大数据驱动农村社区应急治理：制约因素、体系构建、实现路径

蔡阿婷

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

目前，大数据已然成为农村社区应急治理的重要战略资源。农村社区作为中国应急治理体系“关口前移、重心下移”的重要窗口，如何借助大数据完善农村社区应急治理，是国家应急治理现代化的重要课题。只有准确认识大数据的性质、优势，明晰农村社区应急治理的客观场域，才能把握大数据驱动农村社区应急治理体系的关键要素，主动适应复杂多变的风险社会。构建大数据驱动农村社区应急治理体系，能够积极适应风险社会、满足民众多元诉求和提升政府服务效率。本研究以大数据驱动为视角，厘清大数据对于农村社区治理的重要价值，探究大数据驱动农村社区应急治理体系的制约因素和具体路径，为相关学术研究提供有益参鉴。

1 文献综述

农村社区作为基层治理的前沿阵地，是应急治理的直接应对者和风险承担者。农村社区应急治理问题已成为制约社会和谐发展的短板。在高度复杂的社会网络中，突发事件具有来源渠道隐匿性、种类复杂性及致病不确定性等特点。在社会环境高度不确定与多元利益动态变化的风险社会中，如何有效防范和应对不稳定、不可控的应急治理事件，是关系到公众生命健康和政府执政能力的重要命题。大数据及其相关技术所具备的规模大、多元化、速度快和复杂程度高等特征，为应急治理提供了新的机遇。从资源角度看，大数据能够让无序的数据变得可预测、可分析，使得跨领域、跨行业的数据发挥新效能，创造更先进的数据系统［1］。从思维模式看，大数据通过汇聚各行各业的信息，呈现原本看似没有因果关系事件之间的关联性，从中获取新的认知，引发人类重新审视个体、社会和组织之间的相关性［2］。从服务模式来看，大数据为交通、医疗、教育、社会治理等领域拓展了发展空间，催生新业态、新模式，提供更广阔的市场前景［3］。大数据引发新思维、新技术、新知识的变革，为社会发展提供新的契机。

目前学界关于应急治理研究主要集中在应急治理困境、具体对策、体系建构等方面。一是聚焦应急治理挑战及解决对策。薛澜等［4］指出目前应急治理体系中应急预案落地难、行政权威不足等局限性日益凸显，并提出顶层设计涉及理念、体制、机制和工具四个关键因素。二是集中在应急治理决策方面。张鑫［5］提出智慧赋能的可行性，推动决策主体、决策认知和决策工具的范式转变，催生精准决策和快速决策。李纲等［6］着眼于情报体系建构，整合人员、行为、制度、资源等要素，通过组织体系、保障体系与运行机制三个方面探讨协同运作模式。三是透过大数据视域探讨城市治理。赵发珍等［7］以新冠肺炎疫情为例，探讨“风险-应急”一体化治理模式，科学提升风险应对能力。当前改革不断向纵深推进，各种利益关系错综复杂，亟需大数据与应急治理双向融合。而农村社区是应急治理的重点，也是薄弱点。本研究聚焦于农村社区应急治理，透过大数据驱动视角，构建应急治理体系，探讨制约因素和实现路径。

2 大数据驱动农村社区应急治理体系的制约因素

大数据技术为农村社区应急治理带来了新的机遇，其种类丰富、速度较快、数量庞大、价值较高等特性能够助力农村社区应急治理体系现代化。然而，在目前大数据驱动农村社区应急治理体系的构建中依然存在法律制度缺位、组织运行僵化、技术发展滞后等制约因素。

2.1 法律制度缺位，数据壁垒问题突出

在应对应急治理事件时，政府部门能够按照分级管理的原则，实现指令畅通、各级部门行动一致，但其运行过程中具有自上而下单向治理的特点，呈现一定的封闭性，存在数据共享壁垒。碍于行政法规尚未对数据共享作出明确的规定，各领域、各部门的数据被分割，极大地降低了数据开放的可能性，无法最大化利用现有数据资源。面对数据共享的要求时，各层级、跨区域的政府单位往往需要开出证明、向上级请示等手续，造成数据共享效率低、成本高。由于数据无法快速互通、互融，使得横向的职能部门和纵向的上下级部门之间缺少数据共享与开放，无法保障数据的精准性和完整性。另外，由于法律法规对数据安全缺少相关规定，数据监管方面也存在缺位的问题，因此各级政府职能部门在数据共享时趋于保守心态，不愿主动破除数据壁垒，比如在数据搜集、传输与加密等环节标准不一，加大了数据开放共享的难度，增加了公众隐私泄露的风险。

2.2 组织运行僵化，参与治理力量单薄

突发公共事件是现代性膨胀的副产品，农村社区作为应急治理的重要关口，但是其应急治理还存在基层组织运行僵化以及市场、社会参与不足的困境。中央指派相关专家指导，规范地方政府的应急治理工作，而地方政府、主流媒体则根据“惯习倾向系统”进行策略选择，加上当地民众常常处于信息不对称的受害方，最终往往会错失最佳防控时机。一方面，基层组织运行僵化。农村社区作为中国应急治理链条中上传下达的末端环节，其治理行为需要与上级政府的指令保持高度一致。但是遇到突发公共事件时，农村社区等待上级指示的时间往往过长，无法保证治理举措的灵活性。经济增长和社会稳定的双重目标驱动着治理结构调整为“准分权治理结构”［8］，由此可能引发公共权力的资本化和政府职能的功利化，而基层力量基于“理性经济人”考量而采取相互推诿的方式，增加执行上级命令的时间。另一方面，市场、社会在农村社区应急治理中呈现参与不足的困境。社会组织的参与空间局限在输送物资等范围内。志愿者参与应急治理的时间不固定、流动性大，加上缺少一定的物质激励，志愿者缺少专业度，服务效果不理想。此外，农村社区工作人员应急治理知识、经验不足，缺乏与居民沟通的桥梁，未能及时反馈、解决居民的诉求，因此部分居民在面对突发公共事件时，容易出现不理解、不配合的问题。

2.3 技术发展滞后，数据应用效果不佳

搜集准确、完整的数据成为农村社区应急治理的关键，从各农村社区搜集的数据均需要通过检验、测评，才能加以利用。一旦数据失真，无法保证大数据的真实、可靠，容易影响应急治理决策和执行。传统治理模式所收集的数据往往需要通过人工搜集，价值密度较低、耗费时间较长、数据资源利用率较低，无法适应高速运转的社会节奏。由于数据质量较差，应急治理决策主体较难主动识别危险因子，造成应急治理预案流于形式、缺少针对性。在突发公共事件发生后，农村社区人手、资源不足，往往陷入传递链条过长、数据丢失等困境。此外，农村社区是中国应急治理的前沿阵地，其所拥有的应急设施是决定治理效能的物质基础。然而，目前农村社区应急治理设施等空间配置薄弱，大数据技术的研发较为滞后，使得数据获取、分析和应用尚未实现精细化、科学化，无法破除“有限理性”的藩篱，未能及时为公共决策提供有益参鉴。并且，碍于基础设施薄弱，农村社区难以对数据进行审核，无法及时剔除错误数据，无法满足数据精确的要求。如此一来，对于政府内部可能存在决策失误的风险，对外可能影响社会秩序。

3 大数据驱动农村社区应急治理的体系构建

目前，社会环境趋于复杂、多变，传统应急治理模式无法高度适应诱因复杂、不可控、不稳定的“历史累积风险”，无法满足非结构化突发事件的要求。因此，构建农村社区应急治理体系显得尤为重要。如图1所示，从法制保障、组织支撑、技术赋能3个方面构建大数据驱动农村社区应急治理体系，旨在推动技术工具转型、制度文化变革，形成科学、合理的农村社区应急治理格局。

图1 大数据驱动农村社区应急治理的体系构建

3.1 法制保障

完善相关法律法规是农村社区应急治理的重要保障。处于不确定性强、开放程度高的风险社会，树立社会和谐的大局观念，支持数据的共享、共建是顺应社会的发展潮流。优化农村社区应急治理的顶层制度设计，在大数据获取、分析和共享等过程中，明确规定大数据管理的主体、职责，简化纵向沟通、横向协作的流程。一方面，在纵向层级中上级应该认真考量下级的数据共享需要，扩大下级应急治理的处置权、审批权。对于突发公共事件，应该采取优先处置的原则，打破日常政务“职责同构”的藩篱，落实应急事件中的属地责任，形成联动联控、智慧共享的应急协调机制。另一方面，在横向层级里平行部门需以协作配合的态度对待其他部门的诉求。成立相关领导小组，健全跨部门的数据共享制度，打造数据采集与运营的平台，形成横向部门业务流、信息流的双维融合。无论是纵向层级还是横向层级，法制保障的重要意义在于提供数据共享的标准化体系，加速农村社区应急治理体系的智能化、网络化转型。跨部门、跨层级的数据共享应该设置统一标准和规范，形成协同合作、上下联动的数据共享机制，夯实统筹管理的法制基础。法律法规的不断健全，能够及时提供溯源和验证的渠道，为数据共享提供存证，填补数据安全监管的“真空地带”，降低数据泄露的风险，提高违法犯罪的成本。

3.2 组织支撑

政府在农村社区应急治理中承担“元治理”的职责，除了履行政府职责外，还可以引导、监督市场和社会的行为，为农村社区应急治理奠定基础［9］。市场可通过其规范化的管理、竞争化的优势，及时调度相关应急资源、设施，发挥资金畅通、设施融通、物资保障的作用。目前，网格员管理制度日趋完善，农村社区应急治理可安排网格员负责所辖农村社区居民，按照“横向到边、纵向到底”的管理体系，及时调整管理策略，妥善安排居民的参与任务。社会组织和志愿者呈现一定的组织性、灵活性，农村社区居委会还可以运用居民之间的信任等社会资本，积极动员党员干部，带动热心、负责任的居民，强化居民的防灾减灾意识，提高居民风险防控能力水平。通过党员干部和志愿者积极参与，积极拓展农村社区人际网络，增强居民的凝聚力和共同体意识。通过政府、市场和社会的共同努力，形成政府主导、市场和社会广泛参与的协同机制，群防群治、人人参与，构建守望相助、和谐友好的新型农村社区。

3.3 技术赋能

随着信息技术的更新迭代，民众对于美好生活的需求越来越强烈，对于公共服务的诉求呈现出个性化、多元化的特征。然而，突发公共事件的发生极大冲击着社会秩序的稳定，威胁着社会的和谐稳定。通过大数据的自身优势，分析多源异构数据中的内在规律，在监测预警、防控处置、反馈总结等环节发挥其快速化、精准化的优势，能够让农村社区应急治理更加精细化、智能化。一是在准备与预警阶段，农村社区应急治理可借助数据挖掘、神经网络等技术，排查叠加性、隐蔽性风险，及时预测农村社区应急治理的未来趋向。二是在应急处置与救援阶段，农村社区可以通过回归分析等核心算法，整合碎片化数据，汇聚多元力量，打造集应急中心、物管中心等多功能平台。通过完善这些平台，作为“第一现场”的农村社区能够快速响应居民诉求，合理配置资源，妥善处理突发公共事件。在进行科学数字化模拟后，有利于得出更精准的公共决策，实时监测突发公共事件的走向。三是在恢复与重建阶段，灵活运用数字孪生技术、5G技术等手段，基于智能化的创新应用，深度挖掘数据价值，完善应急处置预案，从而拓展应急治理的时空，满足农村社区应急治理需要。此外，完善农村社区的基础设施建设。基于多维信息感知、可视化计算等手段，立体化监测农村社区应急治理状况，使社区能够敏锐感知潜在风险。通过技术赋能3个阶段循环往复的反馈、修正，为应急治理提供支撑。

4 大数据驱动农村社区应急治理的实现路径

农村社区是社会应急治理的基本单元，也是各类突发公共事件的前沿阵地。农村社区应急治理的水平关系着社会稳定、百姓和谐。通过大数据与农村社区应急治理的双向融合，构建大数据驱动农村社区应急治理的体系。通过加强制度设计、推进多元共治和研发科学技术三条实现路径，助力农村社区应急治理现代化。

4.1 加强制度设计，提升数据共享效能

基于部门设置的科学性、合理性，制定相应法律法规，疏通跨层级、多部门的沟通障碍、协作障碍，减少数据共享的审批层级，有效提升数据共享的效率。由原来的静态政务转变为动态政务，破除数据开放共享的壁垒，增强数据的多源性、精确性。同时，建立统一的大数据管理部门，对大数据实行专业化管理，实行一致的存储和管理标准。通过不同层级、不同部门的数据资源共享，整合碎片化的信息，降低数据的失真率。法律法规还应涉及对大数据管理人员的约束，通过法律规范相关工作人员的行为，严格把控数据获取、储存和共享等各个环节，降低数据泄露风险。

4.2 推进多元共治，强化应急治理韧性

在城镇化转型的社会背景下，传统农村社区面临着由原来的熟人社会转变为异质的陌生人社会。单一的政府力量无法及时、快速地应对突发公共事件，亟需有效吸纳市场、社会力量，引导市场、社会有秩序地参与到农村社区治理中。第一，农村社区作为应对突发公共事件的前沿关口，根据突发事件的急迫性、危害性，通过绿色通道快速向上级汇报，简化层层审批流程。第二，增强政企合作，盘活市场、社会资源，充实农村社区应急治理力量，为基层组织应对突发公共事件保驾护航。积极挖掘志愿者力量，号召附近居民成为应急队伍的一分子，建设一支讲规矩、懂知识、有技能的志愿者队伍。此外，为应对日益复杂多元的突发公共事件，高校可以强化大数据技术人才培养，完善人才引进和培训制度。根据农村社区应急治理的需要，设置多标准的培训要求，培养应对不同应急情况的复合型人才。

4.3 创新科学技术，提高数据应用水平

将大数据运用于农村社区应急治理中，监控数据质量和运行效率，能够全方位、多层次监督风险因子，拓宽农村社区应急治理的时间和空间，优化风险处置预案［10］。加强数据技术研发，运用物联网技术、云计算、人工智能等技术，监控日常防控、应急演练、应急响应和事后总结等环节。在应急预案阶段，搭建交互联动的数据平台，综合预测救援力量、物资和路线；在日常防控阶段，可通过大数据监测烟雾、安防、温度等信息，提前排查潜在风险；在应急响应阶段，通过数据仓库综合研判、调配人力和物力，确保应急救援因地施策、有的放矢；在事后总结阶段，灵活运用遥感监测等工具，动态整合应急时间的反馈数据，总结评估处置经验。此外，根据农村社区脆弱性的特点，及时更新老旧应急设施，优化应急设施的空间布局，力求数据的准确性、科学性。