水空间规划体系探索

陆非 杨荣华 尹忠武 刘东

摘要：国土空间规划体系是新时期国家对空间实施有效管控的抓手，现有的水利规划体系需要积极响应这一变化。在此背景下，以界定水空间概念入手，认为水空间的功能包含自然、社会和生态3个方面，建立水空间规划体系能确立水流在国民经济与社会发展中的基础性和约束性地位。进而构建了水空间规划在衔接体系、空间层次和内容架构3个方面的内容，包含“前置性规划-指导性规划-实施性规划”3个层次的水空间规划衔接体系，“水空间总体-水空间分区-功能单元”的水空间规划体系，以及生态保护、环境治理和绿色发展的水空间规划内容体系。此外，从明确问题和定位、建立不同空间层级规划重点和做好相关规划衔接3方面提出了构建方法。

关键词：水空间; 水流; 规划体系; 水利规划

中图法分类号：TV212 文献标志码：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.01.014

文章编号：1006 - 0081（2022）01 - 0076 - 05

0 引 言

水是人类赖以生存的基础性自然资源，水资源是国土空间规划体系中的重要因素，也是进行资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价中的基础性要素。长期以来，水利行业更关注水的资源属性，对水的社会属性、生态属性关注不足，导致水资源利用不能很好地与城镇发展、港口航道等方面协调，水资源保护也难以落实。在国土空间规划体系之下，建立适应新时代发展要求的水利规划体系，相关研究已经进行了有益探索：杨晓茹等[1]认为国土空间规划与水资源开发利用保护之间存在互相约束的关系，提出要构建以发展规划为统领，以流域综合规划为基础的新时代水利规划体系。李爱花等[2]提出水流是反映水的空间属性和资源属性更确切的概念，要加强水利规划的空间性设计、顶层设计、建立健全水利规划体系。喻君杰等[3]提出“多规合一”要体现水利的基础保障地位，通过“一张图”来强化对水利空间要素的管控，进而提出要明确水利治理目标与重大工程布局、水资源管理与保护的目标与布局，明确水利空间要素以及管控措施。这些研究大多是基于水利规划体系的完善，在多规合一的空间规划体系基础之上提出对现有水利规划体系的完善措施，并没有从空间属性的角度去解读水的内涵。应从本质属性的角度出发构建新的规划体系，建立适应于国土空间规划体系的水空间规划体系。

为理清水空间规划的实质，适应“多规合一”的生态、生产和生活空间用途管理，响应国土空间规划体系下对空间资源利用的新安排，本文从水的空间性出发，探讨建立在新的空间规划体系下的水空间规划体系。

1 国土空间规划体系下的水利规划

1.1 国土空间规划体系的确立

空间是与时间相对应的一种物质客观存在形式，空间规划是一定时期内政府对经济、社会、文化、生态等政策方面的空间安排，是对空间资源进行配置的技术手段。中国的空间规划一般指在国民经济与社会发展规划指导下，各部门编制的城乡规划、土地利用规划以及生态环境、水利、林业等涉及到空间资源利用的行业专项规划。这些规划在引导城镇化建设、提高资源配置效率、落实生态保护等方面发挥了重要作用。但是，空间在本质上具有唯一性，空间的利用尤其在空间规划层面很难做到排他，不同用途间也存在竞争和矛盾冲突。为了解决这一矛盾和冲突，国家提出了要在建设生态文明的背景下，提升空间资源的利用效率，建立统一的自然资源利用体系。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建立空间规划体系的要求，2019年5月9日，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划统一为国土空间规划，建立“多规合一”的国土空间规划体系。国土空间规划是对空间资源使用的规划，核心是建立各种空间使用关系，通过规划手段对各类空间使用采取公共干预，以实现对国土空间的有效管理和科学利用，促进保护与发展之间的平衡。

1.2 水利规划的矛盾性

目前对于水利规划的定义是“为防治水旱灾害、合理开发利用水土资源而制定的总体安排”，《水法》规定水利规划体系分为国家、流域、区域三级，综合规划和专业规划两类。随着国家经济社会高质量发展，为了配合“多规合一”的国土空间规划体系深入推进，新时代水利规划体系提出了以发展规划为统领，以流域综合规划为基础的多规融合水利规划体系[4]。空间上分为流域规划和区域规劃，内容上除了综合规划和专业规划外，还有发展规划和专项规划。综合规划基本上涵盖了防洪减灾、水资源、水生态环境保护与修复、水土保持、管理制度与能力等内容，专项规划是水利各专业的规划，是在综合规划的框架下开展工作，也是综合规划的基础。

在这一体系下，水利规划中的水功能区划分、岸线功能区划分，往往与地方的港口和航道、城镇发展等功能有所冲突，生态保护红线与城镇开发边界在空间上出现重叠。这使得水生态空间被侵占，防洪等水安全的水利基础设施建设存在困难，划定的保护性空间也很难落实[5]。这些问题在国土空间规划体系下，需要通过加强流域层面与区域规划的协调，强化水空间的划定，并与其他空间规划做好衔接、协调。

2 从水资源到水空间的逻辑转换

2.1 水资源与水流概念辨析

讨论水空间规划的内涵需要先理解水空间的概念，目前对于水空间还没有明确的定义。《宪法》《物权法》等法律使用的是“水流”的概念，《水法》制定的目的是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”，是将水作为一种资源来看待[6]。对于水的属性界定，《宪法》《物权法》采用的是相对客观的描述。在中共中央2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》中，提出要开展水流等自然生态空间的确权登记工作。通过梳理水流和水资源在法律和相关文件中的表述，我们认为相较于水资源，水流的概念更能同时反映水的空间属性和资源属性，这也是理清国土空间规划和水空间规划的工作基础。

2.2 水空间概念的内涵

水空间是以水流为载体的空间形态，包含了物质循环、能量传递等过程，具有自然属性、社会属性和生态属性，为人类提供了产品和服务[7]。水空间的功能包含自然、社会和生态3个方面：① 水空间的自然功能包含水流的自然演化功能，主要指维系水平衡和水文循环、冲沙防淤、物质输送、水盐平衡等方面;② 水空间的社会功能是指水流的社会服务功能，包含供水、提供水产品、水热、水力发电、航运通道等方面;③ 水空间的生态功能包含水流的生态服务功能，调节气候，提供水生态生境、生态廊道，以及维系生物多样性等。这3个功能体现了水流这样一种物质形态在国民经济社会发展中所承担的支撑保障和约束作用，随着经济社会发展水平的不断提高，发展理念也在不断发生转变。

2.3 水空间面临的问题和措施

长期以来，对于水空间在经济社会发展中扮演的地位与发挥的作用并未得到足够重视。人类经济社会发展和大规模水土资源开发使江河水系格局和河湖生态系统发生了较大变化，使供水安全、防洪安全、水生态安全和水环境安全等问题逐渐突出，变成重要的民生问题[8]。目前对水空间属性的运用主要体现在防洪方面，现行的相关法律法规和标准对河道、湖泊等水域提出了空间管控要求，主要是要保证河势稳定、河岸堤防安全和河道行洪。对水体本身的保护、修复和利用的要求较少。水的空间属性的缺失，使水空间的保护利用理论支撑不足。不仅如此，水空间还涉及到利益分配的问题，有别于行政区划的划分，水空间需要处理上下游、左右岸、区域间，不同要素之间的协调。因此，单纯基于水资源属性和以防洪、环保为主要目的的水生态管控，已经难以满足现实的需要。

党的十八大以来，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”等一系列新时期水利工作方针，提出要以水生态文明促进生态文明建设，为高质量发展奠定坚实基础[9]。在此背景下，与水空间以及水资源利用的相关问题成了践行新时期水利工作方针，实现生态文明的控制性要素。具体而言，就是要将人类的开发建设活动限制在资源环境承载力范围之内，包括人口规模、产业经济在内的指标都要控制在水土资源承载能力和环境容量内，同时还要把握好人口、经济和资源环境的平衡点，达到均衡发展。从水空间来说，就是要使水与人口、经济及其他资源在一定的空间尺度范围内达到均衡，这个尺度可以是省域、流域，也可以是在城乡之间，通过强化约束、双向调整、动态均衡，最终实现人水和谐的目标。

3 水空间规划体系的构建

3.1 水空間规划体系的特点

水空间规划体系的构建需要用全面多维的视角，重点处理好与相关规划的衔接、水空间规划层次以及水空间规划内容3大问题：衔接体系、空间层次和内容架构。

（1） 要明确水空间规划是涉及水空间的综合性规划，需要在国土空间规划体系下，在“三区三线”的基础上，处理好与生态环境保护、历史文化保护、产业发展规划等专项内容的矛盾冲突。构建水空间规划的衔接体系，与相关规划进行对接，保证规划能切实可行。

（2） 水空间一般都有跨度大、范围广的特点，且涉及多个行政区，不同层面、不同行业、不同区域都呈现出不同的特点。因此需要构建水空间规划的分级分区体系，从全域、中观与微观3个层面划分，明确各个层面规划的重点，做好上下层级之间内容的衔接。

（3） 水空间是高度复合的自然生态系统，不仅包含水域部分，还包含沿线的城乡空间，既有自然生态环境，也有农村农业生产和高度城市化区域。这些空间交织、重叠和覆盖使得水空间更为复杂多变。这就需要在水空间规划体系中树立系统综合的观念，明确流域内的水生态系统与其他系统的关系，构建完整的内容体系。

3.2 水空间规划体系的构建内容

3.2.1 水空间规划的衔接体系

水空间规划要置于国土空间规划体系下构建，可以构建“前置性规划-指导性规划-实施性规划”3个层次的水空间规划衔接体系[10]。

（1） “前置性规划”是指在国土空间规划的体系下，要确定水资源承载能力、划定“三区三线”及河湖水域岸线空间、明确水利基础设施布局，这是水空间规划编制的前置性条件，水空间规划的编制、实施要以此为依据。

（2） “指导性规划”是指基于水空间的控制性详细规划，主要目的是要明确水空间规划中的刚性管控范围和内容，并提出重要引导措施，作为落实水空间规划的法定依据。主要包括对水空间的“定界、定量、定效”，落实控规管理范围、明确管理指标、提出重点治理项目，内容上包括生态保护、生态治理、水系修复和人居环境治理4个方面。

（3） “实施性规划”是指以实施为导向的专项规划，在控制性详细规划的指导下，通过落实指标与管控措施，确定与水空间相关的城市岸线治理、生态修复、产业发展、旅游规划等实施规划的目标与约束条件，保证规划的实施性。

3.2.2 水空间规划的空间层次

水空间规划要采用分级-分类-分区的规划思路，从全域、中观与微观3个层面构建包含“水空间总体-水空间分区-功能单元”的水空间规划体系。

（1） 水空间总体规划即以流域为规划研究范围，打破行政界限，包括水域、岸线、汇水空间等，在规划体系中的作用是宏观统筹。

（2） 流域分区规划可以行政区划为依据，将流域整体规划思路与行政管理范围相结合，便于将各行政区的发展目标与水空间的保护利用相结合，也能提升上下游、左右岸不同行政区之间的协作效率。

（3） 水空间规划功能单元，是根据流域水空间规划的总体方向，承接分区规划的定位和思路，确定不同性质的主导功能单元，按照国土空间规划体系中的要求，划分为生态单元、生产单元和生活单元。

3.2.3 水空间规划的内容架构

水空间规划以流域为载体，按照系统规划思路，统筹山水林田湖草等自然资源，以生态保护、环境治理和绿色发展为三大目标，从保护、治理、发展3方面进行规划。保护与治理主要关注水空间的生态环境，发展主要聚焦经济社会层面。保护的对象是水空间区域内的山水林田湖草等自然资源以及流域的自然格局，包括生态功能区的保护、水生态保护、水资源科学利用、山体修复、植被保护、水土流失治理、地灾防治、生物资源保护和大气土壤治理等内容。治理的主要内容是在水空间范围内，对生态环境造成不利影响的行为采取措施，主要涉及水污染治理、水生态修复、水资源保护。发展是指以高质量发展为指引的绿色发展，包含对水空间影响范围内的基础设施、新兴产业、城乡空间、公共服务设施和人居环境进行整体规划。

3.3 水空间规划体系的构建方法

3.3.1 明确水空间的问题与规划定位

编制水空间规划要坚持问题导向和目标引领。问题导向是指在对水空间全域的区位、自然资源、人文历史、产业发展、城乡建设以及生态保护等方面现状进行分析的基础上，归纳辨析水空间在保护与发展方面存在的问题，找准最主要的制约因素。目标引领是指要结合国家发展思路和战略，结合国民经济与社会发展规划、国土空间规划等上位规划和相关规划，确定水空间的总体定位和发展目标。

3.3.2 建立不同空间层级的规划重点

水空间规划确立了水空间总体规划、水空间分区规划和功能单元三级规划体系，根据不同层级规划的内容特点，水空间总体规划侧重于与政策和上位规划的衔接，确定总体方向、目标、布局;水空间分区规划侧重于指导，将总体规划中的目标定位，通过控制性详细规划的方式落实到指标和策略上;功能单元规划注重实施，并实现总体规划、分区规划与现实问题的衔接，将规划目标最终变为项目和建设管理要求。

3.3.3 整合现有水利规划体系

水空间规划是在现有水利规划体系之上提出的，要做好与其他规划和现有水利规划的衔接。现有水利规划大多空间范围较小，不同专项规划任务相互关联性较强，水空间规划是针对水资源环境问题，以流域水空间为编制单元提出的，可通过规划在各层面实现对相关水利规划的整合。同时，水空间规划体系突出了以水为核心，山水林田湖草系统治理，流域空间整体协调，统筹考虑了各种问题，有利于水空间规划更好的融入“多规合一”空间规划体系。

4 结 语

空间性是水的本质属性，建立基于空间性的水空间规划体系是践行生态文明，对接国土空间规划体系，提升水利行业治理水平，加快水利治理能力现代化的重要内容。本文探讨了现阶段在“多规合一”的国土空间规划体系下水利规划的矛盾性，建议从本质上区分水资源与水流概念，明确水空间规划体系的现实意义，进而从体系的构成、构建思路和构建方法提出了水空间规划的构想。当然，这种讨论是对现有水利规划体系的一种理论探索，在国家建设生态文明的背景下，研究和探讨如何适应生态环境保护的要求，建立对水空间的有效治理，完善现有水利规划体系具有现实意义。

参考文献：

[1] 杨晓茹，姜大川，康立芸，等. 构建新时代多规融合的水利规划体系[J]. 中国经贸导刊，2019（11）：59-62.

[2] 李爱花，郦建强. 空间规划体系变革与水利规划的空间性设计[J]. 水利规划与设计，2017（12）：1-4.

[3] 喻君杰，李智建. “多规合一”中的水利规划编制任务探讨[J]. 水利发展研究，2015，15（10）：60-63.

[4] 黄清明.  流域规划的体系构建与规划思维方法初探[C]// 中国城市规划学会、重庆市人民政府. 活力城乡 美好人居——2019中国城市规划年会论文集（12城乡治理與政策研究）. 重庆：中国城市规划学会，2019：11.

[5] 方子杰. 水安全战略下水利规划“多规融合”的思考与探讨[J]. 中国水利，2014（21）：13-17.

[6] 赵伟，杨晴，张梦然，等. 基于“多规合一”的水利基础设施网络构建思路[J]. 人民黄河，2021，43（2）：157-161.

[7] 王平，郦建强. 空间规划体系下新时代水利规划编制研究[J]. 水利规划与设计，2019（8）：1-4.

[8] 黎元生，胡熠. 流域系统协同共生发展机制构建——以长江流域为例[J]. 中国特色社会主义研究，2019（5）：76-82.

[9] 陆非，郭伟鹏，胡涛. 水利工程城镇迁建规划创新性研究[J]. 水利规划与设计，2020（9）：5-8，29.

[10] 彭建，吕丹娜，张甜，等. 山水林田湖草生态保护修复的系统性认知[J]. 生态学报，2019，39（23）：8755-8762.

（编辑：李 晗）

Exploration on land space planning system

LU Fei1， YANG Ronghua1， YIN Zhongwu2， LIU Dong1

（1. Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China; 2. CISPDR Corporation，Wuhan 430010， China）

Abstract：Land space planning system is a new arrangement of the state for the use of space resources in the new era， and the existing water conservancy planning system lacks an effective response to this change. In this context， starting with the definition of the concept of water space， it is considered that the function of water space includes three aspects： nature， society and ecology and the establishment of a water space planning system can establish the basic and restrictive status of water flow in national economic and social development. Furthermore， the three aspects of water space planning in the connection system， spatial level and content structure have been constructed， including the three-level water space planning connection system of "pre-planning-guiding planning-implementation planning"， and water space planning system of "water space overall -Water space partition-functional unit" ， and water space planning content system of ecological protection， environmental governance and green development. The construction methods is also proposed from three aspects： clearing and definiting problems and positioning， establishing planning priorities at different spatial levels， and doing a good job of linking related planning.

Key words：water space; water flow; planning system; water conservancy planning