黄河流域内蒙古段生态保护和高质量发展的财政政策支持

高向群

(内蒙古自治区预算编审中心，内蒙古 呼和浩特 010010)

习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展。从2019年8月—2020年6月，总书记4次来到黄河视察，主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表了重要讲话；主持召开了中央财经委员会第六次会议，把黄河的生态保护和高质量发展上升为国家战略。黄河内蒙古段在整个黄河流域占有十分重要的地位。落实好黄河内蒙古段的生态保护和高质量发展，不仅惠及内蒙古，事关整个黄河流域，同时也关系到京津冀地区的生态安全及经济社会的发展。

1 内蒙古在黄河生态保护和高质量发展方面采取的主要措施及财政支持政策

党的十八大以来，在国家财政大力支持下，国家和自治区财政多方筹措资金，出台了一系列支持政策，扎实推进黄河生态保护和高质量发展。

1.1 相关专项工作有序推进

1.1.1 林草建设扎实推进，生态修复工作取得新进展。党的十八大以来，沿黄七盟市依托国家天然林资源保护、京津风沙源治理、三北防护林、退耕还林还草、草原生态补偿等工程项目，共完成造林165.3万hm2、草原建设317.4万hm2。与2009年比，黄河流域沙化土地面积减少3.04万hm2，特别是库布齐沙漠完成治理面积21.8万hm2，出现了人进沙退的新局面。沿黄1.5亿亩天然林资源得到保护。近些年来，随着农牧民进城人数的增加，减轻了农田、草原的生态负重压力。几年来，有0.12亿hm2草原享受到补奖政策，禁牧面积达0.076亿hm2，天然植被初步恢复。另外，在生态修复方面，开始了流域内两海(乌梁素海、岱海)的生态整治工作。截至目前，已向乌梁素海补水3.14亿 m3，向岱海补水211.68万 m3，水生态环境有了明显改善，祖国北方这两大湿地涌现出新的生机和活力。

1.1.2 加强黄河防护工程建设，提高防洪抗灾能力。在国家的支持和帮助下，通过黄河一期、二期防洪工程的实施，初步形成了由于、支流水库，河道治理，堤防护岸等组成的防洪工程体系。已建成堤防长1 043 km，水库226座；建成黄河流域乌兰布和、河套灌区及乌梁素海等6个分洪、蓄洪区，有效地缓解了凌汛压力。2014年，在乌海市建成库容为4.87亿 m3的海勃湾水利枢纽工程，对减轻黄河下游防凌、防汛压力起到了调节作用。在水土保持方面，不断推进小流域治理的步伐。累计完成水土流失综合治理面积5.05万 km2。在鄂尔多斯严重水土流失区，成功进行了黑赖沟、黑柳沟拦沙换水的工程建设试点，十大孔兑采取生物和工程措施，累计治理3.41万km2。近年来，全面实施了河、湖长制，持续开展了河湖“清四乱”专项行动，在河湖疏浚及防灾建设上也取得明显成效。

1.1.3 加大整治污染的力度，打好碧水蓝天保卫战。近几年来，沿黄地区重点从排污口排查整治入手，下力量治理污染源。先后对流域范围内143个入河排污口逐一进行监测，严格开展排查工作。目前已有21个封堵、9个停排。另外，对973家“散乱污”工业企业进行了治理，整治了工业炉窑75个、对挥发性有机物排放超标47家企业进行了综合治理。沿黄34个自治区级及以上工业园区现已全部实现了污水集中处理。在污染防治方面，累计完成1 027个建制村环境的综合整治。通过采取上述措施，黄河流域的水、气污染有了明显改进。2010年，黄河流域监测了11条支流，23个断面，水质优良率比例为60.9%；到2019年监测了16条支流，36个断面，优良比例上升到69.4%。2021年1月～5月，这个比例又上升为75.8%。

1.1.4 推动传统产业转型升级，大力支持新兴产业。进入“十三五”后，自治区明确了六大新兴产业，即现代装备制造、新材料、生物医药、电子信息、节能环保、军民融合。对传统产业进行升级改造。开展了“专精特新”中小企业的培育。对初字号、原字号企业开展了“延链补链”、质量提升、数字化改造、过境资源落地加工转化等专项行动。制定了40条支持制造业高质量发展的政策措施。加快推进伊利智慧健康谷，4G网络覆盖等高新重点项目建设。在技术创新方面，全区企业技术中心达到194个。其中黄河流域占1/3，仅2019年就支持了20户企业的技术中心和31个科技成果转化项目。

1.1.5 开展高标准农田建设，强化优质农牧业品牌培育。近年来，围绕配套设施、盐碱地改造等，在河套地区开展了高标准农田建设。积极推进“四控”工作，即控水、控肥、控药、控膜。目前，测土配方施肥覆盖率已达到90%左右。仅2021年春季，废地膜回收面积就达18.26万hm2。与此同时，积极引进沿海先进的农产品加工龙头企业，有效地带动了农村扶贫工作。流域内多数地区开展了农牧业品牌提升行动。其中“天赋河套”已成为区域性公用知名品牌。目前，黄河流域共有5个国家特色农畜产品优势区，沿黄地区入选中国农业品牌目录的占全区45%。

1.2 财政专项支持黄河保护和建设的政策

1.2.1 建立重点生态功能区转移支付生态补偿机制。在中央财政支持下，自治区建立重点生态功能区转移支付制度。截至目前，全区纳入补助的旗县由起初的8个增加到81个(其中黄河流域有34个)，资金补助由最初的9.4亿元增加到34.78亿元(其中：中央补助33.63亿元，自治区本级配套1.15亿元)。该项补助投入黄河流域5.95亿元，极大地提高了地方生态保护和建设的积极性。

1.2.2 实施了天然林保护和生态奖补政策。近年来，累计投入黄河流域天然林保护生态修复资金20亿元左右；累计下达沿黄七盟市草原生态补奖资金84.5亿元(中央)，落实新一轮草原生态补奖政策，促进沿黄盟市草原生态恢复。下达中央农田建设补助资金40.49亿元，自治区农田建设补助配套资金5.6亿元；下达中央农田建设补助资金24亿元，自治区农田建设补助配套资金3.36亿元，支持包括沿黄盟市在内的高标准农田建设，巩固内蒙古全国粮食生产区和粮食净调出省区地位。

1.2.3 探索建立了社会资本支持节水合作模式。2014年，建立了巴彦淖尔市、鄂尔多斯市等沿河地区水权交易机制。实施了水权转让试点，截至目前，水权转让收入累计达17.54亿元，已下拨13.28亿元，既支持了河套灌区节水改造工程建设，又支持了新增工业项目的用水需求。内蒙古正在积极引入社会资本合作模式用于支持节水项目，截至目前，呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔市等7个沿黄盟市累计落地污水、垃圾处理等生态保护类PPP项目34个，总投资248亿元，10个项目已进入运营期。

1.2.4 助力打好黄河流域污染防治攻坚战。近年来，自治区积极筹措资金，加大对黄河流域重点湖泊综合治理投入力度。累计投入岱海、乌梁素海治理资金25亿元，使两海水质和周边环境得到改善；下达黄河流域有关盟市自治区本级推进新型城镇化城乡公共设施建设资金共3.9亿元，城镇污水处理奖励资金3 587万元，农村牧区垃圾处理补助资金1.2亿元；下达包头市中央城市管网及污水处理补助(黑臭水体治理示范)资金3亿元，呼和浩特市2亿元。

1.2.5 支持沿黄工业园区高质量发展专项投资。经国务院批准同意，中央财政给予内蒙古财力补助40亿元，每年8亿元，专项用于支持以呼、包、鄂为核心沿黄沿线经济带发展。在中央补助资金基础上，自治区财政又从煤炭价格调节基金中安排配套资金20亿元(每年4亿元)，这样自治区沿黄沿线经济带补助资金规模达到60亿元。在使用和投向上，除留一部分作为奖励资金外，其余资金按照因素法一次性核定到沿黄盟市，由各盟市落实项目。重点投向《关于印发自治区以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带重点产业发展规划(2010年—2020年)的通知》确定的22个“重点工业园区”公共基础设施、重大科技平台及科技示范推广项目、战略性新兴产业和产业升级项目。2015年内蒙古将中央支持自治区沿黄沿线工业园区基础设施建设的专项资金8亿元，整合进自治区重点产业发展引导基金。这些投资对促进黄河流域高质量协调发展，引导沿黄盟市产业布局调整和结构优化升级发挥了积极的作用。

2 黄河流域内蒙古段生态保护和高质量发展存在的问题

2.1 水土流失治理任务依然十分艰巨

内蒙古荒漠面积大，生态建设任务很重，由于林草建设投入渠道单一，到目前黄河流域的森林覆盖率只有16.28%，草原植被覆盖度为44.76%，全流域土壤侵蚀面积仍有6.88万km2。据测算，乌兰布和沙漠每年以4 m～7 m速度南移。由于黄河积沙量大，致使巴盟临河至五原段有长达120.25 km的“悬河”。最高处高于地面8 m左右。位于乌海的海勃湾水利枢纽运行仅5年，已淤积泥沙1.5亿 m3，占库容的1/3，清淤任务很重。

2.2 黄河干支流防灾、减灾形势依然严峻

内蒙古黄河干流河水游荡性很强，历史上曾多次改道。虽然近些年来，堤防建设投入了许多工程，但防沙、抗冲淘能力仍然偏低，险工险段时常出现。在干流和部分支流，还有一些不设防河岸。据测算，黄河河道淤沙每年使河底抬高1 cm～2 cm。再加上病险水库加固任务重，洪水期防控压力很大。仅2000年以来，内蒙古黄河段就发生了3次决口。目前，沿黄还有8 700多名群众居住在河滩地，存在严重的安全隐患。

2.3 水资源短缺与用水粗放并存

内蒙古干旱少雨，大部分地区年蒸发量是降水量的十几倍，甚至几十倍，水资源供需矛盾突出。按“八七”分水计划，内蒙古从黄河分水每年58.6亿 m3，年年用水超过分水指标。为了解决用水缺口，沿黄地区，特别是呼包二市大量开采地下水，使地下水位逐年下降。另外一方面，河套灌区多年形成大水漫灌的习惯，农业总用水占比达90%。而灌溉水的利用系数仅为0.4，低于其他引黄灌区10个百分点以上，目前河套灌区节水灌溉面积只占17.9%。

2.4 治理污染的难度较大

受气候影响，内蒙古黄河支流生态径流严重不足，季节性河道接纳的多为生活污水和工业废水，不具备水生态功能。在沿黄农区，面源污染仍很严重，由于耕地碎片化及传统种植方式，化肥、农药的使用量仍居高不下。另外，内蒙古工业多为偏重型，每年排放大量的固体废料，仅包头市每年排放的固体废料达四千万多吨，对这些废物的利用率较低，治理固废的任务很重。

2.5 企业转型升级难度较大

从整体上看，内蒙古工业化仍处在工业发展的中期阶段。在工业结构上，基本呈现资源化、重型化、前端化、同质化的特征。企业的产业链条短，产品附加值低，高新技术产业比重小。目前煤炭加工转化率不到40%，有60%左右煤化工、盐化工企业仍停留在提供原材料的水平。尽管近几年来大力推进循环经济，但受技术、人才、资金等因素的制约，升级改造的难度很大。

2.6 协调发展的管理机制尚未完善

多年来，由于沿黄地区行政管辖不同和资源、经济结构相近，大都处于产业雷同发展状态，产业分工不明确，经济布局欠科学，同质竞争无法得到有效管控。虽然自治区层面成立了黄河流域生态保护和高质量发展厅际联席会议制度，但统筹协调作用未能完全发挥。在生态环境联测、联防，水利设施、交通等基础设施分建共用等问题上，还未形成高效的合力。另外，内蒙古与周边几个省区经济发展上也存在同质竞争各自为政的散乱局面。建立有权威的协调机制迫在眉睫。

3 支持黄河流域生态保护和高质量发展的工作思路及政策建议

3.1 继续推进生态修复工程，筑牢祖国北部生态安全屏障

依托国家重点生态工程，继续加大沙漠治理步伐。广泛采取“造”“封”“飞”多种形式，推广沙漠锁边、腹部渗透，以路划区、“分而治之”的做法，扩展三大沙漠和沙地的治理范围。巩固退耕还林、还牧的成果，进一步扩大林草植被覆盖度。每年完成约6.67万 hm2以上的水土保持工程，真正筑起祖国北方生态屏障。加快黄河流域湿地保护与恢复。加快黄河流域湿地公园建设，实施黄河流域退耕还湿工程，巩固湿地面积。加强黄河流域野生动植物及栖息地生态环境保护，维护生物多样性。

3.2 坚决打赢污染防治攻坚战，创造水清、天蓝、空气清新的自然环境

按照全口径治理污染的总要求，实施对水、气、土污染的全面监控和联防联治。从改善黄河支流水质入手，继续开展黄河沿岸排污口的清理整治专项行动，保证黄河所有断面水质达标，对所有企业实行“三线一单”硬约束，“三线”即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线；“一单”即生态环境准入清单。要继续抓好“两海”的生态治理工作，因害设防控制农田面源污染，下决心解决污染源治理的各种棘手问题。

3.3 强化水资源刚性约束，努力提高用水效率

为了解决黄河流域水源不足，用水缺口大的问题，重点采取以下措施：①继续调整用水结构，着力解决河套灌溉用水量过大的问题，不再增加新的引黄灌溉面积，通过各种节水措施，把用于农地的用水指标压下来；②加大工业企业水循环设施建设，严格限制高耗水工业项目；③增加城镇污水处理能力，做好中水利用；④加快推进地下水漏斗区治理，利用分凌分洪，实施丰蓄枯补的战略。⑤加强大青山、乌拉山水源涵养系统保护和综合治理，提升水源涵养能力。

3.4 提升黄河防灾能力，完善安澜体系建设

在完善二期防洪工程的基础上，做好三期建设规划，补齐水利基础设施短板、提升黄河堤防建设标准，新建、加培堤防39.75 km。做好48条山洪沟的治理。新建、续建河道整治工程96处，努力解决黄河巴彦淖尔段120 km“悬河”问题。推动6个滞洪区的扩容改造，切实抓好病险水库的除险加固工作，保证黄河中下游岁岁安澜。

3.5 加快企业转型升级步伐，促进工业高质量发展

为了解决产业同质竞争的问题，从各工业园入手下决心进行空间布局调整，每个园区突出1～2个主导产业，围绕主导产业延伸产业链，推进循环经济发展。不断壮大先进装备制造业的产业规模，凡不符合产业定位的，下决心“关、停、并、转”。逐步实施能源转换战略，加大可再生能源的替代、输送比例。下大力扶持稀土合金材料，单晶、多晶硅光伏材料，石墨(烯)等新材料的科研、生产和深加工。大力引进高端人才，创办有前瞻性的科研、中试基地，争取和创建国家科技成果转移转换试验区。在企业管理上，充分发挥网络、大数据、智能控制的作用，有计划地对传统产业进行升级改造。

3.6 发展生态高效农业，推进优质品牌集群发展

大力建设灌区内的高标准农田，通过土地流转、合作经营等方式，提高规模化、集约化、标准化、市场化种植和经营水平。以节水为重点，加强河套地区防渗渠及灌溉设施的配套建设。在扩大“蒙”字号优质、特色农畜产品方面继续推动牛奶、山羊绒、小麦、肉羊、马铃薯、向日葵、番茄、蒙中药等特色农畜产品标准化、有机化生产，打造生产加工、流通、服务一体化的产业集群。支持呼和浩特、乌兰察布“乳都”“薯都”升级版的建设，扩大“内蒙古味道”在国内外的影响力。

3.7 发挥都市圈的带动作用，促进城市融合发展

增强呼、包、鄂、乌地区协同发展的整体合力，进一步加强交通、能源等基础设施的互联互通。共同落实国家战略，打造以中心城市为主体，卫星城市为节点和中心城镇分工有序的经济圈体系。进一步引导人口向城镇集中，企业向工业园区集中。加快呼和浩特市和林格尔新区建设；促进鄂尔多斯市东胜—康巴什—阿拉腾席热一体化发展。尽快创建乌海及周边地区协同发展、阿拉善经济工业园区协同发展新机制。实行统一环保要求，统一社会服务的新机制，积极推进与毗邻地区重点城市的合作。

3.8 传承黄河特色文化，弘扬蒙古马精神

在加强黄河流域史前文化、长城文化、灌区文化、沙漠文化研究和宣传的基础上，重点打造以下文化旅游工程：草原游牧文化旅游工程、抗日根据地纪念旅游工程、盐茶古道展示工程等。要通过文艺形式，讲好“昭君出塞”“草原英雄小姐妹”等草原故事，弘扬蒙古马精神。挖掘黄河文化蕴含的时代价值，宣传奔流不息的黄河精神。