内蒙古人口现状、基本趋势及建议——基于对第五次至第七次全国人口普查数据的分析

马钰琦

(内蒙古自治区社会科学院 社会学研究所，内蒙古 呼和浩特 010020)

1 当前内蒙古人口现状及基本趋势

1.1 内蒙古新型城镇化战略成效显著，整体城镇化率较高，但东、中、西部之间城镇化率差异较大

近年来，内蒙古城镇化率水平不断上升，2020年内蒙古城镇化率水平为67.48%，高于全国平均水平3.58个百分点，城镇化水平比2010年第六次全国人口普查(以下简称“六人普”)时提高11.95个百分点，比2000年第五次全国人口普查(以下简称“五人普”)时提高24.8个百分点。“十三五”期间，内蒙古户籍制度改革进展顺利、成效显著。内蒙古从户籍制度改革顶层设计入手，加快实施新型城镇化战略。2015年—2019年先后出台了《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步调整户口迁移政策加快户籍制度改革的实施意见》《内蒙古自治区人民政府办公厅关于全面放开城镇落户限制深化户籍制度改革的实施意见》，这3个文件从区域放开、人群放开到全面放开渐次深化，逐步拆除了阻碍农牧民落户城镇的政策壁垒。2016年实行了城乡统一登记户口制度，消除了城乡居民“农业”和“非农业”户籍身份差别，当年内蒙古城镇人口增加1.77%。随着鼓励推动农牧民向城镇转移政策的不断出台，推动农业转移人口市民化取得明显成效，2016年—2020年内蒙古城镇人口增加4.74%，流向城镇的人口比重不断提高。2020年全区城镇人口为1 622.75万人，十年间自治区城镇常住人口增加了250.73万人。

城镇化水平同样反映着一个地区经济发展，资源重新配置、组合情况。内蒙古城镇化率提高较快反映了内蒙古地区经济发展较快。在全国5个自治区中，内蒙古自治区2020年生产总值列第二位，达到17 359.8亿元。在5个自治区中，内蒙古自治区在第七次全国人口普查(以下简称“七人普”)中城镇化率水平最高，达到67.48%。其余4个自治区城镇化水平分别为宁夏回族自治区64.96%、新疆维吾尔自治区56.53%、广西壮族自治区54.20%、西藏自治区35.73%。

值得注意的是，虽然内蒙古整体上城镇化率较高，但东、中、西部之间城镇化率水平差异明显，区域发展不够协调。相比“六人普”时期，2020年城镇化率最高的中部地区与最低的东部地区差距扩大了3.0个百分点。中部地区城市如呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市等城镇化率分别达到79.15%、86.16%和77.45%，但东部地区盟市如赤峰市、通辽市和兴安盟，城镇化率仅为53.11%、50.03%和53.23%。西部地区盟市如阿拉善盟、乌海市城镇化率已达到82.02%和95.37%的较高水平，未来增速将会放缓，对社会治理水平也会提出新要求。在呼和浩特市等大城市发挥引领作用的同时，大中小城市的发展还不够协调，城市建设的地域差别还比较大。

1.2 区域人口与产业发展不够协调，人口规模与经济发展之间不相匹配

呼包鄂乌地区依托资源、区位优势率先发展，成为全区经济增长的领头羊，虽然中部地区四盟市2020年常住人口为1 001.54万人，占全区人口的41.65%，但该年生产总值占盟市合计的比重为57.5%，达到9 948.6亿元。相比而言，东部地区五盟市(呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟)常住人口为1 167.60万人，占全区总人口的48.55%，而五盟市2020年生产总值仅占盟市合计比重的32.4%，为5 600.2亿元，区域人口规模与经济发展水平不相适应。从区域内部城市发展情况来看，根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》划分，内蒙古常住人口超过300万人低于500万人的I型大城市有两个，分别为东部地区的赤峰市和中部地区的呼和浩特市，两市人口分别为403.60万人和344.61万人。但赤峰市2020年生产总值为1 763.60亿元，呼和浩特市为2 800.68亿元，赤峰市人口虽然在人口总数上比呼和浩特市高出近60万人，但生产总值上却相差1 037亿元，仅为呼和浩特市的63%。究其原因，主要差异在于两市在第二、三产业的发展上差距较大，相较于呼和浩特市两产业2020年生产总值分别为815.73和1 858.49亿元，赤峰市仅为549.96亿元和867.20亿元。这也导致赤峰市虽然人口众多，但过于倚重经济效益相对较低的第一产业，人均生产总值不高，2020年呼和浩特市人均生产总值比赤峰市高出3 8061元。

随着城市居民的消费结构不断升级，工业和服务产业发展水平影响着区域人口的流向和发展，因此会导致人口流动规模扩大。从2010年“六人普”至2020年“七人普”十年间，东部地区人口占全区常住人口比重从51.29%下降至48.55%；中部地区常住人口所占比重则从38.86%提高至41.65%。2020年，内蒙古流动人口最多的盟市是呼和浩特市，有流动人口165.18万人，而呼和浩特市也是2020年12个盟市中第三产业生产总值最高的城市。东部地区需要围绕新型城镇化发展过程中的产业结构，探索产业型新型城镇的发展路径，面临着继续加快推进工业、服务业和农牧业现代化的新任务。

西部地区内部三盟市(阿拉善盟、乌海市和巴彦淖尔市)之间人口规模与经济发展之间存在较大差异。人口分布相对分散，缺乏有较强辐射能力的中心城市。不同盟市人口密度差异显著，既有内蒙古12个盟市中人口密度最高的乌海市，每平方公里为327人，也有人口密度最低的是阿拉善盟，每平方公里只有1人。从城镇化水平来看，2020年阿拉善盟、乌海市城镇化率分别为82.02%和95.37%，已达到较高水平。同时，阿拉善盟和乌海市人口在十年间持续增长，增长幅度分别为13.41%和4.45%。但同为西部地区的巴彦淖尔市城镇化率仅为59.98%，低于自治区平均水平，人口数量也在十年间下降了7.86%。阿拉善盟和乌海市虽然在人口数量上是内蒙古12个盟市中最少的两个，但依托丰富的原煤、焦炭、电石、磷、铁等矿产资源，两盟市经济发展速度较快，2020年人均生产总值分列自治区第二位和第四位。而巴彦淖尔市由于缺乏相应的资源优势，工业发展相对薄弱，相比第二产业在阿拉善盟和乌海市的生产总值中占到57.0%和64.5%，巴彦淖尔市仅为29.4%。

1.3 呼包鄂乌人口变化差异大，城市群内部呈现人口发展不均衡的特点

作为自治区吸纳人口的主力城市群，十年间呼包鄂乌四城市人口增长率也存在较大差异性。呼和浩特市、鄂尔多斯市增长幅度较大，包头市增长幅度下滑明显，乌兰察布出现人口负增长，区域人口呈现出虹吸效应。其中，呼和浩特市作为自治区首府城市，2000年—2010年间增长42.9万人，增长幅度17.59%，人口已呈现快速增长趋势。2010年—2020年间增长幅度继续扩大，达到20.21%，增加近58万人，为全区人口增长幅度最大的盟市，体现出呼和浩特市作为首府对人口的聚集和吸引能力。鄂尔多斯市受产业结构转型及投资下滑等因素的影响，人口增速有所放缓。“七人普”时期人口增长率相较于“六人普”时高达39.07%的爆发式人口增长率，已回落至10.97%。但从全区情况来看，鄂尔多斯市人口仍保持较快速增长，2020年城镇居民可支配收入位居自治区第二位，达到50 306元。包头市作为自治区重要的经济中心和内蒙古最大的工业城市，人口增量明显偏低。包头市2000年—2010年人口增长35.3万人，增长率与呼和浩特市同时期基本相当，为15.36%。但最近十年，包头市增长人口数仅为呼和浩特市增长人口的近1/10，人口增长率下降至2.23%，十年间仅增长5.9万人。人口增长缓慢的原因主要由于包头市劳动年龄人口出现下滑，15岁～59岁人口的比重相比2010年下降了7.24个百分点，而60岁及以上人口的比重上升了7.42个百分点。劳动年龄人口的减少与就业情况也有一定关联，2019年年末第二产业吸纳就业人员为41.65万人，比2010年年末42.34万人减少0.69万人。作为我国重要的综合性工业城市，包头市在第二产业创造的就业机会仍有待增多，以吸引更多的劳动年龄人口。乌兰察布市人口在近十年间显著减少，人口从“六人普”时下降7.85%，加剧至“七人普”时下降了20.40%。人口总量从2000年的232.6万人下降至2020年的170.6万人，二十年间减少近62万人。在居民收入上也与呼包鄂三市存在差距，相比呼包鄂三市2020年人均可支配收入可达到50 000元左右，乌兰察布市仅为33 534元。城市群内部的差距反映出中心城市对周边城市的影响不仅是“辐射效应”，更会带来“虹吸效应”。这一方面由于中心城市聚集了较好的就业、教育、文化、医疗卫生等资源，对人口吸引力大。另一方面公共服务和产业优势的城市将吸引到大批户籍人口，促进常住人口增加，但是没有公共服务和产业优势的周边城市，人口可能会加快流失。

1.4 老龄化程度加深，部分盟市老龄化形势严峻

2010年以来内蒙古老年人口规模不断加大，60岁及以上人口有475.72万人，其中，65岁及以上人口313.89万人。内蒙古60岁及以上人口的比重高于全国平均水平1.08个百分点，内蒙古是19.78%，全国是18.70%。65岁及以上人口的比重略低于全国平均水平，内蒙古是13.05%，全国是13.50%。

内蒙古12个盟市中，60岁及以上人口比重高于全国平均水平的有6个盟市，分别为乌兰察布市、包头市、赤峰市、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市和通辽市。其中老龄化最为严重的为乌兰察布市，其60岁及以上人口比重达到29.95%，高出全国平均水平11.25个百分点，高出自治区平均水平10.17个百分点。大城市中老龄化问题也需重视，包头市和赤峰市的60岁及以上人口比重分别达到20.19%和21.05%。呼和浩特市作为全区近十年新增人口最多的城市，60岁以上人口比重也达到了18.03%，略低于全国平均水平0.67个百分点。

内蒙古12个盟市65岁及以上人口比重均超过7%，其中有2个盟市的65岁及以上人口比重超过14%。65岁及以上人口比重高于全国平均水平的有4个盟市，分别为乌兰察布市、巴彦淖尔市、包头市、呼伦贝尔市。其中乌兰察布市65岁以上老龄人口在内蒙古12个盟市中比重最高，达到20.81%，高于全国水平和自治区水平近7个百分点，已经提前接近重度老龄化社会(65岁及以上人口比例大于21%)；巴彦淖尔市65岁以上老龄人口比重达到14.39%，已提前进入中度老龄化社会(65岁及以上人口比例大于14%)，老龄化形势较为严峻。内蒙古12个盟市中老龄化程度相对较轻的盟市为阿拉善盟和鄂尔多斯市，60岁及以上人口的比重分别为15.04%和14.37%。

除老龄人口在全区总人口中的规模在扩大外，老龄化进程也在明显加快。过去十年，内蒙古60岁及以上人口比重上升了8.30个百分点，高于全国平均水平2.86个百分点，全国平均上升5.44个百分点；其中65岁及以上人口比重上升了5.49个百分点。在全区12个盟市中，有11个盟市60岁及以上老龄人口增速高于全国平均水平，仅阿拉善盟上升4.59个百分点略低于全国平均值。其中，乌兰察布市、赤峰市、巴彦淖尔市、呼伦贝尔市60岁及以上人口比重上升较快，分别上升了14、9.74、9.31和8.40个百分点。这说明人口老龄化将成为内蒙古经济社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期面临的基本区情，老龄化带来的养老负担不断加重等问题需要关注。

2 促进内蒙古人口均衡发展的对策及建议

2.1 提高城镇化质量和可持续性

随着新型城镇化战略的稳步推进，部分城市建成区面积的扩展，城镇人口不断增加，一些城市的城镇化外延扩充已经基本完成。进一步推进城镇化应让进入城市的人口享有高品质城市生活。①将城镇化的主要内容转变为第二产业和第三产业的快速发展和完善。产业发展是城市经济发展的基础，随着流向城镇化率较高地区的人口持续增加，呼和浩特市、赤峰市、包头市等大城市要制定产业发展战略，必须注重培养自己的国内外知名企业，发展企业自己的核心技术能力。②城镇化发展已经从以新城区建设为主的增量扩张向以城市更新为主的存量提质转变。通过老旧小区改造，扩大保障性住房供给等措施让越来越多的人在城镇“定心定根”。③城市化的目标和导向不再单纯的考虑城市化带来的经济、社会效益，而是要重新考虑城市化过程的资源消耗。推动人口与经济社会可持续发展，提升城市社会治理水平，实现高质量发展。

2.2 推动人口与城市群产业协调发展

“七人普”数据显示，自治区人口正向经济发达区域、城市群进一步集聚。区域经济中心城市呼和浩特市、鄂尔多斯市、赤峰市、包头市，对其他城镇和乡村人口的引力效应，导致人口大规模向这些区域流动。今后一个时期，应以城市群为载体，率先建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制。统筹推进城市群基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治，逐步推进城市群的一体化与协同发展。应以呼包鄂乌城市群、锡赤通城镇带、呼伦贝尔—兴安盟城镇片区、乌海周边城镇片区等中心为基础，进一步优化城市群产业空间布局。以通辽、赤峰为中心带动内蒙古东部地区发展，提升通辽、赤峰对接京津冀的战略枢纽地位，通过推动蒙东地区人口和产业的集聚和一体化发展，培育东部城镇密集地区的综合竞争力和辐射带动能力。

2.3 完善人口聚集城市配套设施及公共服务

2020年，呼包鄂地区吸纳跨自治区流动人口占比最高；自治区内吸纳其他盟市流动人口最多的城市为呼和浩特市。城市群人口密度越来越高，一方面与内蒙古人口的迁徙流动相关，另一方面则有赖于城市区划的调整。城市区域的扩张，城郊地带并入城市，使城镇人口的基数在增长，但相关的城市就业机会、公共服务水平和配套基础设施建设在一定程度上难以匹配快速增长的人口。推动就业结构转型、公共服务政策优化以及提升人居环境，应成为未来内蒙古人口聚集城市发力的重点。要通过房价洼地，打造产业高地、人才高地，切实使城市新增人口实现从流入到留住。通过改进相关社会政策，尤其是社会保障和流动人口的公共服务政策，率先在主要人口聚集城市实现各城市公共服务资源配置的均等化，逐步建立公共服务普惠共享机制。

2.4 发展多元化养老服务产业

人口老龄化将对中国经济社会发展产生深远的影响，对经济增长、社会治理、社会保障和社会服务等多方面带来严峻的挑战，尤其是会直接导致社会保障支出和养老服务需求快速增长，需要特别加以关注。要深化养老服务供给侧改革，加快内蒙古养老服务体系建设。养老服务供给侧改革的主要任务是促增长、去空置、降成本和补短板。内蒙古的养老服务在供给质量和供给效率上还存在一定不足，一些老龄化程度较高的盟市如乌兰察布市、巴彦淖尔市、包头市、赤峰市等更要优化存量、引导增量，切实提高养老服务，扩大有效供给，更好地满足老年人的养老服务需求；通过充分调动社会各方积极性，实现供给主体多元化。