林长制对林草资源保护发展的影响探索

左勇 赵刚

摘要：通过建立林长制，明确生态保护修复的区域空间、主体责任和目标任务，着力解决本区域和跨区域的生态保护修复问题。同时，随着林长制全域覆盖，将加强林草部门基层基础建设，实现山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，有效保护林草资源，推动林草事业融合发展。

关键词：林长制;林草资源保护;策略

全面推行林长制是守住自然生态安全边界的必然要求。全面推行林长制，就是要严格实行生态保护红线监管制度，落实生态空间管控边界，构建国土空间开发保护新格局，筑牢自然生态安全根基。

全面推行林长制是压实地方生态保护责任的关键举措。全面推行林长制，要强化地方党委政府保护发展森林草原资源的主体责任和主导作用，将各级林长明确为党委、政府主要负责同志，使保护发展林草资源的责任由林草部门提升到党委政府，落实到党政领导，实行党政同责、一岗双责、失职追责。这是林草资源保护发展责任制的突破和升级，从根本上解决了生态保护责任模糊、“谁管谁都不管”的问题。从根本上解决保护发展林草资源力度不够、责任不实等问题，让守住自然生态安全边界更有保障。

全面推行林长制是实现林草事业高质量发展的重要保障。全面推行林长制，有利于聚集资源和力量推进林草事业发展，使林草资源保护发展更有力度、更高质量。在各级林长的组织领导下，将充分调动各方面力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。同时，通过建立和执行林长会议、信息公开、工作督察、投入保障、工作考核等一系列制度，可以协调解决资源保护发展中的各种重点难点问题，为林草事业改革发展创造更好条件。

一、林长制推行现状

2017年安徽等省率先在全国探索建立林长制，森林和草原是重要的自然生态系统，对于维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。为全面提升森林和草原等生态系统功能，进一步压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任，2020年中共中央办公厅、国务院办公历印发关于《全面推行林长制的意见》的通知，按照山水林田湖草沙系统治理要求，在全国全面推行林长制，明确地方党政领导干部保掮发展森林草原目标责任，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制，加快推进生态文明和美丽中国建设。在中国政府和国务院针对林长制度内容发布有针对性的安全政策的基础上，地方政府更加重视这一相关工作的实施，经过几年的改革发展，这一相关工作指导方案的建设已经比较健全。该政策在市场上提出后，相关林业综合管理部门将社会生态环境与资源整体开发的关系进行了整合，并且进行了尝试和探索。推行林长制改革，强化地方党委政府保护发展林草资源的主体责任和主导作用，是全面贯彻习近平生态文明思想和新发展理念的重大实践，也是守住自然生态安全边界的必然要求，将有效解决林草资源保护内生动力、长远发展、统筹协调等问题，不断增进人民群众的生态福址，更好地推动生态文明和美丽中国建设。

二、推行林长制存在的问题

为了提高我国林业生态治理体系和治理能力现代化水平，以林长制为平台，以目标责任制为基础，以森林监管为考核手段，以林草资源监测和生态监测为基础，建立林草资源管理长效机制，进而维护国家生态安全，实现国家治理现代化。同时林长制是建立党政统一、区域统一、部门协调统一、源头治理统一、覆盖全球的制度创新。

其一，推行进度缓慢。林长制下一项工作缺乏思路和规划，上下级之间可能存在联系薄弱，部门之间缺乏横向联系，各个部门的职责不同，工作重点不一致，具体工作安排落实不到位，相关资金保障不到位，在一定程度上延误了林长制改革的实施进度。同时由于上级部门高度重视林长制的工作，但一些县级和乡镇基层单位对林长制的重要性和意义不甚了解，协调组织和具体工作安排可能存在差异，一些地区也出台了林长制的工作计划，但具体的实施指导很少，这样就会导致下级政府对林长制的具体实施步骤和各种制度建设缺乏明确认识，影响林长制的工作进度。所以需要各个部门理清责任，明确分工，达成共识，并且林长组织责任体系涉及：组织、宣传、发改、林业、自然资源、财政、审计等多个部门。

其二，技术支撑体系不完善。林业资源的保护和管理正面临着巨大的冲击，这是因为镇林业站纳入乡镇综合改革，森林公安、森林消防专业队伍已转隶相关部门单位，并且林场、山地场位置偏远、基础设施薄弱、专业技术人员短缺、基层林业工作站实力不足。而人员配置不合理是因为人员编制有限或经费有限，不同地区对林长制工作的重视程度不同，缺乏专职负责人员，进而使兼职人员完成复杂而专业的森林和草地资源管理与保护工作。同时，投入高精尖调查监测设备来改善经费不足的现状，否则将无法满足林草资源管理的要求，这是因为专业技术人员稀缺或老龄化，基层林业工作站行政化趋势明显，导致科技成果示范推广有限，所投入的资金有限，进而使林业科技创新滞后，技术含量不高[1]。

其三，执行不实，整改不力。造成林长制任务执行不现实的现象，监管不严，整改不力的原因是基层在不适宜植树的季节植树造林，违背了自然规律，林业主管部门没有处理与森林有關的违法案件的执法权力，其他部门对森林和草资源的认识和重视不够，在一些地区，责任制没有落实，这些也就导致了在推行林权制度的过程中存在着对问题研究不足、目标不现实、形式化、模糊性等问题[2]。

其四，林草主管部门角色转换不适应。境内的森林、草地工作，由森林负责人决定和协调，所以根据林长制的权力划分，各级林长负责区域林草资源保护和绿色发展。同时随着森林防火基层工作的深入，森林公安队伍的撤离合并、转调下属单位和人员分流，林长制的工作与林草部门的日常工作重叠，而由于林草部门可能存在角色定位不明确，角色转换过早，导致一些地方的森林保护工作受到严重破坏，防火执法力量大大削弱，林业管理和保护工作正面临着巨大的冲击。

其五，基层林业工作队伍建设有待加强。林业站的工作人员主要负责林权服务抵押评估、林权转让登记、林长制备案查询工作。而各级林权管理机构尚未完全建立，相关人员岗位设置不合理，导致林业站基层队伍建设不完善，招聘和留住人才困难，并且工作观念比较传统，缺乏主动的服务意识，繁重的任务和巨大的压力，容易造成人才流失[3]。

其六，基层执法队伍亟待加强。基层林业执法队伍人员匮乏，执法面广，特别是各县区执法规口管理后，林业只存在森林公安一只执法队伍，人力严重不足，导致案件查处进度跟不上，案件积压较多，造成违法行为不能得到及时处理;二是基层专业技术力量亟待充实。森林督查作为目前保护生态安全的重要手段，需要强大的技术支撑，而我市各级地方财政非常紧张，对林业投入较少，无力安排专门资金请技术单位开展对可疑图班的核查和比对工作，单靠林业人力物力进度不快。

其七，林业科研经费与人员投入缺乏。政府补助资金投入不足，市场主导企业与民间资本能与度不高，主要原因是林业产业周期长见效慢。目前林业经济发展在科研上存在以下问题：一是林业科研基础条件薄弱，使得科技人员开展研究的方向偏窄，影响科技成果的产出，并制约科技人员的创造力。导致基层林业科研单位难以有大作为，林业基层科研单位一直处于弱势，某种程度上影响科技人员工作的积极性。二是林业科研单位由于地处偏远地区，工作和生活条件相对艰苦，导致高层次科研人才招录困难，单位的整体人才层次偏低[1]。

其八，部门协作未形成合力。按照“分工明确、责任落实、各司其职、协同作战”的要求，市、县（区）林业局、各乡镇充分发挥职能作用，共同推动专项行动各项工作深入推进扎实开展。同时主动加强与自然资源局、环保局、农业和农村局等部门联系，在摸底排查、联合执法、普法宣传等方面加强沟通协作，健全协调机制，形成工作合力。

三、解决推行林长制问题的措施

为了确保2021年底前林长制全面实施，需要以“长”字为己任，探索和创新“制”字，形成独具特色的改革促进和保障体系，同时构建新的发展格局，制定全面实施林权制度的实施方案，明确各级林权人的责任，深入了解林业、牧草发展的阶段性新特征和新任务，进而加快林业、牧草、国家公园“三位一体”综合发展，推进山河、森林、田野、湖泊、草沙的系统管理，准确把握“森林”二字。只有认真践行生态文明理念和新发展理念，牢固树立绿水青山就是金山银山、山、河、林、田、湖、草、沙系统的理念，才能全面落实林长制，以此促进林业、牧草高质量发展[4]。

（一）加强组织领导，完善制度保障

党委政府牵头，林业部门统筹推进，成员单位分工合作，各级由林长负责，日常工作由林总所负责，完善森林负责人会议、部门合作、信息披露、工作监督、考核评价、问责制等各项制度，明确森林负责人全面负责的运行机制，改善制度体系，进而促使全社会参与的工作机制。为了给各级林长履职尽责提供服务保障，彻底落实责任、政策以及监督考核，需要协调各方力量，强化工作力量，加强组织领导，细化工作安排，明确职责分工，强化工作措施，形成一级抓一级、上下抓落实的工作格局，这样可以有效的体现各级党委、政府是林长制实施的主体。因此在实施林长制的过程中，需要树立林长制是“法治”而不是“人治”的观念，注意从制度层面加强组织领导和统筹规划，明确职责分工，细化工作安排，密切关注责任落实情况，形成逐级执行、各级落实的林草资源保护格局[5]。

（二）加强督查考核，构建责任体系

全面制定林长制运行的评价内容和指标，建立评价体系，加强对省级森林行政主管人员职责履行情况的监督考核，将林地保有权、森林覆盖率、森林存量、自然保护区管理、野生动物保护等重要指标纳入评价体系，将地方各级森林行政主管人员考核结果作为对党政领导干部综合考核评价的重要依据。所以需要加强监督考核，落实责任制，对未能履行追究责任，防止形式主义[6]。同时需要对造成森林资源严重破坏的，如人为造成重大森林火灾、人员伤亡惨重、松材线虫病等重大林业病虫害蔓延或者因工作不力造成其他严重社会影响的，需要严格按照有关规定依法追究有关林业领导责任，同时实行生态环境破坏党政领导干部终身问责制，对于在林长制工作优秀的给予相應的表彰。

（三）加强部门协作，强化服务保障

为了构建林草生态网络感知系统，实施网格化、精细化资源管理，需要利用现代信息技术，建立一林、一档、一林、一策、一林、一技、一林、一警、一林的“五一”服务平台，加强和完善林草资源“一览表”，探索建立“五配套”机制（会议安排机制、投资保障机制、工作监督机制），编制森林经营规划以及相关专项规划，使各地方、各部门各司其职，相互配合、协调联动，进一步巩固和扩大林草科技推广技术服务队伍，形成林草资源管理和保护长效机制[7]。此外，建立工作督查制度，制定林长制度运行细则，建立信息公开制度，定期开展督查督办，报告森林资源保护、开发和安全情况，以此实行林长会议制度。

（四）持续深化改革，激发发展活力

为了培育新的经济增长点，加快林业一、二、三产业一体化发展，可以将林长制与乡村振兴相结合，构建全产业链技术服务推广网络，巩固扶贫攻坚成果，依托优质林草资源，认识和发展森林经验、森林健康等“森林+”新业态，加快发展特色经济林、木本油料林、林下经济等现代高效林业，进一步深化集体林权制度改革，开发和拓展新的林业经营主体，振兴林业资源，进而充分发挥林业龙头企业和专业合作组织的主导作用，这样就可以有效解决林地流转、林业融资等制约林业生产经营的各种困难，为生态保护和绿色发展注入新的活力[8]。同时，推进数字林草建设，构建“天空地人”一体化的动态监测体系，对林草资源加强监控，增强智慧化管理总体水平，有效提高森林草原保护支撑保障力度。

（五）统筹整合资源，加强要素保障

只有严厉打击破坏森林、草原、湿地、自然保护区、野生动物资源等违法行为，稳定基层林站，充实和扩大专业技术人员和护林员队伍，进而加强林业工作机构和基础设施建设，加强行政执法，才能有效的落实林长制。所以需要建立稳定的投资保障机制，不断完善财政支持林业的政策措施，加大公共财政对森林质量改善、森林保护队伍建设、林草资源监测等方面的支持力度，充分发挥各级森林领导的统筹规划和协调作用，鼓励金融机构、民间资本和龙头企业积极投资保护和开发林草资源，以此充分保证林长制所需资金[9]。此外，需有效强化林草资源生态保护工作，开展林草资源生态修复，实施退耕还林及退牧还林，做好草原生态修复及治理。

（六）加强宣传引导，抓好培训交流

为了大力弘扬八步沙精神，提高公众生态保护意识，营造全社会热爱、保护、绿化的浓厚氛围，需要建立森林负责人制度信息公开制度，加强生态文明宣传教育和政策解读，组织培训森林管理人員履行职责的能力[10]，加强各级森林负责人档案的动态管理，积极在各地推广良好的经验和做法，并且为了接受社会监督，可以通过主要媒体向社会公布森林负责人名单，在各责任区突出位置设立森林负责人宣传板，公布监督电话号码。同时需要加强生态文明及相关法律法规宣传教育，积极探索开展林主制度实施情况的第三方评估，进而为保护和开发森林资源营造良好氛围，同时总结相关经验，宣传典型，继而加强社会监督。而且，应强化预警监测，做好巡山护林工作，对野外火源给予严格控制等，对林草资源做好维护[11]。

（七）加大科研资金投入，招引留住科研人才

林草事业要发展，科学技术必先行。在现有林草科技人员的工资基础上，切实提高经济待遇;持续开展形式多样的娱乐活动，提高技术人员的归属感与幸福感。不断完善科研的基础条件，保证其有成长和晋升的空间。制定各种优惠政策吸收高层次科研人才，切实加强基层专业技术人才队伍建设。在技术人员取得相关方面的成果后，给予一定的物质或精神奖励，并将其纳入年度绩效考核和评优的加分项，激发科技人员的积极性、主动性、创造性。

结束语：

简而言之，在林长制政策的指导下，相关的林草资源保护工作已基本落实，林长制的实施既能实现森林生态的全面恢复，又能实现林草资源灾害的防治，对林草资源的保护起着十分积极的作用。其他相关地区的林草资源保护也可以根据自身的实际情况适当调整林长制的具体实施内容，森林主管部门应继续优化林草资源保护体系，开展林长制对林草资源保护影响的后续研究，并将其应用到更多的林草资源保护项目中，提高林业资产总值，从而实现林草资源的可持续发展。但是目前，林长制仅在部分地区得到应用，其实际利用价值尚未得到充分发挥。

参考文献：

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