平台监管逻辑的反思与重构——兼对包容审慎监管理念的再反思

钱贵明,阳 镇,陈 劲

1.南京大学 经济学院,江苏 南京 210009;2.清华大学 经济管理学院,北京 100084;3.清华大学 技术创新研究中心,北京 100084

新一轮技术革命加速演化,衍生出全新的平台经济形态,中国信息通信研究院《平台经济与竞争政策观察(2020年)》报告显示,2015—2019年我国平台经济得到了大规模发展,截至2019年底,平台经济市值已达2.35万亿美元,比2015年增长了近200%。形形色色的平台业态的微观组织载体支撑是平台企业,平台企业独特的网络效应、生态效应以及赋能效应使得平台型企业支撑的平台经济在移动互联网普及的今天,成为驱动经济增长的新引擎[1]。尤其在新冠肺炎疫情期间,平台经济在推动中小微企业复工复产以及产业链、供应链数字化转型和社会治理等方面做出了突出贡献[2]。然而,随着平台经济体量尤其是资本体量的壮大,各类平台企业也像其他商业模式与技术创新一样,带来了诸多新型竞争、监管的社会性难题,以至于全球范围内的政府、公共组织、平台企业等都在重新审视当前的执法机构、法律规范、社会规范能否支撑平台经济的可持续发展以及有序应对平台监管等难题。

从政府的监管理念与监管制度设计来看,在世界范围内形成了以欧盟的严格规制和美国的包容审慎监管为代表的两种平台经济管制策略[3]。2019年,国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》指出,应创新监管理念和方式,落实和完善包容审慎的监管要求,打造适用于平台经济发展的监管机制。然而,随着平台经济体量的壮大,包容审慎的监管理念在实际应用当中,尤其是在平台经济反垄断中显示出诸多弊病[4]。因此,2020年中央经济工作会议明确提出,强化反垄断和防止资本无序扩张将成为2021年中国经济工作的重点方向。为此,国务院反垄断委员会于2021年2月正式发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》,从制度上为平台经济反垄断中存在的诸多重难点提供解决思路。

近年来,学界也围绕平台监管的制度设计以及平台监管的主要模式进行了系统研究,且现有关于平台监管的研究主要集中于监管的必要性、监管模式选择[5-7]、监管的政策取向[8-9]、社会责任治理[10-12]等方面,对既有不同监管模式的内在逻辑缺乏系统梳理与区分,且严重缺乏既有监管模式下的监管逻辑与平台企业成长逻辑之间的内在相容与冲突性研究,导致尽管提出了诸多平台监管模式,但是依然难以有效解决平台经济出现的各类负面问题,如平台监管与平台成长之间呈现出的诸多逻辑悖论。基于此,本文拟对现有平台经济监管模式的内在逻辑进行反思,分析不同监管模式与平台企业成长之间的悖论,从平台监管的三维审视框架重构监管逻辑,为指导平台企业与平台生态圈的良性发展提供理论支持与实践参考。

一、平台既有监管模式的逻辑反思

维护市场经济秩序的有序运行主要通过两种方式:一是政府管制,二是私人监管[6]。由于平台场域内存在两类私人市场主体,即平台企业与平台用户,私人监管因此可分为平台监管与用户监管。因此,平台监管模式就包括公共监管理论下的政府管制、平台企业主导的平台私人监管以及平台双边用户主导的用户监管三种类型。

(一)既有平台监管模式之一——政府管制

公共监管理论下的政府管制可以追溯至新古典经济学代表人物Marshall的“外部经济”理论。以此为基础,Pigou的“庇古税”理论和Coase的“科斯定理”对其进行了补充与发展。政府管制理论认为,随着自由放任式的市场经济发展,必然引起市场失灵,由此带来寡头垄断以及不正当市场竞争问题,导致难以自动市场出清,需要外部政府行政机构对市场失灵问题予以系统纠正。经济学上一般把政府管制分为经济性管制和社会性管制。经济性管制的重点在于对产品价格、准入许可、行业标准等加以控制;社会性管制的重点在于保护环境以及工人和消费者的健康与安全。因此,对应的监管工具包括价格调控、行政处罚、市场主体的准入标准与社会政策制定、社会福利系统评估等。

在平台经济场域之内,政府管制即通过监管主体——不同的行政管理机构以发布法律法规和公布行政指令的形式对涉事客体——平台企业进行直接干预,以实现“监管有据,运行高效”的基本目标。“监管有据”指的是对于平台的监管应依据正式的法律法规制度,目前我国在平台监管方面,既可以遵循既有的法律法规,如《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等,也可以遵循为平台经济领域特制的法律法规,如《中华人民共和国电子商务法》《关于平台经济领域的反垄断指南》等。值得说明的是,《关于平台经济领域的反垄断指南》是平台监管的最新法律依据,于2021年2月正式公布,该指南首次回应了现阶段平台反垄断所面临的如何认定垄断协议、如何界定相关市场等重难点,直接体现了公共管理部门对平台经济监管的进一步探索。“运行高效”指的是构建设置合理、权责明确、运行高效的平台监督机构。全球范围内,在监管机构设置方面存在两种常见做法:一是由具有全国性执法权的竞争机构进行统一监管,如德国的联邦卡特尔局、美国的反托拉斯局机制等;二是针对不同行业设定不同的管理机构。我国采取的是第二种做法,对于平台企业涉嫌传统的违法违规,依旧可以由市场监督管理总局、发展和改革委员会等机构进行惩处,但是在应对由平台经济引起的新型监管难题时,这些机构既有的监管依据以及监管边界则相对模糊,在应对各类平台负外部性过程中显得捉襟见肘。为此,需要在制定相关法律法规制度的基础上,成立专门应对新经济的监管机构(1)目前,浙江省作为我国平台经济发展的先行区和示范区在此方面做出了表率。2017年8月18日,我国首家互联网法院——杭州互联网法院正式揭牌。。

(二)既有平台监管模式之二——平台监管

平台监管是以平台企业为监管主体对参与平台价值创造的各类利益相关方予以监管。平台监管的本质源于企业治理理论,即企业主动对其自身的生产经营活动进行有组织、有计划地监督和调节,对组织利益相关方关系予以协调和治理,使得组织的各类运营管理活动更加有序协调。区别于传统企业,平台企业最显著的特征在于其双边市场属性,其作为链接市场双边用户的链接侧与服务侧实现市场双边用户最大程度的聚合,通过独特的平台商业模式最终搭建平台生态圈。在基于平台生态圈的平台场域内,平台型企业一方面具备传统企业独立市场组织的私人属性,即基于利润最大化的市场逻辑开展平台主体间的市场竞争,获取市场利润;另一方面在平台商业生态圈这一公共场域内,其作为公共交易与公共市场的建构者、聚合者与组织治理者,具备“类政府”的公共社会角色,其市场行为也需要具备公共社会理性特征[13-14]。当扮演公共市场组织治理者的角色时,平台企业作为“类政府”组织,具有公共物品属性,其代表的是公共利益[15],这个层面的平台需要为维护好基于商业生态圈的公共市场内各类市场主体的良好交易秩序而实施平台监管;当扮演市场参与者的角色时,平台的目标将聚焦于如何提升自身利润获取能力,其代表的是资本方的利益,这个层面的平台就需要为利润的稳定增长实施监管。平台系统的构成包括双边用户和平台企业,所以平台监管对象也就包括针对用户和平台企业的监管。由于这两种监管的目的不同,如何周全地将社会福利与资本利益置于同一监管逻辑下进行考量,是每一个平台企业在监管时都要直接面对并解决的重要议题。

不同于政府机构以行政命令式为核心的监管,平台监管具有多种方式[16],这些方式根据监管对象的不同,可分为协议监管和和技术监管两种类型。协议监管指的是平台企业对用户进行监管,这种监管往往以双方签订服务协议的形式进行(2)协议监管指的是平台企业对用户进行的特有监管,因为平台在对自身进行监管时,不需要签订具有法律效力的额外协议,只需在企业内部进行软性协商即可。。根据平台类型的不同,服务协议分为制式协议和非制式协议。制式协议指的是平台与不同用户签订相同内容的协议,如淘宝平台与所有消费者签订同样内容的《软件许可适用协议》和《淘宝平台服务协议》来统一规范用户行为;非制式协议指的是平台与用户签订不同内容的协议。出现这两者差别的主要原因在于服务内容的可定制化程度是否有较大的调整空间,在调整空间较窄时,平台偏好于与用户签订制式协议;在调整空间较为宽大时,平台偏好于与用户签订非制式协议。技术监管指的是平台企业通过物联网、大数据、智能算法等技术实现对用户和自身的双重监管。根据罗纳德·科斯的理论,企业内部的信息是完全的,所以平台只需运用上述技术手段对用户交易所产生的商品信息、价格信息、位置信息等以及对平台所产生的流量信息、定价信息、补贴信息等进行及时消化和吸收,并妥善处理信息背后所反映的问题,即可达到良好的技术监管效果,并且这两种监管手段的中立程度可进一步反映出平台所扮演的角色。

(三)既有平台监管模式之三——用户监管

用户监管的理论基础来源于效用理论和消费者剩余理论。消费者会在个人可支配资源约束的前提下,通过特定的购买组合,使得个人需求得到最大程度的满足。但效用最大化是单个消费者的选择,根据“公地悲剧”理论,无法代表消费者群体的选择。将消费者剩余理论纳入市场结构因素,可以衡量消费者群体的总收益。在不同的市场结构下,消费者为了达到福利最大化,必然会对生产厂商采取相应的反制措施。

在市场竞争较为充分的情况下,平台用户的黏性、忠诚度、归属感等并不高,因为用户可以通过“用脚投票”的方式来选择更为合适的平台。然而这种可能性随着平台体量的增长越来越低,尤其是在常见的电商平台、即时通信平台、搜索引擎平台等领域,可供用户选择的对象基本集中在为数不多的几个大型平台上,双边用户和特定平台就形成了一个稳定的共生系统,用户也就有了监管平台的动机、责任和义务。

在具体的监管方式上,用户监管可以根据被监管对象的不同进行区分。第一,用户对平台的监管。在平台系统中,相对于平台企业而言,用户是被俘获的一方,处于劣势地位,难以对平台实施直接监管,只能采取一些间接措施,并且这种间接措施往往需要外部其他社会主体的配合,否则很难见效。如用户在受到不公正待遇时可以直接诉诸于司法机关或媒体:2019年10月,格兰仕因天猫平台强制其“二选一”而提起诉讼,揭露天猫平台非正常显示搜索结果,导致其销量损失。尽管双方最终握手言合,但是通过这件事,“二选一”行为被证实于公众面前。第二,双边用户的相互监管。在平台企业的支持下,双边用户对彼此进行监管的方法非常多,如信用评级、评价、评分等。平台企业在搭建平台时,设置了一套在交易过程中双方用户可以相互评价的系统,这些评价内容在经过一段时间的累积后,成为反映用户自身特质最可信的证据,平台企业依据这些证据对用户进行再次筛选,可达到良好的监管目的。

二、既有监管模式与平台成长逻辑的悖论

当平台企业承担市场参与者的角色时,平台企业的目标将聚焦于如何实现自身迅速成长,达到资本快速扩张的目的。但是不同主体对平台实施监管的目的并不一致,所以在实施差异化监管后,得到的监管结果就各不相同,往往这种监管结果与平台作为独立的资本方要求成长的目的背道而驰。

(一)政府管制与平台成长的悖论

我国政府对新经济采取的包容审慎监管理念受到了多方认可,因为这种监管理念很好地顾及了我国当下经济发展阶段与科技发展现状,但是由于早期缺少制度性文件,这种监管理念在面对种类繁多的产业时,难以恰当地分配包容监管与审慎监管的权重,容易造成监管重心失衡,难以与平台成长阶段进行良好的契合。

第一,重包容轻审慎的监管模式容易造成平台漠视社会福利、资本无序扩张,不利于平台企业正常生长[17]。在平台漠视社会福利方面,突出表现为重包容轻审慎的监管模式导致假冒伪劣产品不断,并且这种现象在平台成长初期尤为明显。如2015年4月成立的“拼多多”,在其成立的前三年内一直假货泛滥,不断收到工商局和市场监督管理局的约谈和调查,但是这些调查和约谈并没有影响其于2018年7月在美国成功上市,说明平台在成立初期所受到的惩处未能对其迅速扩张产生较大影响。在资本无序扩张方面,表现最为典型的是平台通过网络效应扩张到新古典经济学理论认为的有效边界之外。平台成长的基本逻辑首先是通过非对称价格吸引单边用户,接着通过交叉网络外部性吸引另一侧用户,最后通过双边用户的增长实现平台的迅速成长。自新冠肺炎疫情发生以来,很多平台企业通过这种方式将市场下沉到了社区团购,利用资金优势开展非正常价格补贴,企图通过先期抢占市场实现后期的完全垄断,最终达到资本扩张的目的。如果任由这种严重扰乱市场秩序的行为肆意发展,将会对底层老百姓最为关注的饮食、就业等民生问题造成巨大的负面影响。

第二,重审慎轻包容的监管模式容易抑制平台创新,为平台企业的正常成长设置人为的门槛。这种重审慎的监管方式一部分原因在于匡扶平台企业成长路径,另一部分原因则在于平台的成长触动了传统产业在位者的利益。一个较为典型的案例是网约车诞生之初,在多地都受到了重审慎的监管。2010年5月,国内首款网约车服务由易到用车推出,此后,各种网约车平台企业开始如雨后春笋般涌现出来,老百姓也养成了网约打车的习惯,网约车开始挤占传统出租车市场。交通运输部、工信部等七部委为规范网约车市场的运行,于2016年7月颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,但是在具体执行过程中,地方政府层层加码,分别制定了本地区的实施细则。郝晓滕[18]根据各地有关网约车的司机身份、车辆价格、车辆轴距等要素进行研究后发现:在经济发达的中东部地区,交管部门倾向于对网约车实施严格的监管;在经济欠发达的西部地区,交管部门倾向于对网约车实施宽松的监管。造成这种差异化监管理念的原因主要有两点:第一,从匡扶平台企业成长的角度来说,不同城市的公共交通压力不同,各具体区域自然会有加码监管的倾向。第二,从协调网约车与传统出租车之间利益的角度出发,人为设置门槛可达到保护本地出租车产业,排挤外地网约车正常运行的双重目的。这种监管办法导致网约车在成长扩张阶段受到了各种阻力,提高了网约车合规运营的成本。

(二)平台监管与平台成长的悖论

平台企业以市场组织与治理者和市场参与者的不同重身份进行监管时,这两种身份交互影响,导致作为市场组织与治理者的监管与市场参与者的成长要求难以妥善协调,形成平台监管与平台成长的逻辑悖论。

第一,平台对用户的严格监管降低平台价值。平台对用户的严格监管容易导致用户流失,降低平台价值,影响平台迅速成长。根据“梅特卡夫定律”,一个平台的价值与其用户数量息息相关,所以如何吸引潜在用户、稳固现有用户成为每个平台在成长阶段面临的首要难题。吸引潜在用户的一个最为直接的方法就是现金补贴,这一方法在很多平台成长初期都被运用过,如2015年前后,网约车平台“滴滴”和“快滴”竞争期间,约有数十亿元的资金直接被补贴到用户身上,那段时间,由于我国政府秉承着重包容轻审慎的监管理念,这种推广方式大行其道,网约车平台也在坎坷中成长起来。而如今,随着监管理念的变化,这种推广方式受到了诸多质疑,如社区团购的相关行为就直接被认定为不正当价格行为,违反了《中华人民共和国价格法》[19]。如果平台企业加强对潜在用户的监管,降低补贴,设置较高的准入门槛,则势必导致平台企业无法迅速扩张,进而影响平台自身价值。稳固现有用户的直接方法就是为其提供一个宽松的营商环境。由于平台本身不具有监管的经验和能力,一旦被“市场参与者”的角色控制住,则很难控制好营商环境的宽松程度,势必会导致平台进入假冒伪劣产品横行的境地。

第二,平台严格的自我监管影响资本扩张。平台实现扩张主要通过两个途径:一是进一步深化现有领域的运营空间,实现市场份额和用户覆盖率的同时增长。在具有市场支配能力的前提下,平台企业的市场份额和用户覆盖率将趋向稳定,为进一步深化现有领域的运营空间,平台企业倾向于对用户和竞争对手滥用市场支配地位。在用户侧最为常见的就是利用大数据“杀熟”以及强制商家“二选一”,现有研究表明,这两种行为能为平台带来短期的直接收益[20-21]。在竞争对手侧较为常见的有限制竞争对手正常链接的分享以及对中小平台企业进行“杀手并购”等,这些行为虽不能给平台带来直接收益,但也间接减少了运营压力。如果平台实行严格的自我监管,按照《中华人民共和国价格法》《互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法》等规定进行自我监督,则会直接导致平台企业的收入下降,竞争对手增多,难以实现市场份额和用户覆盖率的同时增长,进而影响资本扩张。二是拓展其他运营空间,实现平台包络战略,使得外部不经济内部化,实现生态化运营。目前,众多知名平台企业均采取了类似的运营策略,以阿里巴巴集团为例,他们从最初的B2B业务扩展到B2C业务,从大数据到金融、物流、文娱、健康产业等,任何有中间价值的投资领域都成为阿里巴巴投资的目标,这使得它们迅速降低了外部不经济,用户覆盖率、市场规模、行业地位都得到不断提升。出于资本逐利的本质,当平台涉足陌生领域时,容易放松对自我的监管,如近年来众多知名平台企业纷纷涉足金融行业,通过高杠杆的运作方式实现监管套利。如果平台放松自我监管,这些企业“爆雷”的风险将由全社会共同承担;如果平台施行严格的自我监管,则资本不能顺利实现增值,这使得平台自我监管与平台资本扩张之间的悖论难以调和。

第三,平台监管是个公共社会逻辑。由于平台本身具有市场组织者与市场参与者的双重身份,同时作为裁判员与运动员就难以行使好公共监管的权力。当作为裁判员时,平台企业承担监管的任务,谋求社会福利的最大化;当作为运动员时,平台企业承担运营的任务,谋求自身利润最大化。当这两种角色融于一体时,平台企业就难以很好地划分监管和运营的边界,集中表现在,承担监管任务时,如果掺入了运营的成分,就会涉嫌不正当引流、内幕交易等;承担运营任务时,如果掺入了监管的成分,则等于放弃了平台作为企业时所应持有的利润最大化目标,这种监管模式势必和平台成长逻辑相违背,造成混乱不堪的局面。

(三)用户监管与平台成长的悖论

在平台经济时代,监管的主体是政府和平台,用户参与的空间极其有限,这对于商家和消费者来说均适用。在平台经济框架下,用户是产品和服务的制造端与消费端,难以单方面与监管者主动互动,即用户只具备有限监管的能力,主要有以下几点表现:

第一,用户对平台的监管具有局限性。如上文所述,用户与平台企业共同组成了平台生态系统,这个经济系统内的不同组成部分相互依存、相互依赖,所以这注定了用户对平台的监管具有一定的分散性与软弱性。首先,用户行使监管的部分权力是由平台赋予的。在平台经济框架内,平台企业为用户设置了一系列按钮、图标、栏目条等渠道来引导用户行使监管权力。以微信为例,微信群组、公众号、私聊界面等设有投诉和举报按钮,用户可以很方便地对相关内容进行投诉、举报、申诉等,以行使自己的监管权力[22],这种监管的能力是平台赋予的,监管权限和范围受平台控制,如果平台在设计之初并不提供这些功能,则用户很难行使监管的权力,当平台发现这种监管对平台的成长造成负面影响时,可任意对其进行修改,而用户却没有应对措施。其次,用户与平台之间存在天然的信息不对称。在平台经济系统内,平台企业具有围绕交易所产生的信息,凭借这些信息,平台企业可以攫取尽可能多的生产者剩余和消费者剩余,即使违反了相关法律法规,用户也很难搜索到证据。这种天然的信息不对称为用户对平台实施有效的监管树立了屏障。如“杀熟”现象广泛存在于各种平台,但是由于缺乏有力的证据,这种现象一直难以被根治。再次,用户与平台之间能够形成一定的寻租关系,产生用户与平台之间的耦合关系。对于平台来说,不同用户带来的价值是不同的,平台如果以经济收益为考量,则赋予用户的权力就有较大差距,即不同用户获得平台赋予的权益具有差异性。在这种情况下,平台倾向于优先考虑部分用户的利益,而牺牲其他人的利益,这种寻租关系不仅使得部分用户丧失了监管的欲望,也为其他用户人为增设了监管的难度和力度。

第二,用户的自我监管具有软弱性。尽管商家和消费者是平台经济系统的重要组成部分,均有为维护平台经济系统稳定运行的责任和义务,但由于短视行为的存在,双方用户均会有放弃自我监管、追求眼前利益的行为。首先,商家用户(供给侧用户)缺乏自我监管的动力。一般而言,售假贩假现象不会出现在具备完整资质的商家身上,但是恶意引流、刷单等都成为商家频繁适用的恶性竞争工具,尽管这种行为不利于平台系统的稳定成长,但是商家通过刷单却能制造虚假的销量,从而影响消费者的购买决策,使得自身能在竞争中脱颖而出[23]。其次,消费者缺乏自我监管的动力。如商家一样,消费者为了短期利益也会不顾平台系统的成长需要而放弃自我监管,集中表现在一方面配合商家刷好评、刷单,一方面主动逃单。这些行为均会对平台的良好成长造成负面影响,但是由于短期利益的干扰,并没有良好的根治办法。

第三,双边用户监管具有矛盾性。不同于自我监管的乏力,双边用户可以针对彼此实施有力的监管,维护平台的良好运营。如消费者在交易结束后,对交易进行及时评价,如实反映商家提供的商品和服务的真实信息,从而对后续交易行为进行约束。但是在平台系统中,平台企业凭借无可比拟的优势地位,成为双方用户的“共同敌人”,此时双边用户就有了相互合作、共同躲避监管的可能。在涉及大额交易的情况下,双边用户可绕过平台进行线下交易,这种行为造成了福利分配不公,严重影响了平台的成长。

从上述分析可以看出,用户监管具有局限性、软弱性和矛盾性,这些特性相互作用、交织和影响,使得用户监管既能促进平台成长,又能抑制平台成长,从而在一定程度上造成了监管与成长的逻辑悖论。

三、平台监管逻辑的重新审视

(一)平台监管的逻辑起点:一个三维审视框架

实质上,传统模式对平台监管的解构缺乏对平台类型、平台运营模式、平台业务特征以及平台发展阶段等多重特征的识别,导致平台监管容易陷入模式选择困境,即究竟何种监管模式适宜于平台综合情境,重点监管哪些议题也缺乏系统性澄清,且不同模式的涉入边界也界定不清。鉴于平台企业的运营模式、主营业务、发展阶段等各不相同,以及平台运行所衍生的众多负面社会问题,包括经济性监管(垄断与不正当竞争、市场地位滥用)、社会性监管(民生与社会福利问题),还涉及技术与安全性监管(网络安全与数据安全等)。传统的公共监管和私人监管模式没有顾及平台自身的特质,在监管理念转型期间,如果依旧按照原有的监管体系,则将导致顾此失彼甚至南辕北辙。因此,本文全方位重塑了平台监管模式,妥善结合平台类型、平台生命周期、平台网络效应外部性等多重因素,构建了面向不同平台类型、不同生命周期以及不同网络外部性三位一体的平台监管新“金字塔模型”,如图1所示。

图1 平台监管模式的三维重构框架

第一,从平台类型角度出发,根据平台提供的产品和服务属性的差异,基于交易属性与信息属性,平台企业可分为交易平台、信息平台两种类型,即平台企业具有信息属性和交易属性两种基本属性,且不同平台企业两种属性的结合程度具有较大差异性,如信息平台中也存在一定的交易属性,或交易平台中也存在信息属性,平台企业面向不同业务会形成两类属性交叉主导的情形。在这两种属性的交叉分类主导下,平台企业通过互联网数字智能技术和在运营中获取的数据为用户提供产品和服务,实现自身的资本扩张。具体而言,在平台型企业的业务单元以信息属性主导时,对平台数据与信息、平台数字智能技术的监管便成为平台监管的重点议题。一旦平台交易属性远远强于平台信息属性,即平台不仅仅是提供信息与技术服务的平台(如知乎平台、开源数据平台、共享平台等),而是转向了侧重商业交易以及商业生态圈构建的平台企业时,平台主要是通过平台技术、平台用户基数以及平台网络效应等实现平台运营的战略包络,最终实现平台资本的动态扩张。因此,对于这类交易属性主导的平台企业而言,在运营过程中,外部监管主体需要对平台企业的数据与技术、产品和服务、资本扩张三大议题予以重点监管,但三大议题监管主体的主导程度具有差异性,表现为资本扩张监管由政府主导,以减少反垄断和反不正当竞争,重点监管平台企业的市场地位滥用引发的资本吸血或者资本无序扩张,健全数字交易规则,完善社会主义市场经济体制;产品与服务监管由平台企业主导,平台双边用户参与,以通过用户对产品和服务的交易数据以及平台自身对产品和服务的信息为基础,实现平台自我内部交易过程的生态净化,最终实现平台内交易与服务的高质量发展;数据与技术监管由政府主导,平台企业参与,通过政府对数据与技术保护方面的法律制度建设,平台企业做好技术安全管理、数据泄露预警、补救措施等,共同建设安全可靠的数据与技术驱动型平台。

第二,从平台生命周期角度出发,平台成长演化阶段决定了监管阶段以及监管介入时序的选择问题。基于企业的生命周期理论,目前我国平台企业的发展主要经历了新创期、成长期、成熟期三个演化阶段。相应地,平台成长的阶段也决定了平台生长边界的动态变化,呈现出“平台个体—平台商业生态圈—平台社会生态圈”的动态变化[24]。目前步入衰退期的平台数量尚不明显(3)衰退期的平台型企业暂不作为本文关注的重点监管对象。,按照平台生命周期进行分段监管时,则可以依据这三个阶段构建分段监管体系。具体而言,新创期的平台指的是诞生初期,处于创业阶段,尚未进行相应资本扩张或者产生“赢者通吃”的巨大网络效应,这一阶段的监管需要政府公共监管与平台企业监管相结合。其中,由政府主导的监管模式主要目标在于构建平台企业的合法性,并基于平台创新性原则以尽快确保平台企业的运营模式和商业模式的合法性地位,明确平台企业后续合理合法的发展路径;同时,这一阶段也同样需要平台自我构建面向平台内双边用户的监管体系,明确平台在整个新创期的平台领导与平台治理权,对进入平台的双边用户以及其他各类主体明确相应的准入规制、准入权限以及互动与交易规制等,逐步构建以平台企业为主导的平台用户监管体系。成长期的平台指的是处于正常运营阶段,此时平台内的双边用户已经达到一定的用户基数,成长为一个能够实现收支相抵的扩张型平台,这一阶段的监管由政府主导,平台企业配合,通过政府对平台企业进行充分的经济分析,明晰其背后的商业与资本运营逻辑,实现各方参与者福利分配的持续优化,以促进平台系统良序发展。而这一时期平台企业主导的监管模式则重点监管平台内产品和服务的供给质量,尤其是平台内用户机会主义行为。在平台用户基数稳定条件下,一些假冒伪劣产品开始泛滥,规避野蛮式的生长方式或规避重蹈“先污染,后治理”的平台监管老路。成熟期的平台指的是平台的市场占有率和用户覆盖率已经相当大且稳定,在原有的业务领域内已难以实现继续增长的超级平台,这一阶段平台的主要特征是,随着自身对市场控制力的增强,滥用市场支配地位的行为逐渐显现,衍生诸多资本扩张无序等负面社会问题,需要构建以政府主导、平台企业配合、用户参与的监管模式。其中,政府主导的公共监管模式需主要从平台反垄断视角对其进行重点关注,通过对平台企业的垄断行为、不正当竞争行为以及平台技术滥用衍生的价格歧视等负面市场行为的监督与约束,以及对垄断结果进行分析与处理,以促进良好市场结构的形成,构建稳定有序的平台生态圈。

第三,从平台网络效应外部性角度出发,网络效应可被定义为用户从网络中所获得的额外福利的变化,消费者在同网络中其他使用者交往时获得的福利是网络效应的本质所在[25]。已有研究表明,网络效应是平台企业形成垄断的最大源动力,其贡献值可达70%以上,因此,这就成为平台企业和监管当局关注的重点。相应地,网络外部性一定程度上决定了平台监管的强度,即平台网络负外部性越高,涉及的社会福利损害或公共利益损害程度就越高,平台监管各类手段的实施强度也会随之增大。在平台企业发展过程中,平台的网络效应经历了由弱到强的过程。在平台企业网络效应外部性较弱时,平台企业主要通过提供的产品和服务内容的质量吸引用户,这一阶段的监管由企业主导,用户参与,通过平台企业对内容提供商的资质审查和内容监测以及用户反馈的信息来为内容质量兜底,共同建设优质可靠的平台;在平台企业网络效应外部性较强时,平台企业通过双边用户对外辐射的信息不断提升交叉网络外部性系数,即可实现运营与扩张,这一阶段的监管由政府主导,平台企业参与,通过政府对用户信息的立法保护,对平台企业使用数据的限制以及平台企业对用户信息的安全管理,建造信息私密性良好的平台。

(二)平台监管的逻辑重塑

既有的平台监管逻辑以行使公共监管的政府和行使私人监管的平台企业为监管主体,由监管主体对平台业态和平台企业自身进行监管。这种监管缺乏社会公众及双边用户的参与,非政府监管主体的监管边界也没有明确。在明确了平台监管新的审视框架后,应进一步结合既有平台监管主体、监管对象、监管理念、监管原则的优劣势,重构平台监管新逻辑框架。

如表1所示,新形式下的平台监管逻辑应以政府、平台企业、社会公众以及平台双边用户共同为监管主体,在不同监管情境下,分别主导实施对平台业态、平台企业、平台双边用户的分类监管。

表1 平台监管逻辑的重塑框架

在监管理念层面,由于我国经济发展阶段和平台经济自身性质,一直保持着对平台经济包容审慎的监管理念。然而,这套监管理念具有两方面缺陷:一方面,原有包容审慎的监管理念在应对平台经济所涉及的众多产业时,在治理深度和治理强度方面不能保持统一尺度,造成包容和审慎的客体不够明确;另一方面,随着平台企业体量不断壮大,滥用市场支配地位行为愈加明显后,逐渐难以适应我国经济发展新阶段平台企业成长的需要。为应对这些问题,新的监管逻辑明确了对产业包容、对企业审慎的理念,以达到在不歪曲、不误解原监管理念的基础上,厘清监管理念的适用对象。“对产业包容、对企业审慎”的监管理念将有助于平台企业顺利转型,实现下一步的高质量发展。新监管理念独立地明确了监管对象,即对产业进行包容监管,对企业进行审慎监管,原有的包容审慎并没有在这方面明确监管客体,导致在具体案例中不能进行有效运用,从而使得监管深度和强度做不到有效统一,为平台企业的跨区域发展设置人为的障碍。此外,新监管理念以原监管理念为基础,是对原理念的深层次刻画与细致诠释,并没有脱离原有的监管框架,在促进平台经济发展的目的上保持了高度的一致性。

原有的监管原则以保护创新为基础目标,在实施过程中,不同区域和级别的行政管理机构出于经济发展状况以及地方保护主义等原则,对平台经济实施了差异化的监管。这种差异化的监管原则抑制了平台企业的持续性创新,招致平台企业不正当使用互联网技术加剧恶性竞争。新的监管原则明确了对创新包容、对技术审慎,在规范平台企业良好运用互联网技术的基础上,实现平台经济业态的创新包容发展,使得平台企业能够持续性创造综合价值。平台经济的优势在于利用互联网技术减少信息不对称、降低交易成本、促进社会福利提升,而上述问题的出现使得平台经济的优势荡然无存,这说明技术已经不再中立,而是朝着恶化的方向发展。一方面需要继续强化平台创新原则,但是创新重点不是场景创新或者商业模式创新,而是积极引导平台企业在高技术基础研究层面开拓创新,着力摆脱技术含量不足的应用层面创新,为解决数字经济领域“卡脖子”难题赋能,且基于创新原则鼓励平台摒弃低端无效的场景创新(线下照搬到线上无实质性改变产品与服务的质量或者新的技术),着力提升平台企业所带来的实质性效率提升,尽快扭转因“赢者通吃”问题在全社会造成的负面形象;另一方面应对平台企业所运用的互联网技术树立审慎的监管原则,重点考量上述负面问题对公平正义、社会福利等带来的不利程度及具体数额,对于典型案例应反复重申对平台底层技术的审慎监管原则,在维持技术中立的最低基础上,通过运用科斯定理的思想对具有正外部性的平台企业进行补贴,以此促进技术向善的形成。因此,在原则层面应树立对创新包容、对技术审慎的新型监管原则,摒弃随意根据地方经济发展状况和地方保护主义等对平台进行监管的原则,从而确保平台经济能在新型监管原则下实现良性发展。

四、结语与展望

本文从理论基础、监管主体、监管对象三方面分析了政府管制、平台监管、用户监管等现有监管模式的内在逻辑,发现了现有监管模式与平台成长之间的悖论。基于此,对平台监管逻辑进行了重新审视,提出了“对产业包容、对企业审慎”的监管理念以及“对创新包容、对技术审慎”的监管原则,并结合创业平台、成长平台、超级平台等的不同特点,明确了监管的重点方向,结合平台属性、平台生命周期、平台网络外部性等因素,构建了公共政府监管、平台监管与用户监管分类主导的全新平台监管模式。目前,三类主要的监管模式都存在系列缺陷,具体表现为:第一,以政府管制为主导的监管模式在应对平台各类复杂的负外部性监管中暴露出若干缺陷,其主导的监管理念即包容审慎对于平台企业的威慑力不够明显,甚至一定程度上延缓了我国相关法律的立法进程。第二,平台监管模式下相对于平台而言,绝大多数双边用户均处于劣势地位,不能与平台同等对话。在与平台签订制式协议时,用户缺乏话语权与平台进行协议内容的再次协商或更改,从而造成监管非中立,且自身“运动员”与“裁判员”的双重身份降低了平台监管的效果。第三,用户监管模式下,用户进行相互监管时,平台出于商业利益考量,容易仅对商家进行严格考核而忽视了对消费者的考核,且多数用户的影响力较小,无法对平台进行实时监管,难以彻底解决平台侵害用户权益的问题。为此,未来为对平台实施更为有效的监管,应在现有基于政府、平台与用户等多重监管模式的基础上,有针对性地加强各类模式下的薄弱环节,进而推进监管体系的系统优化。

首先,在政府管制方面,应加强面向平台监管的执法和司法体系建设,依法打击平台企业的垄断行为,进一步贯彻审慎监管理念,对于涉嫌违法违规的平台进行严厉惩处,以此肃清平台经济行业一直存在的顽疾。其次,快速推进相关法律法规建设,有针对性地解决平台经济领域存在的无法可依现象,如平台反垄断法、消费者权益保护法以及平台社会责任等制度体系重塑,杜绝钻法律漏洞的行为再次出现;在平台监管实施过程方面,首先加强对平台与用户之间协议的审核,对于明显的霸王条款提前予以纠正,坚决保护平台系统内商家和消费者等弱势群体的利益。再次,积极引导平台企业加强对商家用户的监管,减少平台成员间的信息不对称,提高商业生态圈产品和服务质量以及资源配置效应,打造和谐向善的平台商业生态系统。在用户监管的操作性方面,拓展用户表达言论的渠道,对用户关于利益受到严重侵犯的言论给予足够重视,通过外界力量制衡平台企业和其他成员的不法行为。最后,明确商家与消费者之间的权责界限,公平公正地裁决双边用户纠纷,畅通双方相互监管的通道。总之,要系统推进监管模式不断优化,使得平台企业的发展能做到创新、竞争、社会福利三者并重,从而维护公平竞争的市场环境,促进平台经济在我国经济向着高质量发展前进的道路上扮演更为重要的角色。