论清代常平仓与国家治理

杨泽宇

（河北大学 历史学院， 河北 保定 071002）

民以食为天，粮食问题关系到国计民生。因此粮食储备受到了历代统治者的重视。在传统的治国方略中，仓储作为“未雨绸缪”之计，在灾荒时期对保证国家的稳定有着重要的作用。常平仓最早可追溯于春秋时期，即管子的“轻重思想”，通过采取相应的措施来调整谷物的供需，平抑谷物价格，使国家政治经济稳定。西汉宣帝时，在大司农耿寿昌奏请下，在边郡设立常平仓，这不仅是中国古代史上最早的常平仓，而且也是常平仓制度由理论付诸实践的开始。(1)李金水：《王安石经济变法研究》，福州：福建人民出版社，2007年版，第63页。经过理论与实践的不断发展，常平仓的建制逐渐趋于完善。到了清代，清代皇帝继承了前代理论基础，十分重视发展常平仓事业。不仅有着完善的制度和相应的法律保障，而且皇帝的诏令作为补充，常平仓的经营成效成为地方官员考核的一方面，因此清朝常平仓的建设较为兴盛。与此同时，常平仓制度作为国家治理体系的一部分，完善和发展常平仓制度与法规对于完善国家治理体系有着重要的作用，政府兴办常平仓对于提高国家治理能力、完善治理体系、改善民生等方面意义重大。

迄今为止，学界对于清代常平仓的研究有了一定的论述。但将常平仓置于社会治理体系中的研究，当前存在薄弱环节(2)关于常平仓与国家治理体系的研究有吴四伍：《清代仓储救灾成效与国家能力研究》，《江海学刊》，2021年第1期。，本文就常平仓与国家治理的关系入手，以粮价资料及仓储储备量为考察中心，梳理仓储与国家治理之间的关系。

一、清代常平仓的功能

1.储粮备荒

清朝皇帝高度重视常平仓储粮备荒功能，“地方积谷备用乃惠济穷民第一要务”。 “分各官捐输之谷贮各属常平仓以备振济”(3)允裪等纂：《钦定大清会典则例》文渊阁影印本卷40，第1651页、第1648页。，常平仓正是作为“惠济穷民”的设施而存在。常平仓设置于府州县的城市之中，并受到了政府的直接管理，“凡直省常平仓，皆州县官专司之”。无论是在省府重镇，还是在偏远州县，几乎均设置常平仓。“省会重地大府雄镇兵糈所贮属之。道府其他水陆四达之衢设仓以便转运，提镇大标沿海沿边距省遥远偏僻汛防，各设营仓积粮，以备藉粜，皆随时制宜裕不匮之储永为军民之利积贮。”(1)《户部库藏》，允裪等纂：《钦定大清会典》文渊阁影印本卷12，第270页。

2.赈济灾民

灾荒年间，粮食收成得不到保证，一系列社会问题凸显出来，为了解决这些问题，在政府的指挥下开仓放粮，如“常平仓粮六十七万二千石就近酌量散给，除歉收地方外，如有应行散给之处，一面题报，一面会同散给”。(2)允裪纂：《钦定大清会典則例》文渊阁影印本卷54,第2257页。常平仓维护社会安定、防止百姓流离失所有着重要的作用。在常平仓谷数不足的情况下，国家治理的灵活性就体现了出来，政府通过多省协作、截留漕米等措施，筹集米粮，进而发放赈济。

3.借贷便农

在青黄不接之年时，农民的生产链断裂，缺乏粮食种子和口粮，无法进行耕作与维持生存。国家为了保证粮食生产的稳定，对农民开展了相应的借贷业务，维持生产的进行。在开垦荒芜土地的过程中，对没有生产资料及生产工具的农民进行借贷，“（雍正）九年（1731）题准安庆开垦案内，凡领垦之人贫寒无力，令其呈明地方官结报于存公银内每亩借给银一钱，以为资本于常平仓内给谷二斗以为耔种，分限三年还项”。(3)《户部 田赋二》，允裪等纂：《钦定大清会典则例》文渊阁影印本卷35，第1384页。

4.平籴粮价

“谷贱伤农”“米贵伤民”，把粮价维持在一个合理的价格，是保障农民生活质量的关键，是政府治理能力的体现。据《大清会典》记载：“谷贱伤农则增价以籴，谷贵伤民则减价以粜。仓名常平，此常法也。若岁或大饥，有司先酌时价，应减之数，以报督抚，核定具奏。”(4)允裪等纂：《钦定大清会典》文渊阁影印本卷19，第324页。常平法将粮食维持在稳定的价格是各直省上至督抚，下至州县官共同参与的社会治理。

其他功能。在一些地区，常平仓发放粮食作为囚犯的口粮，如“陕西西安每囚一名日给米一升钱五文米动常平仓钱动公用银”(5)《户部 蠲恤一》，允裪等纂：《钦定大清会典则例》文渊阁影印本卷53，第2537页。。上述常平仓的几项功能是相辅相成的，储粮是常平仓最核心的功能，储粮多少影响到赈灾、借贷、平籴效能的发挥。

可以说，常平仓作为城市中的一项设施，在国家治理中扮演着多方面的作用。

二、清代常平仓治理能力的考察

检验常平仓的国家治理能力，首先要检验在清代不同时期储粮数额的多少，其次再检验常平仓的救灾及平籴粮价能力的成效。以往学术界对常平仓的成效持有不同的意见。笔者翻阅清代的奏折、地方志、实录等资料，发现若干关于清代常平仓的成效的相关记载，常平仓在清代的不同时期的治理能力有着不同的体现，在表1中可以看出清代不同时期全国常平仓总额的变化，在1748年的仓粮储备达到了高峰，从乾隆末年常平仓的数额正逐渐衰退，1908年的仓谷数额仅有348万石，光绪年间常平仓的仓储额仅为乾隆时期的1/10。从表2看清代的人口，乾隆年间的人口为3亿人口，清末的人口达到了4亿，人口在膨胀，而常平仓的米谷数在下降，人均米谷数也在下降。通过对两组数据的分析，将常平仓的国家治理能力分为四个时期，即顺康发展期、雍乾鼎盛期、嘉道衰落期、同光消亡期。

表1 全国常平仓总额变化情况（单位：万石）

表2 清代人口变化情况（单位：万）

1.顺康发展期

顺治、康熙初年是通过战争并建立稳定的统治秩序的时期，同时是清代社会经济发展的起步期。康熙中后期，统治秩序得到了稳定，发展社会经济是清廷在这一时期的首要任务，在以农为本的传统社会，发展农业被统治者所重视。常平仓在这一时期得到发展和支持成为历史的必然。顺治帝曾上谕指出常平之法对于防灾救灾的重要性。“水旱灾荒，古今代有。荒者当速赈，不荒者即当蚤备。如常平仓之法，米贱则增价以籴，米贵则减价以粜，官民俱便，历代行之，未常有改。”(1)《顺治十二年正月壬子》，《清世祖实录》卷88，第三册，北京：中华书局，1987年版，第697页。常平仓在历朝历代广为实行，起到救荒备荒的作用，自然受到历代统治者的重视。康熙帝也曾发布上谕“各处设立常平仓，令其储积、以备赈饥。至救荒之道，以速为贵。倘赈济稍缓，迟误时日，则流离死丧者必多。虽有赈贷，亦无济矣”。(2)《康熙二十四年七月癸酉》，《清圣祖实录》卷121，第五册，北京：中华书局，1987年版，第281页。在社会经济发展的必然要求下，统治者颁布发展常平仓的政策，常平仓在顺康时期经历了一个较为稳定的发展期。

2.雍乾鼎盛期

雍乾时期常平仓的建设达到了鼎盛阶段，原因在于经过顺康时期的发展，社会经济的积累，常平仓的储谷量也达到了顶峰。雍正时期是清代政策和制度确立的时期，实行整顿吏治、摊丁入亩等政策，将社会经济推向了新的发展期。在康熙末年的宽松政策下，常平仓的效能大打折扣，如1723年九月十二日，内阁学士阿克敦上疏奏明雍正帝：“然或有不肖官吏因时常亏空，凡遇平常年景，虽开仓赈济，实乃沽名钓誉，能到百姓手中者极少，多用于填补亏空，百姓未得实惠。”(3)《内阁学士阿克敦奏陈丰年积贮及禁止劳役驿站折折》，《雍正朝满文朱批奏折全译》，合肥：黄山书社，1998年版，第334-335页。从这段史料来看，常平仓在这一时期某种程度上成为不肖官员沽名钓誉的工具，百姓得到的实惠甚少。同时常平仓亏空影响到效能的发挥，1725年上谕：“积贮仓谷，关系民生，最为紧要，朕屡降谕旨，令该督抚严州县，及时买补昔年亏空之数，无如苟且迟延，奉行不力。今直省地方，俱著定限三年，将一应仓谷，买补完足，不得颗粒亏欠。”(4)《雍正三年十二月戊子》，《清世宗实录》卷39，第七册，北京：中华书局，1987年版，第579页。经过雍正帝大刀阔斧的改革，整顿常平仓及颁布政策。常平仓得到了进一步的发展。例如1723年，华北地区出现粮食歉收，政府动用常平仓赈济，同时相应的皇帝颁布谕旨减免赋税并恢复生产，取得了一定的救灾效果。在地方官员的治理与常平仓的开仓放粮协作下，雍乾时期常平仓的国家治理能力保持在稳定的水平。表3记载的是1770年到1780年京城及保定的粮价数据，我们可以看出，在此11年中，京城及保定的粮价维持在一个较为稳定的范围内，上下的波动不大，因为此时处在专制主义中央集权的高峰时期，皇权对地方的控制力强大，常平仓亦能较为稳定地发挥其作用。

表3 京城与保定粮价波动表（1770-1780年） （单位：银两/石）

3.嘉道衰落期

嘉道时期是清政府经历康乾盛世后的衰败时期，经历白莲教起义的打击，清廷的统治地位发生了动摇，社会动乱增多，加之吏治腐败，天灾人祸等，国家治理能力呈现衰退，常平仓的积储量在逐步减少，救灾能力及平籴能力也出现衰退的情况。首先体现在积谷量上，1799年，光禄寺少卿戴均元上奏：“其时实贮在仓之谷石,十无二三。每遇秋收。上司闲亦催令领价买补而各州县多以粮石短少。恐妨民食为词。实则因领价之时。上司衙门书吏人等、克扣使费。必致谷价不敷。”(5)《嘉庆四年八月壬寅》，《清仁宗实录》卷50，第二十八册,北京：中华书局，1987年版，第625页。1809年，江南道御史周钺上奏：“向闻各州县常平仓实贮足额者实无二三，有亏短略少者，有亏短过半者，甚有全数无存者。”(6)《江南道监察御史周钺：奏为清理各省仓储亏短积弊事》，嘉庆十四年十月二十七日，中国历史第一档案馆：03-1845-048。可以看出，在嘉庆时期清代仓储出现了严重的亏空。仓储亏空的同时，救灾能力和平籴能力也出现了衰退的情况。

表4记载的是1796年到1805年的米价指数，从表格可以看出，1796年到1801年的粮价相对来说保持在相对稳定的一个范围，从1802年开始到1805年结束，粮价发生了较大幅度的上涨。1796年到1804年，发生了清代中期规模最大的农民起义，即白莲教起义，白莲教起义动摇了清廷的统治，使皇权的控制力削弱。

表4 嘉庆元年到嘉庆十年的米价指数

4.同光消亡期

晚清是中国历史上大动乱的一个时期，处于三千年未有之变局，内忧外患，国外列强企图瓜分中国，国内矛盾日益加深。常平仓在同光时期处在消亡的时期，如1860年全国常平仓的粮食储额仅为523万石，1908年更低，仅有348万石。粮食的储额使得常平仓处在灭亡的边缘，其国家治理能力也在一个很低的水平。首先看救灾能力，在晚清华北发生“丁戊奇荒”，以此案例来考察常平仓的救灾能力及作用。丁戊奇荒是晚清华北五省直隶、山西、山东、河南、陕西等发生的灾荒，被称为“二百余年未有之灾”。对于灾荒，清政府采取了相应的救援措施，1877年五月，朝廷命山西巡抚曾国荃截留京饷20万两白银，采办粮米，分别赈恤。(1)《光绪三年五月癸酉》，《清德宗实录》卷51，第52册，北京：中华书局，1987年版，第718-719页。八月，户部再行拨款20万两，李鸿章筹款20万两，七成拨归山西，三成拨归河南，同时截留江西漕粮4万石，运往山西。(2)《光绪三年八月戊申》，《清德宗实录》卷56，第52册，北京：中华书局，1987年版，第771-772页。九月，朝廷再次将山东本年冬漕，拨给山西、河南各8万石，以备赈济。(3)《光绪三年九月癸酉》，《清德宗实录》卷57，第52册，北京：中华书局，1987年版，第783-784页。后来，曾国荃奏报，“据各属禀报，自奉文开仓放赈，今已匝月，始而择其极贫者施之，继财就食饥民逐日增多，动以万计，仓谷业将告罄。”(4)曾国荃：《请划扣京饷赈济灾民疏》，《曾国藩全集》（第一册），长沙：岳麓书社，2011年版，第194页。在山西，阳曲县村庄被灾较重。常平仓存谷无多。不敷办赈。(5)《光绪三年二月乙未》，《清德宗实录》卷48，第52册，北京：中华书局，1987年版，第660页。从实录及奏疏中可以看到，晚清的常平仓已经到了山穷水尽的地步，常平仓的效能严重衰退，在救灾过程中，常平仓的治理能力没有得到有效的发挥。

常平仓在清代经历了发展、鼎盛、衰退、消亡四个时期，常平仓效能与封建国家的历史周期性大体一致。常平仓根本上说是封建国家进行统治的机构，导致了它与清政府的兴盛消亡所始终。虽然效能在逐渐衰退，但清代仓储取得的成就、清代皇帝为常平仓所做的努力，也不能抹杀其在历史中的地位，有值得肯定的方面，在清代前中期发挥了一定的作用。在清代中后期，常平仓的治理能力在衰退直至消亡，其失败原因在于传统小农经济、吏治问题、国家治理的缺陷性等，常平仓消亡是历史的必然性。

三、清代常平仓治理能力不足的原因

1.治理环境

清代的治理环境处在吏治腐败的环境中。官吏是制度的执行者，是社会治理的参与者。官吏素质能力是国家治理能力的第一体现。在官吏贪污挪移下，常平仓的治理能力得不到有效的发挥。正如“夫仓谷者，所以广积贮、备凶荒、赡贫乏也。当岁之丰，加增银两,取之于民而不患其苛，及岁之，开仓原、施赈粜，亦足以济众。法至良，意至善也。乃数十载经营储之而未足，一旦荒歉耗之面无余，而官吏之亏挪，司事之侵蚀，旧牍所载，盖数数也虽有善政岂不存乎其人哉？(6)《民国邳志补》卷8《田赋》，《中国地方志集成·江苏府县志集成》（第63册），南京：江苏古籍出版社，1991年版，第171-215页。”可以看出常平仓治理能力不足的原因在于吏治的腐败。

2.治理方式

治理方式存在两个问题即管理不善和经营不当。常平仓在市场规律下运行，参与市场的竞争。常平仓是一种单一的组织管理结构，没有明确的组织分工，没有科学的管理机制。常平仓的种种弊端影响到效能的发挥，常平仓运行过程中“仅以粜价存公，屡经交代，挪新掩旧，任意侵吞，以致仓庾空虚，毫无储备”。(7)《仓库13积储》，席裕福：《皇朝政典类纂》光绪二十九年刊本卷153，香港：文海出版社，1982年版，第2089页。管理人员将国家的法律制度视作空文，米谷在不当的管理下甚至霉变。如莫尔浑所言：“兹不是假词仓粮亏空挪作他用，就是言称霉烂变质。常平社仓乃专备荒年而设，仓粮挪作他用，民遇饥年，何以赈济?至例定外省仓粮每年留七出三，以旧换新，何致霉变?”(1)《协理河南道监察御史莫尔浑奏陈常平社仓粮事宜折》，《雍正朝满文朱批奏折全译》，合肥：黄山书社，1998年版，第143页。管理不善导致了种种经营问题。据吴四伍的研究，清代常平仓的米谷损耗率为5%，而盈利率不足1%，入不敷出，同时指出，在督抚的奏疏中提到的盈利，是一种象征性盈利，盈余是一种“自我欺骗”。(2)吴四伍：《清代仓储的经营绩效考察》，《史学月刊》，2017年第5期。对于常平仓的日常盘查，据何卫国的研究，常平仓的盘查，积弊日深，高级官员的监管已经无法发挥作用，盘查监管形同虚设。(3)和卫国：《乾隆朝常平积贮数据与常平仓制度运行考察》，《清史研究》，2019年第2期。

3.治理格局

在清政府的统治下，所创办的救灾机构、慈善事业等，本质上是清政府维护其统治的产物，目的是保证统治阶级的利益。常平仓的功能是为了保证封建统治的长治久安，维持统治的秩序，荒年赈灾是为了防止灾民反抗政府的统治，平籴粮价是为了保证政府的财政稳定，而不是出于对民生的考量。正如“文明时代越是向前进展，它就越是不得不给它所必然产生的种种坏事披上爱的外衣，不得不粉饰他们”。(4)中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》4，北京：人民出版社，2012年版，第194页。清代常平仓的治理体系的治理格局是一个封建性质维护封建地主阶级的治理格局，存在缺陷。

四、结语

国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系才能真正提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。(5)邓纯东总主编，辛向阳主编：《马克思主义视野下的国家治理》 ，桂林：广西师范大学出版社，2014年版，第7页。清代常平仓制度作为国家治理体系的一部分，常平仓的救灾能力及平籴效能，作为国家治理能力的一个体现。虽然受到了统治者的高度重视，有严苛的法律和制度对其保障，但常平仓的效能仍不乐观。虽有制度的不断完善和发展，但背后所反映出来的正是其制度的缺陷及执行的弊端。

常平仓制度的执行、法律制度的遵守存在问题。清代常平仓虽然有严明的制度，但在执行过程中视从空文，又缺乏明确的监督，虽然制度及法律对违规做出了规范，但实际上运行中往往共同舞弊，相互包庇。封建官僚制度对常平仓所产生的危害不是单一的，吏治好坏影响着常平仓发挥其效能。常平仓是国家直接控制下的官仓，是封建国家治理体系的一部分，封建国家治理能力有明显的周期性，在国富民强、吏治清明时期，国家治理能力能有效地发挥作用。而面对封建皇权衰落、吏治腐败、地方势力尾大不掉的局面，国家治理能力也随之衰弱。常平仓的治理体系是由治理环境、治理方式、治理格局三位一体构成，清代常平仓治理能力的不足根本原因在于上述三者存在明显的缺陷性。