行政检察监督：法治政府建设的“护城河”

朱狄敏 袁鸣

检察机关法律监督是中国特色社会主义政治制度和法律制度的重要特征。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）正式公布，其中明确提出要全面深化行政检察监督。

《意见》对此主要提出以下三点要求：（一）在行政诉讼活动中，检察机关除了要对法院的审判活动进行监督外，同时需要对案涉行政机关的履职行为进行监督以推动其依法履职;（二）行政诉讼之外，检察机关在日常履职中若是接收到有关行政机关违法行使职权或者不行使职权的线索，应当直接对行政机关展开监督并予以纠正;（三）检察机关应当实质性地、终局性地解决行政争议。

行政检察监督制度的推出有着深刻的时代背景。近年来，行政机关违法实施行政行为或怠于履行职责的事件时有发生，这将对公民、法人和其他组织的人身权益、财产权益造成侵害，成为深化“法治政府”建设的“硬阻梗”。而“行政检察监督”无疑是对该问题的一个有力回应。值得一提的是，浙江杭州入选了全国第一批行政检察监督试点地区。那么，对于各级国家机关、企事业单位和公众而言，这一“新”事物将会带来什么呢？

行政检察监督的独特优势

行政检察监督作为针对行政权力的一种新型监督方式，能够弥补传统监督方式的不足。具体而言，行政检察监督的独特优势主要体现在以下四点：

一是主动性强。行政诉讼、行政复议严格奉行“不告不理”与“救济时效”制度，如果公民不及时提出申请，有关机关就不会受理;如果超过法定时效，公民便难以救济权利。而行政检察监督不受上述限制，检察机关可以主动地、全天候地介入行政争议，及时制止公权力损害公民权益的情况发生，有效地填补行政监督传统机制的不足。

二是客观中立。相较于由行政机关受理的行政复议制度，行政检察监督是由检察机关这一“外部”主体实施的，作为国家法律监督机关，突破了行政复议“内部”视野的局限，其处理结果的公众接受度更高。

三是效率更高。相较于行政诉讼，行政检察监督更为简单快捷，避免了冗长的诉讼程序、节省了诉讼成本。而时间与效率对于那些需要权利救济的当事人而言直接意味着“利益”。因此，行政检察监督在公民或法人面对公权力急需权利救济的情境下，具有救济快、成本低的优势。

四是方式灵活。行政检察监督既可以发生在诉讼程序之中，也可以在其之外而不受当事人请求范围以及诉讼程序的限制，监督方式灵活变通，以实质性化解行政争议为第一要务。如最高检公布的第117号指导性案例，针对当事人陈某对行政判决不服而提起的监督申请，检察机关在初步认定江苏某区人民政府的强制拆除行为违法的情况下，了解到陈某的实质诉求是获得赔偿，此时如果按部就班地选择走抗诉程序，需经历的程序繁琐冗长;若双方和解，则当事人的诉求能更及时地实现。最终，检察机关通过努力促成了双方的和解，既不增加其他机关的讼累，也为当事人带来了切实、重大的利益。

行政机关如何看待检察监督

行政检察监督的大潮已然迎面扑来。这一制度的顺利开展不仅需要检察机关的尽职履责，也需要行政机关的支持与配合。

第一，不断提高自身依法行政的能力与水平。行政检察监督是一项新事物，各级政府及其部门要积极树立正确的权力观、法治观，以“打铁还需自身硬”的心态看待行政检察监督制度对今后工作可能带来的影响，消除抵触对抗心理，把行政检察监督视作行政机关全面提升依法行政能力的一次契机，实现检察监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。通过不断加强依法行政能力建设，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍，不断加强执法单位合法性审查力量和机制建设，努力确保做出的每一件行政行为都经得起法律的检验。

第二，支持检察机关依法开展行政检察监督活动。《法治浙江建设规划（2021-2025年）》提出堅持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，各级行政机关应当把行政检察监督看作是对自身依法行政所存在问题的 “把脉问诊”。要让监督的作用更好地发挥出来，监督发现的问题充分挖掘出来，有则改之，无则加勉。各级行政机关应当自觉接受检察机关监督，对于依法制发的检察建议等要客观考量、虚心采纳，对认定的行政违法行为要及时改正，举一反三，对相关责任人员依规依法给予处分。

第三，“借力”检察机关共同实质性化解行政争议。“实质性化解行政争议”不仅仅是对检察机关的要求，也是对行政机关的要求，这一要求明确被写进了中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》。实践中，各级政府在探索与完善行政争议实质性化解机制的过程中绞尽脑汁，实际效果未必尽如人意，其症结就在于中立性不够。由于行政争议既然产生，行政机关与行政相对人天然地处于相对的立场上，若仅凭双方之间内部的沟通、交流很难实质性地化解争议，相对人对行政机关也难以信服。此时如果能发挥检察机关的中立地位与公信力，让其参与实质性行政争议化解工作，调和双方的矛盾，促进矛盾和解，必将起到事半功倍的效果。例如，2021年初发生在上海市普陀区的交通道路标线设置不合理监督案中，面对驾驶员群体与交管部门的矛盾，检察机关受邀参与了行政争议化解工作，经过大量的调查研究与沟通工作提出了类案检察建议，最终使道路标线得以整改、有效化解了行政矛盾纠纷。

本文系最高人民检察院检察理论课题《行政强制措施检察监督的保障与界限》（GJ2015D02）研究成果;朱狄敏系浙江工商大学法学院教授;袁鸣系浙江工商大学法学院研究生