网络治理视角下农村养老服务PPP模式发展研究——以湖北省为例

谢治琳，韩振燕

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

从新中国成立到改革开放，公办养老机构作为社会保障的重要一环，承担着最基础的养老托底作用，让农村五保户、失能失智老人等特困供养对象的老年生活有了基本保障，体现了社会主义制度的优越性。面对大跨步进入老龄化社会的中国，公办养老机构越来越“力不从心”，日益暴露出基础设施落后、服务意识滞后、职能定位不明确、管理体制不灵活、服务效率低下、服务质量欠佳等问题，人口老龄化快速发展带来对养老机构的多元化需求也超出了承担兜底功能的公办养老机构能力范围，公办养老机构民营化改革恰逢其时。通过政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式来解决养老服务供需矛盾，有助于破解中国面临的人口老龄化难题。

PPP模式始于20世纪90年代的英国，由于其相对于完全由公共部门提供公共产品的传统模式具有较多优点，如更合理的风险分配、更低的生命周期成本、更高效的项目管理、更具创新性的公共服务等，可在交通、环保、能源、供水等公共领域发挥巨大作用，在欧洲乃至美国、澳洲流行开来。PPP模式是顺应财税改革、经济转型、城镇化快速发展、政府债务不断增加等时代背景的产物，但是作为一种从国外引入的新兴事物，因其存在法律不明、制度不顺、产权不清、思想观念等问题，养老领域PPP模式必然存在许多问题，如模式定位不明确、主体权责不清晰、市场准入不规范、项目操作不透明、监管机制不健全、风险控制不确定等。

公办养老机构民营化改革始于20世纪80年代的承包制［1］，湖北省在养老机构民营化改革中一马当先，2002年4月湖北省枝江市社会福利院率先在全国启动“一院两制”改革，全国范围内的公办养老机构民营化改革拉开序幕。在地方实践基础上，湖北省出台了多项政策支持鼓励PPP模式发展：《省人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》《关于公布湖北省第一批政府和社会资本合作示范项目的通知》《湖南省财政厅关于政府和社会资本合作（PPP）专家库及咨询服务机构库名录的公示》等，可见PPP模式是湖北省政府大力支持的发展方向。

截至2021年4月13日，湖北省共有养老类PPP项目11个，金额总计约为48.4031亿元。农村地区项目3个，总金额13.6亿元，城市地区项目8个，总金额34.8031亿元。项目的投资领域以医养结合、养老业、老年公寓为主，项目数分别为5、3、3个，其中医养结合行业的投资金额最多，总计人民币27.27亿元，老年公寓项目的金额位居第二，总计14.20亿元。11个PPP养老项目的运作方式分别有建设—经营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-经营（Building-Owning-Operation，BOO）和重构-运营-移交（Retrofit-Operate-Transfer，ROT），其中BOT数量最多，回报主要来自于受众付费。项目合作期限在15～30年不等。

本研究从网络治理的视角出发，以湖北省农村养老PPP示范项目为案例，分析项目运作过程中普遍存在的问题，讨论公众参与下的PPP模式应该如何构建三方网络治理的新平衡，并提出有助于优化我国养老服务PPP模式运作的对策建议，为社会公众参与的网络型PPP模式在中国落地提供经验借鉴。

1 网络治理理论及与养老服务PPP模式的契合性

1.1 网络治理理论

2016年发布的《管理科学技术名词》将网络治理定义为非政府部门与政府部门联结起来相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行动的治理理念。网络治理的关键在信任机制，落脚点在协调机制［2］。网络治理的实质是多个主体的集体行动，根据奥尔森《集体行动的逻辑》，在缺少选择性激励的前提下，每个个体将从自身利益最大化出发选择自己的行动，此时在协调机制引导下的信任关系就能发挥作用，各方利益主体在利益共享、风险共担的网络结构中实现共赢，因此网络治理的实质是一种合作治理。本研究中政府、市场主体和社会公众三方相互构成网络合作伙伴关系。

1.2 养老服务PPP模式

PPP（Public-Private-Partnership），是指在契约约束下让市场主体参与公共产品和服务的提供，从而实现政府公共部门与市场主体双赢的模式。市场主体不单局限于企业，还包括国内外金融机构、非营利组织等，充分发挥公共资金的“点燃”作用［3］。在常规型养老服务PPP模式中，政府引入市场竞争机制，通过公开招标形式选择市场主体，并与中标的个人或组织签订合同，使之对公办养老机构进行投资、建设和运营，以满足政府的需求，政府则对其进行规范和监督，双方构成相互合作关系，如图1所示。

图1 养老服务PPP模式关系

作为一种新兴管理模式，PPP模式不仅具备管理所具有的一般职能，还具有扩量融资、创新治理方式和提高服务效率的功能［4］。PPP的最终目的是为公众提供更好的公共基础设施和服务，满足人民日益增长对美好生活的需要，同时在解决公众特定需求的情况下，实现政府和非政府部门之间的共赢。PPP模式的推广和应用，对中国经济转型升级、转变政府职能、提升国家治理能力和治理体系现代化具有重要意义［5］。

1.3 养老服务PPP网络式治理结构

常规PPP模式是政府和市场主体间的双向关系，然而，现实中养老服务PPP项目不能只考虑政府和市场主体两方。在国家大力倡导“多元共治”理念的背景下，社会公众作为最庞大和最重要的部分，有权参与社会治理。同时，在养老服务PPP项目中，社会公众作为养老服务的终端用户和付费者，享有必要的知情权、决策权和监督权，以保障自身利益和项目产生的社会效益。因此，必须构建平等的三方合作网络治理结构。在这种网络结构下，社会公众通过多种渠道对政府提出养老需求；政府主动对社会公众的需求进行收集整理分析，并及时反馈，时刻关注社会公众利益，提高公众的满意度；政府通过协议等手段同市场主体建立平等合作、相互信任的关系，两者之间利益共享、风险共担；社会公众除了向政府表达需求，也对市场主体提出建议，市场主体及时回应，提高产品质量和提供更优质服务。此时，政府、市场主体和社会公众三方之间建立了一种稳定且平衡的网络式治理结构，如图2所示。

图2 网络式养老服务PPP模式关系

然而，目前养老服务网络式PPP模式才刚刚成型，三方关系并不平衡，尤其是“新势力”社会公众与“旧势力”政府与市场主体之间的关系不太和谐，还存在社会公众的表达监督渠道不畅通、政府忽视社会公众利益、社会公众质疑市场主体、市场主体将质疑转移给政府等问题，政府和市场主体原本的利益风险平衡被第三方社会公众“打破”而导致失衡。社会公众参与下养老服务PPP模式治理网络失衡的表现为图3。

图3 社会公众参与下养老服务PPP模式治理网络失衡关系

此时，社会公众参与的三方合作网络治理结构想要重新达到平衡，必须搭建政府、市场主体和社会公众三者之间的信任桥梁，保证相互间的沟通、协商和监督，从而使社会公众参与下的网络式养老服务PPP模式达到新的平衡，实现政府、社会、市场三方的协同多赢。

2 农村养老服务PPP模式网络治理发展困境

2.1 市场主体方目标偏离、动力不足

2.1.1 背离公益性初衷 2015年，湖北省民政厅出台了《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》，取消了民营养老机构政府指导价格，民办养老机构的收费标准“市场形成价格”，民营养老机构的收费便成为舆论焦点。部分PPP机构定价高于公办公营养老机构，甚至与一些同类的民办民营养老机构持平甚至略高的情况［6］。此外，为了减少运营风险和便于管理，部分PPP养老机构对“五保老人”、高龄老人、失能失智老人等困难群体收住积极性不高，甚至存在拒收现象［7］，背离了公益性初衷。

2.1.2 进入养老领域积极性不高 全国PPP服务平台显示，目前湖北省各领域PPP项目共有840个，其中养老类项目仅有11个，占比1.3%。在PPP模式发展日益火热的情况下，社会资本进入养老领域的积极性仍然不高。其中，农村地区市场主体参与性更低，表现为项目数量少，仅占湖北省养老类PPP项目总数的27%；投资金额低，仅占湖北省养老类PPP项目总金额的39%。首先，养老类PPP项目以机构养老居多，市场主体进场时需要购置养老床位、医疗设施等器械设备，项目的前期投入较大［8］。其次，养老类PPP项目的合同期限多在15年以上，市场主体回收成本及获取收益的周期较长，加之养老行业整体利润率偏低，因此市场主体进入该领域动力不足。

2.1.3 建设期履约情况堪忧 从PPP项目专家的实际工作经验和近年来PPP项目诉讼件数的增加来看，目前PPP项目建设期间最大的问题是合同履约不乐观［9］。例如，有些主体中标后由于资质能力不足和资金筹措手续不完备，无法及时完成项目融资；有的由于建设费用增加，项目总投资额超过预算［10］；有的未经政府同意将公司股权转让他人；还有的在项目建设过程中出现破产、重大安全事故等情况［11］，严重阻碍PPP项目的落地运营。

2.1.4 人力资源配备困难 很多农村PPP养老机构中护理人员大多是退休的“4050”人员，文化水平偏低，没有经过专业的养老护理员培训，只是简单地在工作实践中边学边做、以工代学。究其原因有以下几点：一是农村地区总人口量偏低，总体掌握专业技术技能的人较少，截至2018年底，湖北省常住人口5917万人，其中乡村人口2349万人，仅占总人口39.7%；二是农村地区思想观念落后，护理人员普遍被认为是伺候人的工作，社会认可度不高；三是护理工作本身强度大，加上工资偏待遇低、工作环境差等，导致护理人员流动性较大［12］。

2.2 政府方体制不顺、机制不健全

2.2.1 存在目标性偏离现象 不少基层政府，尤其是经济欠发达的农村地区，推进公办养老机构实施PPP模式多抱有甩包袱心态［13］，希望将经营不善、需要财政不断支出的公办机构交给市场运营，让市场主体进行投资改造，加重了市场主体的负担，也失去了实施PPP模式的初心——让有需要的老人享有更高质量的养老服务。最常见的目标性偏离现象就是向市场主体收取较高的押金或租金。市场主体中标后，当地政府一般要求其交纳一定数额的资金（风险保证金、财产损坏赔偿和违约补偿备用金等），用于防止国有资产流失或市场主体恶意毁约。但是PPP养老机构初始阶段普遍资金紧张，市场主体背负这样一笔数目不小的租金或押金，无疑增加了其初期运营成本［13］。如湖北省X县G镇农村福利院，与镇政府签订合同后，须一次性向镇福利院支付风险保证金、财产损坏赔偿和违约补偿备用金，且每年必须按时向镇福利院交纳国有固定资产使用费，大大加重了福利院的运营负担。此外，还存在选择社会资本不够科学慎重、过分看重报价等情况，这些问题严重影响政府的公信力，不利于PPP项目的推进。

2.2.2 合同本身存在缺陷 合同是PPP项目顺利实施的基石和保障，但是目前PPP项目合同还不够科学完善。首先，建设期如果因政策变化、子项目增加等原因导致成本大幅增加的问题应如何解决，PPP项目合同中没有作出明确说明，将会对项目的正常实施造成严重阻碍。其次，PPP养老机构的定价问题，如何平衡养老机构的公益性和盈利性，如何把握其界限［14］，合同中也没有明确规定。

2.2.3 优惠政策落地难 国家各部委和湖北省及各市县政府虽然出台了支持公办养老机构发展PPP模式的优惠政策，在土地供应、税费缴纳等方面给予支持，但项目投入运作后，一方面由于周边环境改变、政策落地涉及部门繁多等原因，优惠政策往往落不到实处；另一方面，地方政府对养老机构的专项经费补贴审批繁琐、办理时间长。部分区县对于PPP项目租金减免、承包年限以及用于特困供养人员的床位数等没有明确规定，很多优惠政策都未能兑现，导致市场主体参与养老设施建设的积极性降低［15］。

2.2.4 监管机制不健全 市场主体天然具有逐利本性，即使是属于基本公共服务的养老领域也不例外。但是目前对PPP项目的监管机制并不健全，表现在以下几方面：首先，未明确界定PPP养老机构和私营养老机构之间的监管区别，湖北省及其各市县对PPP养老机构和公办、民办养老机构的管理办法并无本质区别。其次，现阶段中国PPP监管主要依靠政府行政监管，社会监管和行业监管形同虚设，PPP相关法律的不完善也导致司法监管的滞后。此外，从落地运营的项目来看，养老服务PPP项目的绩效考核也不尽完善。部分项目的实施方案中缺少绩效评价这部分内容，有的也是形同虚设，实际与绩效考核结果挂钩部分不足30%，导致项目的绩效考核体系粗制滥造。

2.3 社会公众方观念滞后、参与不足

2.3.1 社会思想观念滞后 首先，农村地区“养儿防老”观念根深蒂固，老年人宁愿在子女家里“受苦”，也不愿意去养老机构“享福”，怕被别人认为自己是因子女不孝、无人养老才去入住养老院。其次，PPP养老机构属于新兴事物，部分老人认为原本靠谱的政府公办机构被“卖出去了”，对民营机构存在偏见。湖北省X县G镇农村福利院在公建民营后入住率一直提高不上去，导致效益较差。此外，思想观念落后导致农村地区养老护理员社会地位低，进而导致养老机构招聘护理人员尤其是专业技术人员存在较大困难。

2.3.2 公众参与机制不完善 目前，中国PPP服务平台公开的都是项目基本信息，并未公开详细监管信息，也没有其他渠道让作为服务接收者的公众参与到项目监管中来。在大多数情况下，社会公众无法在项目监管细节处起到讨论、约束作用，如对养老服务的定价及服务质量评价与反馈等。PPP项目的社会监督功能缺失，可能导致公众对市场主体和政府方的误解，不利于三方和谐关系构成。

3 网络治理视角下农村养老服务PPP模式优化路径

3.1 网络治理结构中市场主体方优化路径

3.1.1 明确界定PPP养老机构性质 PPP养老机构因产权仍归国有，其天然的公益性决定了农村PPP养老机构应首先为“五保老人”、失能失智老人等困难群体服务。PPP项目实施过程中，各地政府应在政策文件、合同协议中做出明确规定——PPP养老机构要坚持公益性定位，结合本地实际情况留出一定比例床位，做好困难老人的接收工作，不能背离公办养老机构的初衷［16］。

3.1.2 提高市场主体积极性 养老作为社会基本公共服务，政府应向该领域倾斜资源，PPP项目也是如此。市场主体不愿意投资养老领域PPP项目，多半因为时间长、收益低，前期甚至会亏损。因此，政府要对症下药：首先，可选择民办公助、公建民营等项目类型，减轻市场主体前期投入的压力；其次，随着老龄化程度日益加深，医养需求快速释放，应鼓励市场主体发展契合中国国情的“医养+PPP”模式，扩大业务范围，并推广连锁养老PPP项目，通过提升规模效益降低成本，实现产业链式养老。

3.1.3 建立违约预防与处置机制 为保证PPP项目顺利落地运营，违约预防与处置机制必不可少。首先，项目实施机构编制初步实施方案，财政部门对方案进行物有所值评价和财政承受能力验证，并交由政府审核。其次，在方案和合同中预先设定违约条款，并对可能出现的违约行为进行情景模拟，综合运用经济处罚和行政处罚手段，严格按照法律法规处置可能出现的违约行为。

3.2 网络治理结构中政府方优化路径

3.2.1 调整政府角色定位 财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》中要求“应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理”，这意味着政府要调整好自己的角色定位，既不能抱着甩包袱的心态当“甩手掌柜”，也不能过分介入，影响市场主体的经营自主权。政府方要建立和市场主体平等的合作伙伴关系，合理履行监督职能。

3.2.2 重视PPP项目合同编制 首先，政府在寻找市场主体合作时，要事先在合同（协议）上将双方的权力义务等进行合理划分，尤其是要将违约责任写清楚。其次，合同内容应详尽，包括但不限于项目建设期的融资责任、项目建设要求（设计标准、施工标准等）、项目时间安排以及政府方的监督和介入程度等。

3.2.3 落实优惠政策 PPP养老机构的营利性不如完全市场化的民营企业，特别是农村地区，市场主体的经济实力较弱，市场环境也不如城市地区优越，政府优惠政策的落实就显得格外重要。优惠政策的初衷是减轻市场主体的运营负担，推动PPP项目的顺利实施。因此，在科学审核的同时，也要科学“放行”，让符合要求的PPP项目市场主体能真实、便利地享受到国家政策福利［17］，确保其顺利运营，保障入住老人安度晚年。

3.2.4 健全监管机制 首先，监督主体应由包括政府部门、行业主管部门、社会公众、独立监管机构等在内的多元化主体组成，发挥多元协同作用。其次，启动立法程序，规范成本预算和财务，加强关注PPP项目建设期的融资、施工过程的履约、工程变更情况以及项目公司股权转让情况，对PPP项目实施开展全过程动态监管。最后，科学开展PPP项目绩效评价，把重点放在市场主体提供的“软服务”评价上，将考核结果与支持政策挂钩［18］，正向激励市场主体为社会提供更优质服务。

3.3 网络治理结构中社会公众方优化路径

3.3.1 营造良好的养老人文环境 政府应积极进行舆论宣传，消除社会公众对“入住养老院”的偏见，引导社会形成敬老爱老孝老的环境氛围，让养老护理员、老年康复师等职业的社会地位提高、待遇提高、吸引力增强，从而让更多有能力、有知识、有技术的人才加入到养老行业中来。

3.3.2 完善公众参与机制 政府应畅通沟通渠道，使社会公众通过正式或非正式渠道表达自己的利益诉求，完善公众参与机制。随着公众维权意识的觉醒和网络的快速发展，除了写信等传统形式表达自己的诉求外，政府可以开通线上平台，引导公众通过新媒体表达自己的观点和诉求，实现公众参与的公开性和公平性，更重要的是政府根据社会公众需求对PPP养老机构提出改进措施，促进机构提供更高质量的养老服务，提高社会公众对公共产品和服务的满意度，从而实现网络式PPP模式的平衡。

4 结论

养老机构PPP模式是政府、市场主体、社会公众三方参与的合作网络治理结构。在理想状态下，三方合作治理能给社会公众带来优质的公共产品和服务并实现三方利益共赢，但是在实际运行过程中存在信息公开不透明、目标性偏离、沟通渠道不畅通等问题，可能会导致PPP项目效果不理想。因此，在PPP模式中政府决策时要考虑和平衡好三方利益关系，畅通公众参政议政渠道，提升公众对政府的信任度。

网络治理结构中，政府、市场主体和社会公众三者关系的平衡是网络式PPP模式顺利运行的关键。一是畅通政府、企业、社会公众的两两沟通渠道。各方充分听取相互意见，平衡各方需求，保障各方应有的权利。政府和企业作为公众信息的“搜集器”，及时搜集公众的意见建议，合理疏导公众舆论和痛点。二是完善监督机制，由政府部门、行业主管部门、独立监管机构等组成多元化监督主体，从资质认定、合同制定到信息公开、后期监管等，全流程全方位进行审查监督，保障PPP项目顺利落地运营。三是充分发挥社会公众的监督作用。社会公众通过组成专业的监督团队，推选代表随时查阅审计报告，充分展现公众参与权，形成一道公众监督“达摩克利斯之剑”，倒逼政府和企业做好信息公开和提高服务质量。