。即使是在第一书记精准扶贫场域，农户和村庄成功脱贫后仍然存在返贫的风险，当然，诱发返贫的因素包括失去外生领导力供给所带来的直接和间接影响等，但是第一书记撤村后，在乡村振兴场域第一书记带来的社会资本运行状况以及基层社会建立起的制度组织基础成效如何仍待观察。二是内源性发展动力不足问题。像Z村现如今已建成比较完善的板材产业体系，形成了产业集群优势，但仍面临着新生农村劳动力供给不足的瓶颈。除了农村产业劳动力后备供给间断的风险，“新农民”生长与引进的困境还体现在动物防疫和农作物病虫害防治技术、智慧农业、基层治理无纸化操作等方面［18］。