公安机关传唤盘问与刑事拘传拘留的配套运用

曹 炜

（武汉大学 法学院， 武汉 430072）

一、传唤与盘问

（一）传唤的内涵

传唤是指公检法机关为查清案件情况,依据法律规定对案件当事人采取的带有一定强制性的一种措施。传唤是一种重要的到案手段,分为两种:一般传唤与强制传唤。

（二）盘问的内涵

盘问分为当场盘问和继续盘问。公安警察遇违法犯罪嫌疑人时,为维护社会治安秩序,出示证件后可以当场盘问。在当场盘问、检查后发现具有《公安机关适用继续盘问规定》中第八条规定之情形时,①可将其带至公安机关进行继续盘问。

盘问具有如下特点:盘问是公安警察的特有权力,即主体应为人民警察,禁止人民警察以外的主体进行盘问执法行为；如需继续盘问,则地点应为公安机关的办公场所；继续盘问是公安机关维护社会秩序、依法执勤的一种措施,带有一定强制性,原本应属于治安行政管理性质,但却被长期用于刑事侦查活动中。

（三）传唤与盘问的联系与区别

治安传唤与盘问均属于行政强制措施,都是国家赋予公安机关人民警察的职权,人民警察行使该职务职权具有相同的法律效力。从时间上说,盘问与传唤均可当场作出。同时,采取传唤与盘问的目的都是为了及时查清、制止违法犯罪行为,维护社会治安秩序和国家安全,保护公民的合法权利,保障人民警察顺利行使职权。

传唤与盘问在法律依据、对象、法律时限等方面存在诸多不同之处。第一,法律依据不同。刑事传唤法律依据为《刑事诉讼法》,治安传唤法律依据为《治安管理处罚法》,盘问的法律依据为《人民警察法》。第二,对象不同。不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人是刑事传唤的对象；违反治安管理行为人是治安传唤的对象；根据《人民警察法》第九条之规定,盘问的对象可以是犯罪嫌疑人,也可以是一般嫌疑人,其主体范围比传唤要更宽广。第三,法律时限不同。继续盘问②的法律时限比传唤③和拘传④更长,控制犯罪嫌疑人或违反治安管理人员的人身自由时间更久,手续也更加简便。继续盘问可达二十四小时,与传唤、拘传的最长时间持平,且继续盘问在特殊情况下还可延长至四十八小时。第四,法律行为进行的场地不同。盘问是带有一定时间紧迫性的临时强制措施,必须在违法行为发生的“当场”进行。在特殊情况下,也可带至公安机关继续盘问。而治安传唤一般是公安机关依照法定程序,要求离开了行为发生地的违反治安管理行为人来公安机关接受调查与询问。当场口头传唤针对的是现场发现的违反治安的行为人。

二、拘传与拘留

（一）拘传的内涵

拘传具有如下特征:对象为犯罪嫌疑人、被告人；刑事拘传不以合法传唤不到为前提,公检法机关在刑事诉讼过程中,均有权决定适用；它是我国刑事诉讼强制措施体系中强制力最轻、时间最短的一种措施；目的为讯问查证犯罪事实。

（二）拘留的内涵

拘留分为广义与狭义两种。此处指狭义上的拘留,即刑事拘留。刑事拘留,是指公安机关、人民检察院在侦查过程中,在紧急情况下,依法临时剥夺某些现行犯或者重大嫌疑分子的人身自由的一种强制措施。［1］公安机关采取拘留措施使用“五级审批制”,对拘留措施的监督也主要是通过内部控权来进行制约监督。

拘留具有如下特征:决定机关与执行机关不一,公安机关或人民检察院决定,公安机关执行；紧急情况下才能采用；是临时性强制措施；有侦查案件及使嫌疑人到案的功能。

（三）拘传与拘留的联系与区别

拘传与拘留都是短期限制人身自由的刑事强制措施,都是为了查清犯罪事实,取得证据,使刑事诉讼活动顺利进行。拘传是刑事拘留对象的主要来源之一,相比于拘留措施,拘传在时限上和强制力上没有很大优势。

1.决定机关与执行机关不完全相同。公安机关、人民检察院、人民法院都可以是拘传的决定与执行主体,而刑事拘留只能由公安机关和人民检察院作出决定,并由公安机关执行。

2.刑事拘留和拘传的法律时限不同。拘传的持续时间短,刑事拘留的最长期限可达三十七日。⑤两者相比,拘留对于案件的全面把握与审理具有更大的优势,在时间上较拘传更为宽裕,可以将犯罪嫌疑人长期置于管控之下,随时提讯,防止犯罪嫌疑人串供、毁灭证据,在一定程度上有助于提升办案效率。

三、各措施运用中存在的问题

（一）制度规范层面

1. 盘问与拘传时间规定不详。关于盘问时间,《人民警察法》仅规定了留置盘问的时间,并未规定现场盘问的时间长短限度,导致被盘问人的人身权利存在更容易被侵犯的可能；《刑事诉讼法》只规定了拘传期限,通常认为,拘传的起止时间点应以拘传证上的时间为准。那么,到案过程中所进行的询问可否作为证据使用呢？两次拘传应间隔多久呢？这些问题目前都还是法律的留白部分。

PTX3是一种多功能性蛋白成分，在细胞炎症反应中处于较高水平，在一定程度上反映血管内皮细胞炎性反应活动性[15]，在联合用药组，由于患儿的免疫功能大量分泌特异性抗体，巨噬细胞和NK吞噬细胞的分工协作，患儿内皮细胞的炎性反应逐渐下降，患儿PTX3蛋白水平也随之下降，从本文的研究结果或来看，虽然两组患儿的PTX3蛋白水平均有不同程度的下降，但是，通过对治疗后患儿血清PTX3蛋白水平的对比发现，联合用药组患儿PTX3蛋白水平低于对照组，提示，联合用药组患儿细胞炎性反应明显降低，对于患儿的预后具有积极的作用。从安全性角度分析，两组患儿均未发生不良反应，目前可认为其安全性较好。

2.治安传唤和留置盘问与拘传的衔接不够清晰。我国目前采用“二元制追诉模式”,即以治安违法与刑事犯罪作为分类标准,将案件分为行政属性与刑事属性。案件若触及刑事犯罪层面,根据《刑事诉讼法》的规定,犯罪嫌疑人在刑事强制措施施行之日起就可以请求刑事辩护律师的介入,以保障自己的合法权利不受侵犯；若是治安违法,《治安管理处罚法》中却没有这项规定。且我国法律并未明确治安传唤与刑事拘传的衔接细则,导致在实务操作中,用行政强制措施调查刑事案件的行为时有发生。比如当证据不足无法立案时,实务工作者可能会以治安调查的名义,行刑事侦查之实,若案件通过治安调查得到充足的证据,被确认为刑事案件后,治安询问是否可以视作第一次讯问,对此法律并无明确的规定来进行衔接。［2］

相较于拘传,留置盘问往往被当做更便利的选择。留置盘问常常发生于治安违法案件中、被确认为刑事案件之前,比拘传的适用对象更为广泛,相当于为办案机关争取到了《刑事诉讼法》保护之外的更多时间,且在这一时间段内,请求律师介入的权利也并未被明确规定,使得被盘问人的权利不能得到应有的保障。

3.缺乏完善的外部监督制约机制。刑事拘传的审批程序属于事先审批制,不接受司法审查,在适用中有典型的行政化特点,缺乏事后的监督机制。公安机关刑事拘留采用“五级审批制”,全在公安机关内部进行,缺乏外部的监督,例如人民检察院的介入与监督,是法律监督中比较薄弱的一环。在批准逮捕环节,人民检察院会对刑事拘留中侦查活动的合法性进行附带性质的审查。名义上虽是如此,实则在审查环节更注重的是是否符合逮捕的条件,对侦查活动的合法性缺乏应有的关注,无论侦查活动的合法与否,对批准逮捕都无过大影响。虽然人民检察院还可以通过定期的专项检查活动对此进行监督,但由于抽取的样本过少,无法做到应查尽查,以及仍旧重点关注刑事拘留后未提请批准逮捕的情况,对刑事拘留的监督作用并不明显。

4.各措施存在到案功能的竞合。刑事拘留与传唤和拘传的适用对象高度重合,与继续盘问的适用对象也大面积交叉,给实务操作带来了较大自由选择空间。比如对于现场发现的犯罪嫌疑人,既可以对其口头传唤,又可以对其当场盘问与检查,有特殊情况的可带回公安机关继续盘问,还可以对其进行刑事拘留。

5. 犯罪嫌疑人的诉权保障不足。我国《刑事诉讼法》自2012年修改后,明确了被拘留人在第一次讯问时或被采取强制措施之日起可委托辩护人,获得律师帮助,但这一规定的实际落地却很困难。第一次讯问和被采取强制措施之日都是很宽泛的时间段,法律并未细化说明第一次讯问之前,律师可否介入,也未规定被拘留人见律师的请求被拒绝后,侦查机关应承担何种责任。第一次讯问对全案证据搜集的意义不言自明,但是却少有被拘留人在第一次讯问前,能真正意义上获得律师的法律咨询服务。

在实践中,被拘留人常以《犯罪嫌疑人权利义务告知书》的形式来获取相关信息,但忽略了被拘留人是否有能力行使自己被赋予的诉讼权利的情况,且并未释明侦查人员是否对犯罪嫌疑人的疑问有详细解释的义务。对被拘留人的亲属来说,他们通常以收悉《拘留通知书》或电话告知的形式来了解亲属的被拘留情况,但《拘留通知书》上仅有被拘留人涉嫌的罪名与看守所的名称,亲属们并无从了解其他有关的案件信息以及与刑事拘留有关的信息。

（二）实务层面

1. 传唤与盘问被混淆。实践中,常有将盘问与留置盘问对象扩大化的情况出现:对违反治安管理的行为人采取盘问与留置盘问的现象层出不穷,更有甚者,对治安案件的当事人、证人等采取盘问与留置盘问的措施。有的办案人员,违反了《人民警察法》第九条第四款之规定,对当场发现的违法犯罪嫌疑人,在进行四十八小时的盘问、留置盘问后,又继续传唤讯问。

2. 超期限传唤与盘问。实务操作中,由于案件情况复杂多样、办案人员素质水平参差不齐等限制,超期限传唤与盘问的情况时有发生。

3. 拘传措施常被虚置。在制度层面,拘传措施作为强制力最小、时限最短的一种刑事强制措施,在适用程序上却和拘留措施相差无几,加之实务工作者固有的“刑事拘留是刑事案件必经程序”刻板印象,以及拘留所带来的“防止串供、毁灭证据”和加大犯罪嫌疑人的心理压力让其更快如实供述的优势,使得拘传程序的适用被弱化。实务工作者更倾向于选择适用“性价比”更高、更稳妥的拘留措施以确保刑事案件审查的顺利推进。在思想层面,由于理论知识的缺乏,“重实体轻程序”的操作已然根深蒂固,有些实务工作者将刑事拘传措施错误理解为治安处罚措施,侵害了人民的基本权利。

四、优化各措施的配套运用

（一）明确拘传法律时限的起止时间点

拘传措施的法律时限在执行过程中有两个突出问题需要解决:其一为拘传的起止时间点,其二为两次拘传的间隔时间规定。法律规定拘传时限十二小时的起始时间为被拘传人到案时间,但并未细化到案时间的确定标准,对此可将其细化为犯罪嫌疑人签字时间,从而防止计时标准的混乱,也可以更好地保障犯罪嫌疑人及被告人的公民权利和《宪法》意义上的人权；对两次拘传的间隔时间,法律也暂未作出明确规定,只规定“不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人”,这一模糊的非实质化规定给侦查机关的“投机取巧”带来了极大便利,在法学理论界大多学者推崇十二小时的间隔规定,法律可将其纳入明文规定,以保障被拘传人的休息时间。［3］

（二）恰当运用“二元制追诉模式”

由于公安机关同时具有打击违法和惩治犯罪两项职能,时常有用行政强制措施调查刑事案件的行为发生,因此,我们需要合理运行“二元制追诉模式”。侦查机关需要从宏观角度把握刑事拘传、传唤与强制传唤的不同之处,明确刑事案件和行政案件的立案标准,再从微观上区分每一个具体案件的刑事或行政属性,精准进行案件分类,以便明确应采用的措施,以防为逃避监督而利用行政强制措施调查刑事案件的行为发生。同时,在思想层面,侦查机关需明确《刑事诉讼法》对限制人身自由的强制措施的统领作用,避免因权力交叉而违反《刑事诉讼法》权利保障的实质精神。

（三）完善外部监督制约机制

目前我国对强制措施的监督大多为内部自行监督,虽有一定的内部控权作用,但还是缺乏外部监督的介入。域外国家大多实行“司法批准制”,由于我国公检法机关的平行地位,施行“司法批准制”并不现实,但可以实行公检法机关交叉监督机制。强化现有审批制度的内部审查及外部实质性审查,避免监督流程行政化属性过重、监督流于形式。在强化内部审查上,可以将内部审批机关的绩效考核与审批行为挂钩。在强化外部实质性审查上,可以做如下改变:例如,公安机关在采取强制措施时应参考检察机关的意见,检方也应及时给予公安机关反馈意见,及时告知被采取强制措施的人救济途径与方式；检察机关在给出意见建议时也应参考上级检察机关的意见；法院为保证自身的独立性、公正性,应守住采取强制措施的底线,不扩张适用范围,保障被告的人权。

（四）合理设计到案措施体系

各项措施的功能竞合导致实务工作中操作混乱,因此我们要明确各措施的功能定位。我国立法对刑事拘留措施的功能期待值过高,希望其承载侦查到案与羁押候审双重功能,解决逮捕之前侦查活动中的所有案件事实与证据问题,以至于刑事拘留的适用范围被扩大,不仅缺乏外部监督,还具有长达三十七天的法律时限,使被刑事拘留人的基本权利处于危险的境地。如要使各项措施各尽其用,刑事拘留应主要承担查证保障的功能,起过渡性作用,更好地实现案件分流。［4］

同时,留置盘问作为仅针对违法行为的行政强制措施,其法律时限过长,如果超时无法查清足以说明其案件复杂性,应建立一个衔接制度,便于各措施的转换衔接。也可以适当简化拘传的批准手续,后续若要实行拘留,在拘传的手续上补一些程序即可。

（五）加强对犯罪嫌疑人的权利保障

侦查阶段对犯罪嫌疑人的权利保障一直是一项薄弱环节,要从立法上和实务操作中切实加强对犯罪嫌疑人如下权利的保障:第一,获得告知的权利。第一次讯问往往是获得证据的关键时间段,在接受讯问前获得告知的权利是犯罪嫌疑人行使其他权利的基础,也应当是侦查机关应当履行的积极义务。侦查机关在对现行犯采取强制措施时,应当立即告知其相关信息,在送达传唤证、拘传证、拘留证时应当注明采取强制措施的理由和法律依据,并且在被采取强制措施之人签署《权利义务告知书》时主动承担解释义务。第二,及时通知家属或指定第三人的权利。为保障被采取强制措施之人的人身权利与诉讼权利,应优先以电话传真等方式及时通知其家属或者指定第三人,在所有即时通讯方式穷尽仍无法联系上家属或第三人时,方可采用邮寄的方式。第三,获得律师帮助的权利。犯罪嫌疑人在与侦查机关的对抗中属于弱势地位,而第一次讯问所获取的证据又至关重要,所以要及时满足犯罪案疑人在第一次讯问前获取律师帮助的需要。第四,明确不得强迫自证其罪的权利。此项权利虽与如实供述义务有所冲突,但仍应完善其救济途径。

（六）提升公检法机关工作人员业务能力

在中国特色社会主义法治化高速发展的今天,措施的平稳落地需要每个环节的共同努力。为此,公检法各机关工作人员需定期进行专业知识学习培训与考核,以便从制度规定的目的出发去理解具体制度的规定缘由,厘清各强制措施的细化区别,更好地保障被采取强制措施人员的人权以及司法工作的顺利推进。

注释：

①《公安机关适用继续盘问规定》第八条规定：“对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘问：（一）被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；（二）有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；（三）有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；（四）携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。”

②《人民警察法》第九条第二款规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。”

③《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”

④《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十九条规定：“对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点或者到他的住处进行讯问，但是应当出示人民检察院或者公安机关的证明文件。对在现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在讯问笔录中注明。传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。传唤、拘传犯罪嫌疑人，应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间。”

⑤《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条规定：“公安机关对被拘留的人，应当在拘留后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。”第九十一条规定：“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”