人民司法中的全过程人民民主：传承、创新与发展方向

张 硕

中国共产党第十八次全国代表大会（以下简称“党的十八大”）以来，以习近平同志为核心的党中央始终致力于发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，并结合社会主义民主实践创造性地提出了全过程人民民主的重要思想。全过程人民民主思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是推进新时代民主政治建设的思想指南。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会的讲话中指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义。”［1］（P12）2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，要求“继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来”［2］（P13）。习近平总书记关于推进全过程人民民主的重要论述为新时代各公共领域的民主建设指明了方向。司法作为一种体现公共意志的政治领域，是社会主义民主价值的重要载体。司法机关作为党领导下的国家公权力机关，应全面贯彻“以人民为主体，并以人民为目的”［3］（P13）的人民立宪观，不断发展人民司法中的全过程人民民主，并将全过程人民民主融入司法实践的各个方面。

一、全过程人民民主：新时代人民司法高质量发展的“压舱石”

中国特色社会主义进入新时代以来，人民群众对法治与司法的需求也发生了新变化，呈现出新特点。马克思曾指出：“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”［4］（P203）新时代司法工作须直面问题与挑战，不断满足人民日益增长的新的司法需求。习近平总书记强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风……回应人民群众对司法公正司法公开的关注和期待。”［5］（P145）司法为民是人民司法的根本宗旨，而践行司法为民则必须在司法工作中全面贯彻全过程人民民主。全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”［6］（P336）。在人民司法中贯彻全过程人民民主，能够全面引领司法民主、促进司法公正、提升司法公信，推动新时代人民司法的高质量发展。

（一）全过程人民民主引领司法民主

自2004年《最高人民法院工作报告》提出“进一步完善人民陪审员制度，扩大司法民主”以来，加强司法民主建设一直是我国司法改革的重要目标之一。随着司法改革的不断深化，司法民主建设的重要意义已经得到普遍认同，但司法民主建设的方向一直存在争议。从司法改革的实践情况来看，我国司法民主建设的主要方向是完善人民陪审员制度。这种单向度的司法民主建设路径在实践中留下了“司法民主化就是司法主体民主化”的偏颇印象，一度引发了将司法民主与司法专业化、职业化等价值对立的错误思潮。“我们需要什么样的司法民主”仍是司法民主建设的前置性问题，任何单向度的民主理论都无法有效回应中国的司法实践问题。而全过程人民民主的提出，恰恰能够解决司法民主建设的方向性难题。

全过程人民民主是司法民主的建设目标。司法民主并不局限于司法主体的民主，更不是司法民粹主义所声称的“大众司法”“平民法官”“群众公审”等非理性民主形式，而是以司法为民为源起与归宿、尊重司法规律的全过程民主。《宪法》规定的“一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务”是全过程人民民主的法律化表达，也是司法民主的规范基础。“全过程”所体现的时空意蕴意味着司法民主并不是体现在司法个别环节的局部民主，而是覆盖司法权运行各阶段、各领域、各环节的全面民主。在民主形式上，人民司法中的全过程人民民主并非将司法决策诉诸民意表决，而是要通过各种途径和形式实现司法领域的“人民当家作主”。只有建设全过程的司法民主，才能够确保司法权切实掌握在人民手中。

（二）全过程人民民主促进司法公正

公平正义是人类最重要的价值诉求之一，司法公正是维护社会公平正义的最后制度保障。习近平总书记曾指出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，绝不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众利益。”［7］（P10）司法公正的本质是司法权的正当行使，即“司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰”［8］（P69）。全过程人民民主与司法公正之间具有深刻的内在关联，人民是司法公正的评价主体，司法的程序正义与实体正义、形式正义与实质正义、制度正义与个案正义都必须以人民民主为内在依据和根本尺度。因此，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（以下简称“党的十八届四中全会”）通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将人民作为司法公正的推动力量：“坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。”［9］（P23）

实现司法公正需要两方面的制度保障，即保障司法权独立行使的外部环境，并形成对司法权恣意的制约机制。一方面，在司法领域贯彻全过程人民民主是实现司法独立的必要方式。坚持司法的人民性、贯彻全过程人民民主是司法独立的政治前提，能够确保司法独立后的司法权属于人民且为民所用。另一方面，人民司法中的全过程人民民主是限制司法权恣意的有效机制。人民是权力之源也是力量之源，全过程人民民主是司法机关排除权力、金钱、人情、关系干扰的有力支撑。贯彻全过程人民民主还是依法规范司法行为的重要途径，监督缺位是司法行为失范的主要诱因，唯有人民群众对司法活动的全过程参与、全过程监督，才能真正限制司法权力、规范司法行为。

（三）全过程人民民主提升司法公信力

司法公信是人民的信任，是“当事人和社会公众内心深处对司法的感触和体验”［10］（P51）。司法具有公信力是建设社会主义法治国家的基本要求，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议（以下简称“党的十八届三中全会”）将提升司法公信力作为司法改革的基本目标推进。习近平总书记曾指出：“司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”［11］（P131）提升司法公信力，就是要获得人民对司法运作的普遍信任。司法权内生的公共权威和制度权威并不必然导致人民对司法工作的尊重与认同，唯有让人民群众对司法运行过程全面知情、全面参与、全面监督，才能让司法工作真正取信于民。

在司法领域深入贯彻全过程人民民主，满足人民群众对司法工作的关注与期待，是提升司法公信力的重要途径。近年来，我国司法文明发展趋势总体向上，但人民群众信任和信赖司法的局面尚未形成。其根源在于严重影响司法公信力的“六难三案”问题①所谓“六难”指门难进、脸难看、事难办，立案难、诉讼难、执行难；所谓“三案”指人情案、关系案、金钱案。尚未解决，这些问题的成因在于司法工作背离了群众路线。群众路线是人民司法的根本，贯彻全过程人民民主是回归人民司法的必要方式。人民群众全面知悉司法运行过程，才能真正理解司法、减少误识；人民群众全面参与司法，才能通过程序吸收不满、增加共识；人民群众全面监督司法，才能促进公正、廉洁、高效司法。减少误识、增加共识是司法公信力的内生力量，以全过程人民民主促进司法公正是司法公信的制度保障。

二、人民司法中全过程人民民主的思想传承

全过程人民民主重要思想是马克思主义中国化的最新成果。“马克思主义认为人民群众是历史的真正创造者，坚持‘人民至上’的价值理念，以每个人的自由而全面的发展为根本价值追求。”［12］（P10）深刻的人民性是人民司法的固有特质，坚持人民民主是人民司法工作的一贯传统。民主的全过程性体现了新时代人民司法的制度优势，拓展了司法民主的新样态。人民司法中的全过程人民民主是新时代司法工作对马克思司法民主理念的继承与发展，也是在新的历史条件下对司法民主传统的创新与超越。

（一）马克思主义经典作家的司法民主思想

马克思、恩格斯、列宁未曾提出或使用过“司法民主”概念，但他们实际上都这样或那样地提出了马克思主义司法民主的命题。这些丰富的马克思主义司法民主思想构成了中国司法民主建设与人民司法中全过程人民民主的思想之源：

其一，司法权为国民所有。司法权归属于人民是人民司法的核心所在，也是马克思主义司法观的重要内容。恩格斯在《〈刑法报〉停刊》一文中指出：“司法权是国民的直接所有物，国民通过自己的陪审员来实现这一权力。”［13］（P532）恩格斯的上述文字旨在批判审判官职权不能交给人民的错误观点，同时也体现了马克思主义者对司法权性质与归属问题的鲜明态度。司法的人民主权恰是司法民主的第一要义，是一切司法民主制度的逻辑起点。

其二，人民参与审判。司法领域的人民自治是司法民主的内在要求，马克思主义者一贯坚持人民自主行使司法权。但是，人人履行法官职责终究无法实现，司法权只能由人民的代表来实际行使。为此，马克思主张司法审判应当采用陪审制，由人民代表直接参与司法审判。马克思在《“莱茵观察家”的共产主义》一文中谈道：“但假如议会能够提出实行陪审制、实现法律面前人人平等……这样的议会是可以指望得到无产阶级最热情的支持的。”［14］（P215）对陪审制的推崇体现了马克思主义对人民直接行使司法权的重视。然而，陪审制仍是人民代表与法官分享司法权，为了实现真正的人民自治，马克思主义经典作家都强调实际行使司法权的法官应由人民选举产生。恩格斯在探讨巴黎公社成功经验时谈道：“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”［15］（P238）列宁在谈及法院发展问题时也强调“法官完全由劳动者从劳动者中选举产生”［16］（P105），这是马克思主义司法民主观的直接体现。法官民选制是保障人民主权、防止公仆“反客为主”的制度保障，也是我国法官遴选制度的思想源头。

其三，反对秘密审判。司法公开是司法民主的内在要求，只有公开的司法才能排除恣意，继而才能够全面反映并贯彻人民意志。马克思主义严厉批判秘密审判制度，重视审判公开。列宁在批判沙俄时期的秘密法庭时将其称为“可耻的、秘密的、刑讯室式的法庭”［17］（P171）；而对于司法公开，列宁则称赞道：“市井小民希望法庭不是‘衙门’……他们希望法庭是公开的机关。”［18］（P360）司法审判公开是马克思主义反对封建集权主义的思想工具与制度工具，是社会主义司法民主的重要标志。

（二）陕甘宁边区时期的司法大众化思想

陕甘宁边区时期是马克思主义中国化的重要历史阶段，也是我国司法民主蓬勃发展的高潮期。以谢觉哉、董必武、雷经天等为代表的革命司法机关领导人与部分边区领导同志在继承马克思主义司法民主思想的同时，结合抗日根据地的实际情况，开展了数次以增进司法人民性为目标的司法改革。历次司法改革确立了司法大众化的指导思想，并完成了对人民司法制度的初步型构。这一时期的司法指导思想具体表现为以下方面：

其一，司法团结群众、依靠群众。坚持群众路线是陕甘宁边区司法建设的重要思想路线，边区领导同志一直强调司法工作必须团结群众、依靠群众。毛泽东主席在同谢觉哉谈论边区司法工作时指出：“司法也该大家动手，不要只靠专问案子的推事裁判员。”［19］（P612）习仲勋同志在陕甘宁边区绥德分区司法会议上也强调：“司法工作，如果不从团结老百姓、教育老百姓方面着眼，只会‘断官司’‘写判决书’的话，即使官司断得清楚，判决书写得漂亮，则这个‘断官司’和‘判决书’的本身，仍将是失败的，因为它和所属人民的要求相差很远。”［20］（P10）由此可见，团结群众、依靠群众是边区人民司法实践的指导思想。

其二，司法深入群众。边区政府非常重视司法工作人员深入群众，鼓励司法人员深入基层了解案情。谢觉哉同志曾强调：“法官必须依靠民意，依靠调查研究的材料进行审判，矫正以往法官坐在家里死啃条文的惯习。”［19］（P492）习仲勋同志在探讨司法工作正确方向时也要求司法工作人员“不当‘官’和‘老爷’”，要“走出‘衙门’，深入乡村”［20］（P10）。在这种深入群众理念的推动下，以马锡武等人为代表的能够融入群众、深入群众的工农司法干部成为边区法院的中坚力量；携卷调查、巡回开庭等亲民便民的审判方式受到边区政府的大力推崇。这种深入群众的工作作风打破了司法机关与人民群众之间的隔阂，使司法机关的形象得以祛魅。

其三，司法发动群众。边区政府创造了多种制度化方式发动群众全面参与司法活动：一是群众公审制度，即审判人员亲至案发地召集群众，由审判人员主审，案发地群众依次发表审判意见的审判制度。群众公审制度一方面是为了充分听取群众意见后作出判决，另一方面也是通过司法审判实现教育群众。二是调解制度，边区政府非常重视民间调解，谢觉哉曾指示各分庭庭长、司法处处长要将调解作为区乡政府的主要工作，并指出：“绥德西直沟村主任郭维德会调解，几年来没有人向政府打过官司……各地要学习西直沟，学习郭维德。”“要号召劳动英雄，有信仰的老人、士绅等参加调解”［19］（P621）。三是群团代理制度，即工会等群众团体代理团体成员的案件。这种群团代理诉讼的制度安排旨在“利用群众团体的力量向司法机关施加压力”［21］（P119），而非为涉诉成员提供法律知识层面的帮助。这些方式都是通过发动群众参与司法，将群众意志导入裁判结果，实现“政府和人民共同断案，真正实习了民主”［19］（P622）。

陕甘宁边区的司法大众化思想是陕甘宁边区特殊社会环境的产物，具有相对进步性。其进步性主要体现为大众化的司法得到了社会民众的普遍支持，是我国司法民主的伟大尝试；其局限性则体现为大众化的司法忽视审判质量、轻视程序，在一定程度上偏离了司法规律。

（三）改革开放以来的司法民主思想

改革开放后，中国进入社会主义民主政治建设的新时期。随着经济社会环境的发展，社会主义民主理念日益成熟，司法民主实践也进入到新的历史阶段。这一时期的司法民主建设逐渐突破对司法民主的形式主义解读，更加注重从实质民主的角度开展司法民主建设。具体而言，改革开放后的40余年来，我国司法民主建设呈现出以下特点：

其一，司法哲学上强调积极能动主义司法。改革开放之后的社会变革与转型导致社会利益呈现多元化趋势，各种社会思潮冲突加剧。在这种社会背景下，中国的司法改革坚定人民司法的基本道路，提出能动司法的重要理念。2010年，时任最高人民法院院长的王胜俊强调：“能动司法的出发点和落脚点实际上就在于‘服务’，即服务于大局，服务于人民，使司法权的行使变得更加积极、主动，更加有作为。”［22］能动司法强调司法工作的服务性、主动性、效率性，鼓励司法工作者发挥积极性、主动性和创造性智慧，通过各种替代性纠纷解决方法，满足群众需求，回应群众关切。一定程度上来说，能动司法是中国共产党的政治观和意识形态在司法领域的具体表达。

其二，司法功能上侧重通过定分止争维护社会稳定。随着改革开放后经济社会发展到一定程度，社会矛盾呈现相对集中态势。司法作为社会治理工具，被赋予维护社会稳定与化解矛盾纠纷的政治任务。在刑事司法领域，司法机关被要求着力解决影响社会稳定的突出问题，对群众反映强烈的暴力犯罪与侵犯财产类犯罪加大打击力度，对影响民生的违法犯罪加大惩处力度。在民事司法领域，实质性化解纠纷成为司法工作的核心目标追求，各类非诉纠纷解决机制得到全面发展。这一阶段司法为民也主要表现为化解矛盾纠纷、维护社会稳定。

其三，司法制度上加强以人民陪审制为核心的司法民主机制建设。改革开放后，我国司法民主建设都围绕人民陪审员制度这一核心展开，历次司法改革都将人民陪审员制度作为重要改革事项予以推进。改革的方向主要是扩大人民陪审员范围，提升人民陪审员的代表性等民主化改革。在这一过程中，群众参与司法活动的制度机制逐渐夯实，但从制度运行的实际效果来看，人民陪审员制度仍未实质性解决司法过程中的民主难题。实践中将司法民主建设狭隘等同于人民陪审制建设的错误认识也导致司法民主的制度建设过于僵化。

总的来说，当代中国的司法民主理论是西方司法理论与中国本土经验不断冲突磨合的产物。我国司法民主的运行机制在现代司法规律与部分革命司法传统的共同作用下得以初步型构，但这种司法民主仍处于初级阶段。

（四）新时代人民司法中的全过程人民民主思想

党的十八大以来，中国民主建设进入新的历史时期。2019年11月，习近平总书记提出“人民民主是一种全过程的民主”重要论断，为司法民主建设指明了新方向。2021年12月，最高人民法院院长周强在特约监督员工作座谈会上强调“在人民司法过程中贯彻落实全过程人民民主”，这意味着我国的司法民主建设向着实质民主意义上的全过程人民民主方向迈进。相较于以往的司法民主建设阶段而言，中国的司法民主建设不再片面强调司法大众化与司法能动主义，而是在尊重司法规律的基础上坚持人民至上，形成对司法民主的创新发展：

其一，司法理念上坚持以人民为中心。在人民司法中发展全过程人民民主是对人民至上的生动实践，其要义有三：一是司法以人民为中心。习近平总书记曾强调：“始终把人民立场作为根本立场。”［23］（P24）新时代司法工作坚持人民主体地位，不断健全司法民主制度、丰富司法民主形式、拓展司法民主渠道，切实保障司法工作为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。二是司法为人民服务。新时代司法民主建设要求司法工作坚持问题导向，准确把握人民群众的司法需求，不断发展创新司法便民利民惠民机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。三是司法受人民监督。新时代司法民主建设要求通过制度的方式保障人民全方位有效监督司法，不仅对司法裁判结果进行监督，还要对司法程序启动到司法程序终结全链条进行监督；不仅要运用人大监督、人民监督员制度等传统的间接民主监督方式，还要创造性地发展其他新的且行之有效的民主监督机制。总的来说，新时代司法民主建设准确地把握了人民性这一关键，坚持人民立场，在司法实践中不断贯彻全过程人民民主。

其二，司法制度上完善民主的全过程性。长期以来，我国的司法民主制度建设呈现出以点带面的发展特点，即以个别民主制度为主要着力点，推动司法民主的整体发展。在司法民主制度建设初期，群众公审、巡回审判等司法大众化的制度形式是司法民主制度建设的重心；改革开放后，人民陪审制度一直被视为实现司法民主的主要制度。党的十八大以来，我国司法民主制度建设呈现出全面发展的新趋势。新时代司法民主建设以贯彻全过程人民民主为目标，并已初步形成司法全过程民主的制度体系。2018年，《人民陪审员法》正式出台，人民陪审制度步入新阶段；基层人民法庭建设不断发展创新，巡回审判实践丰富多样；继人民监督员制度之后，特邀咨询员、特邀监督员等民主机制相继制度化，民主监督形式不断推陈出新；还有诸多彰显地方特色的司法民主机制正在试点，司法便民制度迅速发展。总的来说，新时代司法民主制度建设方向已经从重点发展个别制度转向发展全链条、全方位、全覆盖的司法全过程民主制度体系。

其三，司法实践上注重将民主落到实处。全过程人民民主不仅有完整的制度程序，还有完整的参与实践，这是中国式民主区别于西方形式民主的重要方面。在人民司法中贯彻全过程人民民主具有鲜明的实践导向，产生了丰硕的实践成果。一方面，司法机关牢牢把握司法工作的人民性本质，践行司法为民宗旨。党的十八大以来，各级司法机关坚持“三个效果”统一的纠纷化解标准，坚持司法能动理念，坚持群众路线，在司法过程中积极贯彻社会主义核心价值观，妥善审理民生案件，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。另一方面，人民群众参与司法活动变得更广泛、更真实、更管用。人民陪审员、人民监督员、特邀咨询员等民主制度得到广泛实践，司法效能日益提升。以人民监督员制度为例，截至2021年底，全国已选任人民监督员2.3万余人，检察机关邀请人民监督员监督活动数量逐年倍增。人民监督员的广泛性、代表性进一步增强，履职也更加充分。

三、人民司法中全过程人民民主的制度创新

司法民主在人民司法传统中具有重要地位。在长期的司法实践中，我国已形成多种承载民主精神的司法制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系的历史高度进一步发展人民民主理念，推进以人民为中心的司法改革，不断创新司法民主制度体系。习近平总书记多次强调：“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”［24］在习近平法治思想的引领下，各级司法机关坚持以法治思维和法治方式推进全过程民主，取得了一系列重大创新成果。

（一）人民司法中民主集中制度体系的创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足新形势，在明确民主集中制是“党内政治生活、处理党内关系的基本准则”［25］（P1023）与“中国国家组织形式和活动方式的基本原则”［26］（P8）的基础上，提出坚持民主集中制这一根本领导制度的重要论断。新时代人民司法工作积极贯彻民主集中制原则，已形成全面覆盖司法机关产生、司法官员任命、司法民主决策等司法全过程的民主集中制度体系。各级司法机关结合司法权的运行特点，在严格执行民主集中制原则的同时，不断创新相关制度体系：

其一，全面改进党领导司法工作的制度机制。正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系是在人民司法中贯彻民主集中制原则的重要方面。党的十八大以来，党领导司法工作的制度机制得到全面改善，一方面，党对司法工作的领导得到具体化、制度化。2019年，中共中央出台了《中国共产党政法工作条例》，以党内法规的形式对党领导司法工作进行全面制度擘画，重点完善了人民司法中的民主集中制度体系，明确了党委、党委政法委员会、司法机关党组的领导责任，回答了谁来领导、领导什么、怎么领导等重大问题。另一方面，为了防止民主集中制走向异化，还须杜绝在司法个案中以领导个人意图代替组织意图。习近平总书记曾指出：“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”［8］（P111）为此，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委也出台了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，通过领导干部过问案件留痕与责任追究制防范各级党委领导对司法个案的不当干预。

其二，创新发展司法机关贯彻民主集中制的具体方式。在传统上，司法机关对民主集中制的贯彻多将其作为一种组织原则，在政治层面予以贯彻。党的十八大以来，中央高度重视民主集中制的具体制度建设，习近平总书记就贯彻执行民主集中制发表一系列重要讲话，出台的相关党内法规对坚持民主集中制作出了新的规定，司法机关贯彻执行民主集中制的制度方式得以创新发展。2017年10月，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》出台，完善了党建述职制度。最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）党组书记每年向党中央和习近平总书记书面述职，下级司法机关党组向上级党组进行党建工作述职。2019年2月，《中国共产党重大事项请示报告条例》出台，各级司法机关在贯彻落实党内法规要求的同时也纷纷建立司法机关内部的重大事项请示报告制度，对国家安全案件、民族宗教案件、涉黑涉恶案件、涉众型集资案件、涉军涉外案件等重大案件进行请示报告，完善了司法领域民主集中制的执行机制。

其三，系统构建党规、国法二元民主监督制度体系。邓小平同志在谈到执行民主集中制原则时曾指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”［27］（P303）领导干部作为贯彻执行民主集中制的关键主体，对其进行有效监督是民主集中制度体系的重要方面。习近平总书记曾强调：“执行民主集中制，一把手以身作则很关键。”［28］（P95）党的十八大以来，党中央作出双重战略部署，形成对“关键少数”的监督合力：一方面，党中央于2016年底启动监察体制改革，全面整合国家监察资源，以专门监察机关的形式加强对权力运行的监督。随后出台《监察法》《政务处分法》等法律法规，推动国家监督体系的完善。另一方面，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过新修订的《中国共产党党内监督条例》，明确党内监督必须贯彻民主集中制，着重解决民主不够和集中不够同时存在的问题。

（二）人民司法中民主参与制度体系的拓新

人民直接参与司法是司法民主的核心要素，也是在人民司法中坚持群众路线的具体要求。习近平总书记曾指出：“要更加注重发挥群众积极性，坚持开门搞活动，确保全过程都发动群众参与、置于群众监督之下。”［29］（P82）人民群众直接参与司法活动的具体形式随着时代发展而变化。早在革命时期，人民直接参与司法的主要形式是群众公审。随着司法文明的发展与犯罪嫌疑人人权保障的提倡，以公审公判制度为代表的“大民主”式司法逐渐被禁止。人民直接参与司法以更加理性化、程序化的方式呈现。党的十八大以来，全面依法治国持续推进，人民参与司法的制度机制不断改革创新，向着更加符合司法规律的方向迈进。

其一，完成人民陪审制度的民主化回归。人民陪审制度作为践行司法民主的主渠道，早在革命时期即已产生，中华人民共和国成立初期在《人民法院组织法》中被正式确立，并在历次司法改革中不断发展完善。但长期以来，人民陪审员与法官在案件审判中分工不明，导致人民陪审员“陪而不审”的现象严重。早期的人民陪审制度改革致力于提升人民陪审员的法律素养，推动人民陪审员的专业化改革。党的十八大以来，中央在深入探索司法规律的基础上进一步发展完善人民陪审制度，推动人民陪审制度的民主化回归。党的十八届四中全会提出“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”［9］（P23-24）。为贯彻党的十八届四中全会精神，2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《人民陪审员法》将公民担任人民陪审员、依法参与司法上升为法定权利义务，并确立了专业法官与人民陪审员分工、分责的新型陪审制度。通过改革审判机制、拓展人民陪审员范围，《人民陪审员法》完成了对人民陪审制度的民主化改造。

其二，推动人民调解制度的规范化发展。人民调解制度是社会主义民主政治的重要形式，也是人民司法的重要组成部分。以习近平同志为核心的党中央高度重视人民调解工作，党的十八届三中、四中全会都对完善人民调解制度作出重要部署，人民调解理念与制度不断创新。党的十八大以来，契约、合作等现代调解理念不断发展，“社会调解在先、法院诉讼在后”的递进式纠纷解决格局基本形成，人民调解制度的程序化、规范化、专业化程度日益增强。2016年5月，最高人民法院出台《关于人民法院特邀调解的规定》，全面整合人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等各类人民调解资源，依托特邀调解组织与特邀调解员等社会力量分流并解决部分社会纠纷。2018年4月，中央政法委、最高人民法院、司法部等部门联合发布《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，确立了专兼结合、分类指导的人民调解员选聘、管理机制。2021年12月，修改后的《民事诉讼法》进一步完善了调解协议司法确认机制。这些新举措都在不同方面推动人民调解制度向着法治化的方向迈进。

其三，推进司法听证制度的民主化改革。司法听证制度旨在通过公开听证这一制度形式，广泛吸收利害相关主体及社会民众参与对司法案件的讨论，最终形成更具可接受性的司法裁决。作为一种司法民主制度，听证员构成的代表性、遴选范围的广泛性与听证的制度效能呈正相关关系。党的十八大以来，司法机关高度重视以公开听证的方式促进纠纷实质性化解。2020年10月，最高人民检察院印发《人民检察院审查案件听证工作规定》，对听证案件范围、听证会类型、听证会参加人、听证会程序、听证员意见效力等内容作了系统规定，并确立了“应听证尽听证”的工作要求。2022年1月，最高人民检察院为了增进司法民主、发展全过程人民民主，制定了《人民检察院听证员库建设管理指导意见》，拓展了听证库人员范围，加强了人民听证员组成的广泛性、代表性，并建立了听证库成员动态分类管理机制，优化了人民群众参与检察工作的制度机制。

其四，鼓励司法协理制度的地方性实践。司法协理制度是江西、辽宁、山东等地区基层人民法院在探索多元纠纷解决机制过程中发展出的人民司法制度。其制度核心是吸纳部分群众作为司法协理员，在司法活动中从事司法辅助与调解工作。2016年，最高人民法院院长周强在江西调研时，高度肯定了司法协理网络工作机制的诉前纠纷化解功能。作为一种仍在探索中的地方性实践，司法协理制度为案多人少的问题提供了一种民主化解决思路，体现了基层司法工作依靠群众、发动群众、相信群众的人民司法精神。从现有的实践情况来看，司法协理员选聘范围有二：一是从当地担任人大代表、政协委员、人民调解员、陪审员、综治特派员、基层干部等具有丰富群众工作经验的居民中选拔；二是从热爱司法协理工作的当地居民中选拔。司法协理的工作重心在于协助法官开展司法治理工作，其具体包括协助立案、协助送达法律文书、协助调解、协助执行、协助信访和协助开展法制宣传等工作。

（三）人民司法中民主监督制度体系的改革

民主监督是人民行使民主权利的重要形式之一，以习近平同志为核心的党中央多次要求“改进自下而上的民主监督”［30］（P67）。人民群众对司法活动的全面监督是在人民司法中贯彻全过程人民民主的重要方面。党的十八大以来，司法机关在主动接受人大、政协、监委等专门机关与特定组织监督的同时，还积极拓展外部监督渠道，不断改革以人民监督员、特约监督员制度为代表的具体监督制度，积极拓展人民群众有序参与司法、直接监督司法的新路径。新时代人民司法中的民主监督制度体系呈现出以下新特点：

其一，凸显“以人民为中心”的政治属性。坚持以人民为中心是人民司法的核心政治使命，也是建立和完善人民司法制度的根本价值取向。《人民法院组织法》《人民检察院组织法》都确立了司法机关受人民监督的基本原则，并通过特邀监督员、人民监督员等制度具体贯彻落实。新时代人民监督员制度改革将坚持以人民为中心的发展思想贯彻始终。2015年2月，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，正式启动人民监督员制度改革序幕，以制度化的形式发动群众代表深度参与到检察机关司法办案的各关键环节。2019年8月，最高人民检察院印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督工作的规定》，在规范宗旨上由规范人民监督员向规范检察机关接受监督转变。2021年6月，中共中央专门印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道。这些举措充分体现了人民司法中民主监督制度的人民性。

其二，拓展人民群众监督司法的新路径。传统的人民监督员制度与特约监督员制度都仅适用于司法机关办理的特定案件，监督范围与监督程度都相对有限。党的十八大之后，一系列司法改革举措推动民主监督由局部监督转向全过程监督、由对部分案件监督转向全面监督。以人民监督员制度为例，人民监督员制度创设之初旨在对检察机关自行侦查的职务犯罪案件进行监督，现已拓展至对检察机关办理案件的各个方面进行监督。《人民监督员选任管理办法》修订后，将人民监督员监督的范围同步修改为覆盖“四大检察”“十大业务”的人民检察院“办案活动”。人民监督员制度改革极大拓展了人民群众监督检察机关的制度路径。

其三，创设人民群众直接监督司法的新方式。党的十八大以来，司法体制改革进一步拓宽了人民群众监督司法的渠道。人民法院将坚持和完善特约监督员制度作为在人民司法中贯彻落实全过程人民民主的具体举措，不断创新特邀监督员履职方式，现已形成以调研、座谈、旁听庭审、见证执行等多种监督审判工作的具体方式。人民监督员制度改革也拓展了人民群众监督检察工作的具体方式。《人民检察院办案活动接受人民监督员监督工作的规定》确立了包括参与公开听证、巡回检察、检察建议研究提出和监督落实、法律文书宣告送达、案件质量评查、司法规范化审查等十种监督方式，拓展了人民监督员的监督手段。

（四）人民司法中民意沟通互动机制的探索

司法与民意如何形成良性互动一度是司法领域的传统难题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据”［31］。推动司法机关听取社情民意、在司法决策中尊重并回应社情民意走向新局面。习近平总书记曾指出：“我们要加强交流互鉴，完善沟通机制、把握社情民意、健全组织体系、提高治理能力。”［32］（P6）新时代人民司法工作以习近平法治思想为引领，进一步拓展了司法公开的具体方式，探索建立了制度化的民主咨询制度，全面完善回应民心民意、引领社会价值的裁判机制，极大推动了全过程人民民主在司法工作中落地。

其一，构建以信息技术为支撑的司法公开新模式。司法公开是保障人民群众对司法工作知情权、监督权的重要制度工具。进入新时代以来，党中央高度重视司法公开工作。党的十八届四中全会《决定》将“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”作为全面依法治国的重要任务。习近平总书记也指出：“要增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”［5］（P149）为贯彻中央关于司法公开建设的重大部署，2016年8月，最高人民法院修订并发布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，加大裁判文书的公开力度。2018年11月，最高人民法院发布《关于进一步深化司法公开的意见》，推动司法公开规范化、制度化与信息化建设。在最高人民法院的推动下，各级人民法院以信息技术为依托，积极建设审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台，全过程、全覆盖、全方位的阳光司法机制初步形成。

其二，建立以问计于民为旨要的司法咨议新制度。习近平总书记曾指出：“要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，掌握民情、分析民意。”［33］（P245）党的十八大以来，“两高”为增强司法机关决策的民主化、科学化，印发多部文件并逐步建立常态化的司法咨议制度。2019年5月，最高人民检察院印发修订后的《司法解释工作规定》；2021年6月，最高人民法院印发修订后的《关于司法解释工作的规定》。“两高”关于司法解释工作的规定均对司法解释公开征求意见制度作出规定，其中《最高人民检察院司法解释工作规定》还将“有关机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议”作为司法解释立项重要来源，充分体现了吸纳民意、汇集民智的民主精神。除了向社会公开征求意见外，“两高”还分别通过《最高人民法院特邀咨询员工作条例》《最高人民检察院专家咨询委员会工作办法》等文件率先建立了司法领域的专家咨询制度。党的十八大之后，全国各级司法机关参照“两高”文件，探索符合自身情况的专家咨询制度。现阶段在法院系统与检察系统业已形成各具特色的专家咨询制度体系。其中，检察机关的专家咨询委员会在定位上更加偏向专业智库，兼顾司法民主功能；而人民法院的特邀咨询员制度则属于司法民主制度，其旨在为人民法院审判工作、队伍建设和司法改革等提供咨询建议。

其三，探索以回应人民需求为目标的司法裁判新路径。人民司法顺应民心、回应民意的基本方式是通过公正的司法裁判引领社会公平正义，将民心、民意统一于最广大人民根本利益之中。以习近平同志为核心的党中央多次强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”［9］（P20）。党的十八大以来，司法机关通过加强裁判文书释法说理回应人民群众对公正司法的新要求和新期待，各级司法机关将裁判文书释法说理作为改善公平正义获得感的民生工程积极推进。2018年6月，最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，要求裁判文书应当阐明事理、释明法理、讲明情理、讲究文理。2021年1月，最高人民法院印发《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》，引导法官运用社会主义核心价值观释法说理，增进人民群众对司法裁判的情感认同。随后，最高人民法院陆续发布弘扬社会主义核心价值观的典型案例，积极回应人民群众对司法公正的需求，传递司法为民的“温度”。

（五）人民司法中诉讼服务制度体系的优化

便民利民体现了司法机关主动服务人民群众的民主理念。早在革命时期，陕甘宁边区政府就将司法便民作为人民司法的重要理念提出：“人民司法工作者必须站稳人民的立场……尽可能采取便利人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。”［34］（P154）便民利民理念在人民司法中传承至今，其核心在于便利人民诉讼。习近平总书记强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。”［9］（P68）党的十八大以来，为了满足人民群众日益多元的司法需求，国家积极推动诉讼服务机制改革，打造以便民利民司法为旨要的多元普惠诉讼服务新样态。

其一，全面改革立案服务体系。党的十八大以来，为方便人民群众行使诉权，我国司法系统自上而下启动立案服务制度改革。2015年4月，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，将人民法院案件受理制度由立案审查制改为立案登记制，切实解决人民群众“立案难”问题。对于异地诉讼立案问题，习近平总书记强调要“加快推进跨域立案诉讼服务改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，解决好异地诉讼难等问题”［35］（P248-249）。2019年12月，最高人民法院推动建立跨域立案协作机制，现已形成四级法院全面覆盖、立案标准统一、起诉材料异地接收、无差别办理的跨域立案服务体系，极大地便利人民群众异地诉讼。此外，为进一步优化立案服务，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》还就人民法院提供网上立案、预约立案、巡回立案等诉讼服务作出规定，不断创新立案服务渠道。

其二，全面发展巡回审判制度。为就地化解纠纷、方便当事人诉讼，新时代人民司法工作大力传承和弘扬“马锡五审判方式”，发展中国特色巡回审判制度。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，启动最高人民法院巡回法庭工作试点。经过多年制度实践，现已在全国设置六个巡回法庭，努力实现进入到最高人民法院的重大行政案件、跨区域民商事案件就地审理。在基层巡回审判制度建设上，国家大力推动“将司法触角进一步延伸至最后一公里”的人民法庭制度建设。2021年9月，最高人民法院发布《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》，推动人民司法服务在基层地区的全覆盖。在实践中，基层司法机关不断创新发展巡回审判模式，涌现了“马背法庭”“背包法庭”“车载法庭”等模范巡回审判模式［36］（P4-5）。这些具有地方特色与实践品格的巡回审判机制是司法民主的直接体现。

其三，全面建设“一站式”诉讼服务平台。提供优质、高效的司法服务是新时代人民司法工作的重要任务。习近平总书记指出：“要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。”［35］（P248）党的十八大以来，为贯彻习近平总书记的指示精神、满足人民群众不断增长的司法需求，最高人民法院提出建设一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系。全国各级人民法院根据自身情况，积极推进诉讼案件“一站式”办理，努力实现案件受理后的分流、调解、速裁、快审。2022年2月，最高人民法院发布《人民法院一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设（2019-2021）》，这意味着经过三年的不懈努力，我国已经基本建成了集约集成、在线融合、普惠均等的一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系。

四、人民司法中全过程人民民主的发展方向

作为一种中国式民主，全过程人民民主的司法实践是促进司法公正、提升司法公信力的有力保障。历史经验表明，人民司法的优良传统是厚植司法民主的沃壤，司法民主的制度化、规范化是发展司法民主的基本路径。从建设司法民主到发展人民司法中的全过程人民民主，体现了新时代司法工作者对“人民中心”司法理念的坚定继承。为进一步提升司法民主质量与民主化水平，还应在现有的制度基础上继续创新发展人民司法中的全过程人民民主。

（一）坚持党的领导，推进价值统合

党的领导是在人民司法中深入推进全过程人民民主的政治保障。新民主主义革命后，中国共产党在继承和发扬马克思主义民主精神的基础上，带领人民不断探索民主模式、改进民主制度，创造性提出了全过程人民民主的民主范式。相比于立法民主、执法民主而言，人民司法中的全过程人民民主在运行机制上具有特殊性。司法权作为一种专业判断权，其运行过程中必须排除其他力量的干扰，这与民主的价值要素本身存在一定张力。党的领导是司法规律与民主价值的统合性要素。作为执政党，中国共产党在国家政权结构中居于总揽全局的领导核心地位，党领导司法能够确保司法工作排除其他不当干扰。同时，人民司法作为社会主义民主政治的必要组成部分，必须要在司法过程中体现人民意志、保障人民权益、发展人民民主。只有坚持党的领导，才能确保人民司法中全过程人民民主的发展方向不会偏离人民意志与人民利益的总体目标。

党的领导是中国式司法民主区别于西方司法民主的根本特征。民主的形式并非千篇一律，司法民主的面孔也丰富多样。例如，英美法系的陪审团制度是西式司法民主的重要制度形式，但陪审团制度重在借助陪审团成员的一般经验来认定事实，且适用陪审团审判的案件数量有限。这本质上是一种存在“唤醒期”与“休眠期”的司法民主，而非全过程的司法民主。再如，普通法系国家司法也要回应民意，但这种回应是现实主义司法哲学指引下的被动回应。总的来说，西方司法民主的本质是通过引入民主要素来优化司法技术的自由主义民主形式，而中国式司法民主则是具有深刻人民性的人民民主。作为党领导下的司法工作，司法民主建设必须贯彻中国共产党以人民为中心的执政理念，将人民作为司法工作的出发点与落脚点。正是得益于党对司法工作的领导，中国式司法民主才能够最大限度发挥维护人民根本利益的制度效能。

（二）坚定人民立场，增进实质民主

司法民主相较于立法民主与执法民主而言，具有运行机制上的特殊性。人民司法中的全过程人民民主并不体现为一人一票多数决的形式民主，而是体现为人民有序参与司法过程与司法为人民服务的实质民主。深入推进人民司法中的全过程人民民主，除了必要的民主制度建设之外，更重要的是在司法裁判过程中增进实质民主，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

其一，确立实践主义的司法宗旨。习近平总书记曾指出：“实践性是马克思主义理论区别于其他理论的显著特征。”［37］（P9）人民司法的本质也是实践性的，这种实践主义的司法哲学要义有三：一是司法发现并解决实践问题。司法工作应坚持问题导向，以个案中的具体纠纷为媒介，通过案件审判积极回应人民群众的司法需求。二是司法合乎实践理性。司法工作应重视社会效果，通过引入生活经验等“实践智慧”，使司法判决在合乎法理的同时，也能够合乎情理、合乎实际、合乎预期。三是司法引导社会理性实践。司法应注重对社会行为与社会观念的引导功能，通过对具体争议进行法律评价与价值判断，使人民群众形成关于具体社会行为的理性认识，进而促进理性实践。

其二，着力民生司法等重点领域。民生关涉最广大人民群众的根本利益，是中国共产党治国理政的核心议题。习近平总书记曾指出：“保障和改善民生没有终点站，只有连续不断的新起点。”［38］（P462）司法保障民生、服务民生是司法机关贯彻司法民主的重要形式。一方面，司法机关应重点关注扶贫、教育、收入、健康、住房、养老、环境、安全等民生领域问题，通过发布典型案例、提起公益诉讼等法治手段化解民生领域的痛点堵点。另一方面，司法机关在处理具体民生案件过程中，须对民生权利进行重点救济，对弱势群体进行倾斜保护；通过强化民生等重点领域的司法保障，以点带面地推动司法实质民主的全面发展。

其三，加强公共意见的司法回应。司法决策承载人民意志是司法实质民主的要求。人民意志作为一种共同体意志须从具体的公共意见中进行识别、提炼，因此司法既不能盲从民意也不能罔顾民意。司法与民意互动的原则有三：一是准确把握个案中的民意诉求。司法机关应重视个案的舆论环境，特别是对社会关注度高、争议大的案件，应全面认识各种公共意见，提炼人民群众对个案处置的共同意见、愿望。二是勇于排除民意的不当干扰。司法反对“民意审判”，其所反对的是某种公众意见左右司法决策；对于不合理的公共意见或公共意见中的不合理部分，司法者应予拒斥并通过释法说理积极回应。三是善于在司法决策中吸收合理意见。司法者应积极推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理，通过以社会主义核心价值引领公共意见中的合理价值诉求，将主流民意合理嵌入到司法裁判中，回应人民群众对司法公正的期待。

（三）完善民主制度，加强体系整合

历史经验表明，坚持人民主体地位、推进司法民主制度建设具有重要的司法实践价值。现阶段，我国司法民主建设已经取得较大成就，形成了丰富多样的司法民主制度形式。但相较于贯彻全过程人民民主的具体要求而言，仍需再进一步整合现有制度，增进司法民主制度的体系化与融贯性。

其一，整合制度体系。我国现阶段司法民主制度是以人民陪审制度为核心，以其他制度为补充的制度集合。在集合内部，各具体制度历史渊源、功能预设各异，缺乏统筹设计与功能整合。在实践中，这种制度集合虽能发挥部分司法民主功能，但无法实现全链条、全方位、全覆盖的司法民主。为落实全过程人民民主的要求，应当进一步整合现有制度体系，围绕民主集中、民主参与、民主监督、民意沟通、司法便民五大制度体系完善顶层设计；重点推动分散制度的体系化整合，构建层次分明、主辅协调、功能互补、全面覆盖的司法民主制度体系。

其二，优化具体制度。在完成制度体系化构设后，还须对体系内个别具体制度进行针对性补强。对于改革呼声较为强烈的司法民主制度，如司法信访制度、司法听证制度等，应尽快以立法的形式优化相关制度设计；对于改革时间较短的司法民主制度，如人民陪审员制度、巡回审判制度、人民监督员制度等，应在司法实践中积极评估制度效果，不断进行制度调试与优化；对于尚未完成制度化的地方经验，应逐步扩大试点，适时完成入法入规；通过对司法民主制度体系的整合与具体制度的优化，形成全链条、全方位、全覆盖的司法民主制度程序。

其三，保障制度实施。人民司法中的全过程人民民主不仅要有完整的制度程序，还须以完备的保障机制来保障参与实践。一方面，应通过法律法规或司法政策的方式保障司法民主制度本身得到有效适用。例如，在司法听证制度中确立“能听证尽听证”的基本原则，细化司法听证议事规则，防止程序虚置与制度空转。另一方面，应为人民参与司法提供制度保障，如对人民陪审员、人民监督员、司法协理员、刑事见证人等参与主体提供经济保障、职业保障等履职所需的必要保障。

（四）建设智慧司法，加速技术赋能

随着科学技术的发展，智慧司法的工具性价值与辅助性价值日益凸显。司法的信息化与智能化极大地提升了司法公开的效率，丰富了司法服务的形式，也拓展了人民群众监督司法的方式。在深入推进全过程人民民主的过程中，应通过继续提升司法智能化管理水平，增进司法民主的广度与深度。具体而言，应加强司法大数据管理和服务平台建设，优化司法信息公开机制，满足人民群众对司法工作的知情权；拓展人工智能、大数据、5G等科技应用形态，提升案件管理水平，建立、健全与互联网司法特点相适应的审判机制，丰富人民群众参与司法、监督司法的渠道与形式；加强司法服务平台建设，构建集约高效、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系，推进司法服务的智能化、系统化；以司法信息技术为助力，增进司法民主、扩大司法公开、实现司法公正、提高司法效率。