王文秀
(三和数码测绘地理信息技术有限公司,甘肃 天水 741000)
在日常生产生活中,自然资源作为人类发展不可或缺的资源,是人们生存的必要条件。在新的发展环境中,通过对资源环境的约束,提高资源利用率是极为有必要的。十八届三中全会召开至今,党中央始终将空间规划体系的构建,作为战略性内容进行部署。并且在十八届五中全会中,提出了“多规合一”、合理规划国土空间的相关内容。现阶段,“多规合一”的国土空间规划,已经成为政府比较关注的热点问题。同时,也有不少学者针对“多规合一”国土空间规划展开了研究。从此种角度来看,本文的研究具有现实意义。
关于国土空间开发规划,早在2010年底就已经提出。国务院印发的《全国主体功能区规划》,是国内首个国土空间开发规划[1]。该规划,不仅有一定的约束性,而且有战略性。通过对主体功能区的规划与建设,转变了国土空间开发思路、模式,对于促进经济发展具有重要的作用。随着时代的发展,国土空间开发规划出现新的局面,“多规合一”国土空间规划,逐渐受到政府的重视[2]。就“多规合一”而言,主要是以新规划体系的方式,对区域土地空间进行规划,且也不是简单的对规划融合,而是重视解决管控问题与持续问题。就城乡规划来看,规划编制需要结合空间规划地区的实际情况,覆盖的内容相对较多。就土地利用规划而言,从规划编制的角度对供地进行控制,从上至下层层分解土地利用的规划相关指标。
从“多规合一”角度对国土空间规划体系进行构建时,需要遵循的首要原则是统一性原则。从本质上来看,坚持政府主导,是“多规合一”的核心内容[3]。在此过程中,要充分发挥统一性原则,政府各相关部门要相互合作,对信息进行共享。与此同时,专业人员要结合共享后的信息内容,以先进的理念对国土空间规划展开调查,确保规划工作有序开展。此外,严格按照政府部门指挥,要积极、主动地采纳多方建议,结合国土空间规划当地的实际情况与政策要求,选择适合当地发展的规划措施,在不破坏生态环境的前提下,使生态环境与国土空间规划趋于平衡。
循序渐进,是“多规合一”国土空间规划体系构建中,应遵循的重要原则。该原则的遵守,能够在一定程度上保障国土空间规划按部就班地完成。具体来看,国土空间规划时可先制定短期的发展目标,根据短期目标内容,制定长期发展目标。短期目标要详细地列出国土空间规划内容;长期目标要从整体角度与实际规划情况相结合。通过二者相互促进,由小到大、由缓到快地逐步推进国土空间规划[4]。通过循序渐进原则,有序推进国土空间规划,确保经济持续发展。无论是短期目标还是长期目标,在制定时都要结合当地的社会发展条件,满足“多规合一”的相关要求,提高国土资源利用率。
“多规合一”国土空间规划体系构建过程中,理应遵循深厉浅揭的原则。无论是对国土资源的利用,还是对国土空间的规划,都需要结合各地区的真实状况,实现对区域的规划。而且,要重视规划时的生态环境[5]。在此期间,政府相关部门需要从多维度出发,对规划相关内容展开深入且充分的调查,将当地的特色凸显出来,吸引更多投资者。规划的内容可以借鉴其他有特色规划的区域,但是严禁原封不动的照搬,需要结合当地实际情况,保留适宜内容,剔除与情况不符的内容,做到深厉浅揭,以此减少国土空间规划中因规划不合理而产生的损失。
科学发展观,是立足我国本土国情提出来的。在“多规合一”国土空间规划体系构建中,要遵循科学发展观原则。在空间规划中,基础建设是十分重要的。所以,包括管理机构、规划部门等在内的各单位和个人,要把各项规划内容都看成是基础建设用心规划。在此基础上,以科学发展观角度,有条理地对空间进行规划,提高空间的利用率[6]。在空间规划中,市场作用比较重要。对土地资源加以利用,要求相关部门遵循所制定的国土空间规划方案认真执行,各部门相互间要加强协作,彼此监督,明确各自的权力与责任,制定出统一合理的“多规合一”国土空间规划方案,促进区域协调发展。
在以“多规合一”为主的国土空间规划体系中,国土空间规划的合理性尤为必要。因而,需要从实际情况出发,科学制定国土空间规划的目标方案。无论是在国土空间规划的初级阶段,还是在国土空间规划的最终阶段,人都始终是规划的核心,坚持以人为本。在对国土空间规划目标方案加以制定时,要选取相对专业的规划人员,对国土空间规划有一定的了解,能够从较为全面的角度对国土空间规划目标方案进行制定。与此同时,相关设计人员在制定方案时,要从其根本性发展角度出发,有效地联系保护原则与发展原则[7]。通过对结构性原则的坚持,使生态环境能够得到基本的保障。在对国土空间进行系列性规划过程中,要从经济利益与生态环境角度出发,促使二者之间的协调统一,提高国土空间规划的合理性。除此之外,要结合实际情况制定更加详细的空间规划方案,并付出相应努力。由此,方可为空间规划的合理性提供保障。
我国地大物博,国土资源比较丰富。在“多规合一”国土空间规划期间,需要结合我国国土资源的实际情况,展开合理规划并改革资源规划机制[8]。在改革时,需要不断搜集、整理我国国土资源相关信息,明确不同级别、范围、类别的国土资源。结合国土资源的实际情况,有针对性且合理地对国土资源加以规划,尤其要对各级别资源功能进行整理。从整体来看,对国土资源规划时,若始终可对国土资源多种问题进行考虑,比如土地资源情况、生态情况等,则能够促进国土空间规划符合实际区域的要求。此时,无论是对社会发展还是经济发展,都有一定的促进性作用。政府相关部门在国土资源规划方案拟定时,应始终坚持党的领导,重视针对性、实效性,从科学发展观的角度,展开相应国土资源规划工作。同时,要积极对规划工作展开监督,详细划分并明确责任,尽可能做到责任落实到个人。
基于“多规合一”国土空间规划体系,从详细、周密的角度上,对其国土空间规划策略进行拟定和完善是十分重要的。不管是对国土空间规划方案的拟定,还是对“多规合一”策略的调整,都离不开创新性理念[9]。所以,在此阶段中,需要加强对规划理念的创新,跟进时代的步伐,坚持科学的发展观念,从可持续发展理念,吸引大量的专业人员,使其积极主动地参与到国土空间规划中。吸引专业人员的原因在于,专业人员通常都具备比较丰富的理论知识和实践操作能力,能够在“多规合一”国土空间规划过程中,针对实际情况提出合理化的建议。在此基础上,认真听取专业人员对于国土空间规划的意见,并针对意见展开全面讨论,对既往研究或是经验加以总结,改革以往的制度。通过以上方式,不断实现对“多规合一”国土空间规划策略的完善,提高认同感的同时,使国土空间规划策略内容,与当地相关法规相符。由此,从根本上避免“多规合一”国土规划方案在实施中遭遇阻碍。
国土空间规划,始终是党和国家领导人高度重视的问题。国内已经有不少学者在研究中,针对国土空间规划问题,提出基本性规划内容,实现对空间规划的构建。从本质上来讲,其他规划的准则就是国土空间规划。若从片面层次上,对国土空间进行规划,将很难形成科学的空间规划认知。为此,结合实际情况,从战略高度的角度探讨国土空间规划体系框架的构建,尤为重要。
从某种角度而言,国土空间规划体系框架在构建中,涉及到的学科相对较多。而就我国现阶段规划编制单位中,不同的规划单位涉及到的学科,多数为单独个体,此种现象极大程度上限制了学科系统对问题的规划能力,也就容易影响规划的最终成果,使规划的科学性、合理性有所降低。在此种情况下,需要加强对规划编制主体改革的重视。通过主体变革,有选择性地选择空间主导,同时关注不同学科彼此间的协作[10]。在合作共赢理念下,不断融合土地资源利用规划、国民经济,使所规划的编制具有多维度性、多编制性。此外,针对国土空间规划编制相关单位而言,需要纳入多个学科的团队,且要求团队要具有一定的专业性,通过彼此间的相互协作,完成对国土空间的规划。此背景基础上,国土空间规划编制单位,必须要有能力对规划编制主体加以改革,以满足国土空间规划体系框架构建中的更多要求。
通过对以往专业科学的分析,能够发现国土空间总体规划实践中,规划是以拥有专业才能作为基础的。专业背景相同的人,不仅可承担生态环境,也能够承担经济环境。从可持续性发展层面来说,“多规合一”下的国土空间总体规划,要始终重视环境问题,做到保护生态环境人人有责。而且,在规划期间,要了解大量与国土空间规划相关的内容,包括土地利用情况、城乡规划情况等等。规划过程中,不可避免地会涉及到各种资源和经济问题,都需要借助相对专业的团队,从科学的角度展开分析。将分析的结果,作为“多规合一”下国土空间总体规划的背景,实现对国土空间规划的战略性指导[11]。制定总体规划目标时,要有比较充实的理论、真实的数据作为依据,从逻辑推理和论证事实角度,为国土空间总体规划提供比较稳定的氛围。学科间的相互协作是国土空间总体规划中不可或缺的优势,通过多学科融合的方式,才能够提高国土空间资源配置的合理性。
在国土空间规划体系框架构建过程中,需要从详细规划的角度,实现对规划体系的构建。详细规划能够在一定程度上为国土空间规划方案的实施提供保障。通过对以往城乡规划体系中相关控制详细规划的分析,可发现详细规划是效果较好的管控体系,应用的空间比较广阔。即便是城乡建设用地外的空间,也能够得以利用。长时间以来,国土空间规划的构建始终为粗矿式的发展状态[12]。而部分国土空间的详细规划,其建立的前提是在区域覆盖比较广泛的管控界限中利用相对科学、合理的控制体系,使国土空间总体规划方案、目标得以实现。而且,也可将其作为国土空间规划方案实施中,效果较好的管理依据。从长远角度来看,详细规划能够比较全面地对国土空间规划控制系统进行控制,依据规划的用途,实现对除城乡建设用地外的国土空间使用分类。
现代社会发展进程中,“多规合一”国土空间规划体系的建设逐渐提高到战略层面。国土空间规划,并非是从形式角度出发的单一规划,而是从总体到分支,总体规划与分支规划进行有效协调的规划体系,具有综合性特征。在“多规合一”国土空间规划体系构建过程中,受多种因素的影响,仍存在部分问题。在此种情况下,需要结合各地区国土空间规划的现状,总结经验、分析不足,借鉴国内外比较优秀的规划成果,形成具有特色的国土空间规划体系。文章研究中,从加强对规划编制主体改革的重视、从总体规划角度实现规划体系构建、从详细规划角度实现规划体系构建角度,研究国土空间规划体系框架的构建措施。期望在本次相关内容的探讨下,可以为日后提高“多规合一”国土空间规划体系建设水平,提供建议。