乡村振兴背景下农村返贫治理机制研究

张 波

（贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

党的十九大提出了全面实施乡村振兴战略并作了重大工作部署，乡村振兴是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。从发展维度看，摆脱贫困防止返贫是乡村振兴的前提，脱贫攻坚战的全面胜利是乡村振兴战略得以顺利实施的前提基础。同时，乡村振兴战略的实施进一步巩固脱贫攻坚取得的成果，确保脱贫攻坚成效的可持续。习近平总书记强调，防止返贫和继续攻坚同等重要，已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强其“造血”功能，建立健全稳定脱贫长效机制。返贫治理有效是乡村振兴战略顺利推进的前提，当前部分低质量、脆弱性脱贫人员和贫困边缘人员仍然存在返贫的风险，乡村要振兴，就必须解决返贫问题，实现脱贫人员的稳定脱贫和发展致富成了必然要求。如何巩固脱贫攻坚成果助力乡村振兴？如何实现脱贫人员稳定脱贫不返贫？如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接？成为当前学术界探究的热点问题，建立健全返贫长效治理机制，既是实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基本途径，也是全面推进乡村振兴战略的必然路径。

1 农村返贫现象的生成诱因

通过对国内外有关返贫治理研究文献的梳理、分析和归纳发现，导致返贫的因素是复杂的、多维的，本研究将返贫因素主要来源归为返贫主体和外部环境两方面，将返贫类型划分为制度政策型返贫、环境资源型返贫、灾害疾病型返贫、产业薄弱型返贫、教育能力型返贫和思想观念型返贫六种。

1.1 制度政策型返贫

首先，政策缺乏可持续性。华中农业大学颜廷武教授（2005）指出，反贫困政策和措施缺乏可持续性、政府短期行为严重是造成脱贫人口返贫的主要原因。国家扶贫政策的确给贫困户带来了较大福利，但“输血式”的物质扶贫只能实现短期的脱贫，自身发展能力和内生动力并未得到提升和发展，抵御风险的能力薄弱，达到“两不愁，三保障”后便实现脱贫，相应扶贫政策便随之取消，家庭年收入急剧下降，随之便返回贫困。

其次，政策存在短板。学者杨秋宝指出，制度短缺是导致中国农村贫困很重要的原因。贫困地区通常地处偏远山区，交通、医疗、教育、通信、卫生、水利水电、农业灌溉等公共基础设施缺失，农产品销售滞后，与外部信息沟通不流畅，制约了农村经济的提升。扶贫政策的制定、执行与现实不吻合，政策倾向于物质扶贫，忽略了精神层面的扶贫，精神和能力无法满足脱贫需要，实现脱贫致富及巩固拓展脱贫成果的主动性和积极性不强，一旦政策断供便即刻返贫。

1.2 环境资源型返贫

首先，自然环境恶劣。廖富洲教授（2005）指出，农村贫困地区返贫的原因主要在于自然环境的恶劣、自然灾害的频发和基础设施的落后。生活环境承载能力低下与脱贫者返贫有着直接的密切关系。贫困山区大多自然环境恶劣、地理位置偏远，自然灾害频发，发展落后，市场先天发育不良，二、三产业发展滞后，制约非农产业发展，限制了与外界的经济交流，农产品及相关自然资源难以得到有效的转化利用。

其次，农民历来有着“靠山吃山、靠水吃水”的观念，当地矿产、森林等资源被过度开发利用，加剧生态环境恶化，自然灾害频发，由于脱贫的脆弱性，导致返贫。陷入一种“贫困—破坏环境—灾害频发—扶贫—返贫”的贫困陷阱。

最后，自然资源匮乏。农民生产生活来源主要是土地，土地是农民吃饭的饭碗。贫困地区大多资源匮乏、土地贫瘠、自然资源结构分布不合理并多伴有恶劣的自然灾害，因缺乏可利用的自然资源而陷入贫困。

1.3 灾害疾病型返贫

首先，自然灾害毁坏性强。金鑫（2016）认为，自然灾害是产生返贫的最核心因素。自然灾害破坏性强，极易破坏脱贫人的生活住房、生产设施、经济作物、农作物等，是造成返贫的直接“杀手”。自然灾害具有不可预见性，一旦发生，不仅会造成巨大的财产损失，还会严重破坏基础设施，毁坏发展根基，使扶贫投入和效果大打折扣。脱贫家庭的经济积累较少，抵御灾害损失的能力较弱，主要以农耕作业为主要收入来源，自然灾害对农业生产影响广泛，灾害突发，收入锐减，支出增加，导致返贫。

其次，重大疾病劳民伤财。程玺（2017）认为，因病致贫、因病返贫是导致贫困的主要因素，而大病、慢性病高发是因病致贫返贫的主要原因。疾病突发或慢性疾病恶化都会带来高额医疗费用，巨额医疗费远远超出刚刚脱贫家庭的经济承受能力。尽管我国医疗保障制度逐渐完善，但重大疾病报销比例不高。重大疾病和慢性疾病需长期以药物来维系生命和身体机能正常运转，患者家庭不仅需要承担超额的医疗费，患者还需家人专门照顾和陪护，直接影响了家庭劳动力和经济收入，导致重回贫困。

1.4 产业薄弱型返贫

首先，很多脱贫地区缺乏可持续支柱性产业，虽然国家大力开展产业帮扶，但能落地生根发芽的产业遥遥无几，部分地区开发了产业项目，但大多都是以种养殖业为主，产业规模单一、产业链短，仅仅是进行原材料和初级产品加工，无法享受后期深加工带来的高额附加值，且随着市场的波动，存在经销困难，陷入产销失衡的困境。

其次，脱贫地区缺乏产业发展人才，空心化现象、老龄化趋势严重，管理经营人才稀缺，外加管理经验、资金不足及政策变更等因素导致产业停滞发展或破产，难以带动脱贫群体可持续增收。

最后，持续竞争力不足，大多脱贫地区存在产业融合度不高、利益联结机制缺乏、深加工产业和服务产业较少、同质化严重、持续竞争力和持续发展能力不足、电商网点少且规模小以及农产品电商配套服务跟不上的问题，发展难度大。

1.5 教育能力型返贫

首先，基础教育发展失衡。张安平（2012）指出，农村返贫现象严重，其原因主要是受教育程度低、思想观念落后，生产方式落后，收入来源单一。贫困地区教育一般比较落后，受教育时间短、质量差，虽然国家已实行免费的义务制教育，但因教育资源分配不均，农村地区存在资源短缺、资金投入不足、师资力量缺乏等问题，即使能完成义务教育也是低水平、低质量的。随着社会经济快速发展，仅接受义务教育难以满足社会发展和变化的需求。

其次，发展致富力有未逮。陈端计、杨莉莎等（2006）认为，返贫的根本原因是返贫者自身素质不足。长期的“输血式”物质帮扶虽能实现短期的脱贫，但并没有帮助贫困户掌握致富的发展思路、生产技能、市场适应能力。脱贫户受教育水平低下，学习和接受新知识、新技能的能力薄弱，难以掌握新的生产技术、经营管理能力，生活生产主要靠价值链末端的职业，如农耕、养殖和务工等，缺乏自我发展致富的能力和自我造血的能力。

1.6 思想观念型返贫

首先，思想观念陈旧腐朽，优秀道德规范、公序良俗失效。雅典著名经济学家、反贫困专家缪尔达尔认为：“人们落后的思想意识，腐朽的贫困文化以及宿命观念与贫困息息相关。”农村脱贫人员思想观念落后、陈旧、保守，对于贫困安于现状、坐享其成、不思进取、封闭自守，认为反正政府都会发钱，把自身脱贫和发展寄托于政府，缺乏自力更生和艰苦奋斗精神。

其次，脱贫人员好逸恶劳、懒惰，甚至赌博、酗酒、不务正业、坐吃山空，即使掌握相关生产生活技能，也是三天打鱼两天晒网，难以激发和利用其主观能动性和积极性。受小农经济思想的影响，不求致富，只求温饱，对政府等外部帮扶产生较强的依赖性，“等靠要”思想难以革除和转变。并且因为农村熟人社会的性质，受不良习俗和消费观影响，脱贫后一旦有余钱就负债消费，盖房子、买车子，追求享乐的同时还攀比成风，只顾享乐攀比，最终入不敷出，重返贫困。

2 农村返贫现象的生成机理

本研究基于博德事故因果连锁理论对返贫现象的生成机理进行分析。事故因果连锁理论最早是用来解释导致事故的各种原因之间的关系。后来博德在此基础上进行拓展和延伸，他认为事故的直接原因是人的不安全行为、物的不安全状态，间接原因包括个人及工作因素，但人的不安全行为、物的不安全状态只是表象，不是导致事故发生的根本原因，而最根本的原因是管理的缺陷。博德事故因果连锁理论过程包括：管理缺陷、个人及工作因素、直接原因、事故、损失五个环节。事故因果连锁理论同样适用于解释返贫问题，返贫通常也存在“管理缺陷—个人和工作因素—直接原因—事故—损失”五个环节。五个环节组成了一个完整的“多米诺骨牌”，任何一环倾倒都会产生一系列的连锁反应。如图1所示。

图1 返贫现象生成机理

“管理缺陷”，即返贫发生的根本原因。主要指扶贫政策缺乏可持续性及政策短板。扶贫政策不具有可持续性，贫困户一旦脱贫便不再享受相关的扶贫优惠政策的福利，可能因政策断供而返贫。扶贫集中于“输血式”的物质扶贫，脱贫工作重心放在解决贫困人口收入是否超过贫困线上，虽能实现暂时性的脱贫，但难以实现长期稳定脱贫及发展致富。虽然国家实施脱贫不脱政策，但脱贫后便没有相关扶贫资金、产业扶贫等项目跟进和支持，难以实现避免返贫、实现致富。

“个人和工作因素”环节，即返贫发生的间接原因。受管理缺陷的影响，同时反作用强化了管理缺陷。个人因素主要指贫困者自身教育、能力、技能、思想观念等情况。工作因素指扶贫工作环境和工作人员，工作环境是指扶贫工作主要集中在偏远的山区，基础设施缺位、自然环境恶劣。工作人员主要指综合素质不高，对相关政策法规理解不深入，政策执行按部就班，缺乏创新，缺乏弹性。扶贫干部内生动力不足，缺乏积极性。

“直接原因”环节是返贫产生的关键环节，政策突然变更、自然灾害爆发、突发疾病、内生动力不足、产业薄弱等因素都是造成返贫的直接原因。脱贫户抵御风险能力不足，如突遇自然灾害、突发疾病，造成家庭人员和财产重大损害，导致生活水平、家庭收入急剧下降，前期取得的脱贫成效将功亏一篑。且长期“输血式”物质扶贫及受教育水平低下等原因导致脱贫人自身缺乏发展致富的知识技能，内生动力不足，“等靠要”惰性思想强烈，难以巩固和拓展脱贫攻坚成效，最终导致返贫。

“事故”和“损失”环节是前面三个环节作用的结果，任何一环出现问题都将导致“事故”和“损失”的发生。其中“事故”环节是指脱贫户再次陷入贫困状态，或贫困恶化或贫困线边缘人口降到贫困线标准以下，即返贫。“损失”环节是指国家再次投入大量的人力物力财力去解决返贫人员的基本生活问题，以实现返贫人员再次脱贫及发展致富，导致国家财政无限循环救助。

3 构建农村返贫长效治理机制对策建议

构建农村返贫长效治理机制是实现脱贫户稳定脱贫、发展致富，是巩固和拓展脱贫攻坚成效、全面推进乡村振兴战略的前提基础和根本保障。从返贫诱因分析可知，返贫致因包括政策、环境、灾害、疾病、产业、技能、能力、思想观念等因素，本研究主要根据返贫诱因来构建农村长效返贫治理机制。

3.1 建立健全组织制度保障机制

首先，夯实基层组织返贫治理机制。一是加强基层党组织的建设，切实提升农村基层党组织的号召力和凝聚力，推进和完善“党建+”的帮扶模式，坚持“围绕脱贫抓党建、抓好党建促脱贫”，实现巩固脱贫成效同农村基层党组织建设的有机结合。二是坚持和完善党的领导，做好责任落实和顶层设计，牢抓党建引领助力乡村振兴的政治责任，切实发挥农村基层党组织在巩固脱贫攻坚成效及全面推进乡村振兴战略中起到的战斗堡垒作用，为实现乡村的全面振兴提供动力引擎和坚强的组织后盾[1-3]。

其次，建立完善返贫预警监测机制。一是构建定向数据动态跟踪监测系统，设定预警级别，按照突出重点、分类管理原则，实行分级管理。通过大数据等信息技术进行信息跟踪、动态监测、数据分析，科学研判是否会面临返贫风险。二是通过负责人定期回访、信息跟踪，返贫人主动汇报等方式有机结合，实现有效的信息掌握、预警研判分析。组建监测网络系统，将脱贫户的就业情况、收入情况、返贫潜在诱因录入系统，根据数据变化进行监测、研判和分析。早发现、早干预、早帮扶，将其遏制和消灭在萌芽状态，形成事前预防、事中帮扶、事后跟踪监测的闭环返贫监测预警机制。

最后，探索健全返贫治理兜底机制，一是建立完善低保、特困、临时救助、灾害救助等兜底保障制度，强化和落实低保、医疗、灾害、养老、残疾、补助金等综合社会保障政策，提高国家财政补助水平，保障基本生活。改革单一靠政府的灾害救助体系，构建政府救助、保险保障、社会参与、农民自救互救的多元协同救助的灾害救助体系。二是改革和创新医疗保障制度，增强保障能力。提升门诊、重大疾病、慢性疾病报销比例；优化简化报销程序，简化大病医疗审批和报销程序；扩大药品报销范围，合理定价[4-5]。

3.2 切实深化产业帮扶长效机制

产业兴旺是乡村振兴的重点。创新发展特色产业，构建返贫物质基础防线。一是因地制宜发展特色产业，坚持以科技为支撑、以市场为导向、以效益优先为原则，依托当地自然资源禀赋优势做好产业发展规划，发展特色优势产业。通过产业融合、量化生产、合作社等模式构建经济效益转化的产业链，形成规模。构建农村一二三产业融合发展产业体系，切实做强一产、做优二产、做活三产，延伸产业链、提升价值链、促进技术渗透。二是科学规划支柱产业发展，打造和引进二、三产业，充分挖掘当地地理、环境、乡村文明等方面优势打造和开发绿色无污染的生态产业、康养产业。加强品牌建设，打造区域特色品牌，推进差异化发展，提高产业竞争力[6-7]。建立利益联结机制，推进分红、入股、优先就业等多元化利益联结机制建设，形成企业与农民合作共赢关系。三是加强农产品电商平台建设，开拓和培育农村电子商务市场主体，打造特色农产品网上销售平台，形成特色农产品进城、工业产品下乡的双向流通的服务网络。

3.3 健全乡村人才工作体制机制

人才振兴是乡村振兴的重要支撑和基础。坚持把农村人力资本开发放在首位，增强农村的内生“造血”功能，补齐农村发展短板。一是加强基层干部队伍建设，建设一支强大、高素质的农村人才队伍，充分发挥其凝聚力和号召力。推进农村技术型人才和新型职业农民的培养，培育有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民。促进城市资本要素、技术要素、资源要素向农村流动，建立城乡融合发展的人才机制。二是构建农村智库，引进各类技术人才、创业人才、新乡贤来提高农村“造血”功能。三是夯实基础教育返贫防线，补齐教育事业发展短板，阻断贫困代际传递。统筹协调城乡教育资源均衡发展，实现基本公共教育资源和服务均等化，推动基础教育信息化，开展基础教育信息化建设和教学应用，实现城乡优质教师资源共享，缩小城乡教育差距。四是加大高等教育的资助力度，构建由政府负责，社会组织、基金会、企业团体、爱心人士等多元主体协同参与的教育救助新格局，形成教育救助合力[8]。

3.4 完善健全生态建设保护机制

生态振兴是乡村振兴的重要内容和关键支撑。“绿水青山就是金山银山”。乡村振兴要与生态优先、绿色发展有机结合。一是创新农村生态环境治理体系，构建多元主体协同治理体系，实现利益整合，形成多元合力共治生态治理系统。优化人居环境，改善公共基础设施，补齐农村人居环境突出短板，加快“生态宜居、美丽乡村”建设，合理规划和完善农村基础设施建设，完善交通、网络、水利电力、环保等基础设施建设。严守生态保护红线，绿色发展引领乡村振兴，打造和开发生态文化旅游产业，推进全域绿色生态旅游开发，实现绿色生态文化旅游业可持续发展。二是增大农业生态产品和服务供给，实现农村农业供给向优质生态发展，补齐新时代社会经济发展急需解决的一大短板。建立完善生态补偿机制，在原有单一纵向政府主导的生态补偿机制基础上，建立横向的市场化生态补偿机制，建立有利于生态补偿的责任机制和保障机制[9-10]。

3.5 构建激发群众内生动力机制

“文化振兴促进乡风文明”是乡村振兴战略的保障。学者洪江（1999）认为，观念的落后会产生一系列的连锁反应，即观念的落后会导致思想的落后，思想的落后又会导致行为的落后，最后导致结果的落后也即是返贫的发生，故必须革新思想观念。一是加强农村思想道德建设，发扬和继承中华优秀传统美德，践行时代新风，革除“攀比享乐”等陈规陋习，教育引导群众摆脱愚昧风俗习惯，洗涤农村的不良之风，改进风俗陋习。大力开展移风易俗的宣传教育，培育健康绿色的生活理念和行为习惯。培育、弘扬和践行社会主义核心价值观。传承弘扬农村优秀传统文化，提升耕读文明软实力，保护利用好优秀农耕文化遗产。二是加强乡村公共文化建设，加大公共文化产品和服务供给，完善农村公共文化设施的建设，如文化广场、农村图书馆、乡村博物馆等硬件设施的建设，同时丰富脱贫人员的精神文化生活类型。激发农民自我内生发展动力，革除“等靠要”的惰性思想，增强发展致富奔小康的信心和决心，补齐精神短板。