平台经济发展“双失序”与共同富裕取向的财政治理选择

白彦锋,刘 璐

(1.中央财经大学 财政税务学院,北京 102206;2.中央财经大学 中国财政发展协同创新中心,北京 102206)

一、引 言

2021年8月17日,习近平在中央财经委员会第十次会议中明确指出,共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征,要坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕。目前,中国已经全面建成小康社会,形成了世界上规模最大的中等收入群体和单一消费市场,在新的历史起点上,面对社会主要矛盾变化和改革发展等一系列新问题、新挑战,实现共同富裕成为全面小康在现代化强国建设中更高水平的续接力。但是,共同富裕不会自动实现,若不加调节和控制则很容易跑偏走形,需要政府利用财政税收等政策工具加以调控和治理,助力推进全体人民的共同富裕。

近年来,全球数字经济快速发展壮大,引领了新一轮的科技革命和产业变革。World Bank[1]指出,数字经济的发展速度比之前的历次技术革命要快得多,蒸汽轮船发明160年后才普及到了印度尼西亚,电力产生60年后肯尼亚才通上电,而计算机出现15年后就应用到了越南,手机及互联网仅几年时间就出现在发展中国家。平台经济作为数字经济发展的“主力军”更是“来势汹涌”。中国平台经济得益于国家对新业态、新模式的包容审慎监管,依托大数据、人工智能等新兴技术快速发展,截至2020年末,中国已有197家价值10亿美元以上的数字平台企业,成为了推进经济增长和共同富裕的新引擎。李俊生等[2]认为,平台经济的活动结果满足了特定范围内的社会共同需要,快速推进了公共物品生产和供给方式的变革。向国成等[3]基于系统GMM、中介效应及动态面板门槛模型的实证研究发现,数字经济不仅促进了均衡产出增长、提高了居民消费水平,还能够通过促进经济增长间接扩张居民消费支出,有利于促进新发展格局的形成。商务部[4]指出,在新冠肺炎疫情肆虐和国际经贸形势严峻的双重因素影响下,平台经济发挥“非接触”优势,催生更多在线化服务的新模式、新业态,加速了全社会数字化转型的步伐,成为了稳定外贸和服务构建新发展格局的关键力量。

然而,在平台经济的发展过程中也逐渐暴露出了资本无序扩张、野蛮生长、寡头垄断等问题。黄国平[5]指出,不加规范的野蛮式和垄断化的平台经济不但有损社会福祉的整体增进,更是与实现全体人民共同富裕目标背道而驰。倪红福等[6]认为,近年来迅速崛起的平台企业中垄断势力有增无减,其较强的网络效应、规模效应以及赢者通吃、双边市场、跨界竞争等内在特性对中国市场竞争秩序形成了严峻的挑战。许扬阳[7]基于对互联网平台经济水平的测度,发现互联网平台经济显著促进了市场扭曲,且具有明显的非线性影响作用。在此背景下,方兴东[8]发现,平台企业治理与规范已成为了全球性的浪潮,中国、美国和欧洲在2020年年末不约而同地对互联网超级平台展开前所未有的反垄断治理,其核心问题就在于部分巨头平台企业严重破坏了市场公平竞争,甚至影响到了国家的长治久安。

不仅如此,平台经济也给财税分配带来了新的问题和挑战。白彦锋等[9]指出,数字经济的发展是一把“双刃剑”,它在提高资源配置效率的同时也颠覆了传统经济业态,甚至成为了一种更加高级形态的垄断,税收的底层逻辑也在数字经济、特别是平台经济的迅猛发展下迎来了根本性变革。肖荣美等[10]认为,数字经济供需主体跨城乡和跨区域的错位分布导致城乡、区域间税收分配不均衡,侵蚀了农村及欠发达地区原本的课税基础,使其税收利益受损,产生了发达地区对欠发达地区的虹吸效应。可见,失序化的平台经济不仅会给自身发展招来横祸,还会影响到财政分配体系的良性运行。在平台经济强劲的发展势头下,传统的财税体系已经无法对其进行全面的调控和规范,导致在平台经济的财税治理中显现出诸多问题,极易演化出财政分配的失序乱象,从而呈现出平台经济自身发展及平台经济下财政分配的“双失序”问题。

如果说数字经济是人类经济生活必然要经历的发展阶段,那么从一定意义上讲,平台经济造成的“双失序”问题就是当前制约实现共同富裕的最大挑战,而平台经济凭借垄断优势获取的不正当利益最终也会使其自身失去创新动力,进而损害数字经济的可持续发展。因此,规范平台经济、加强财税治理不仅是推进共同富裕的需要,也是数字经济健康发展的必然选择。但是,由于共同富裕在中央财经委员会第十次会议召开后才被正式提上日程,且中国平台经济起步也相对较晚,目前还鲜有研究就平台经济发展的“双失序”问题及其对共同富裕的影响展开全面、系统的探讨,针对其财税治理方案的相关研究亦是甚少。故而,本文基于平台经济发展“双失序”的现实背景,结合相关理论对平台企业自身的失序行为及其导致的财政分配失序进行梳理,分析其对实现共同富裕目标的影响,并在此基础上依据中国国情,结合相关实践经验提出共同富裕取向的财税治理选择。

二、平台经济的自有特征及其失序发展

(一)平台经济的基本概念及自有特征

1996年,Don Tapscott[11]首次提出了“数字经济”的概念,认为数字经济是由互联网和万维网推动的以人类智慧网络化为基础的新型经济。当前全球数字经济高速发展,而平台经济正是数字经济的主要代表形式。所谓平台经济,是指由互联网平台协调组织资源配置的一种经济形态[12]。作为在以信息技术为代表的科技革命下发展而来的新兴经济模式,平台经济具有明显区别于传统经济的特征[13],主要表现在平台经济典型的双边市场属性、极高的数据依赖度、一定的轻资产性及准公共性、较强的规模经济性及较大的发展攻击性(表1)。

在平台经济的迅猛发展下,诸多学者肯定了其对经济发展的积极作用,但不可忽视的是伴随着数字化科技革命与产业变革的却是全球经济长期低迷的困境。特别是进入21世纪以来,尽管以平台经济为代表的新技术、新业态和新模式不断涌现,经济增长速度却并未显著提升,但事实上经济结构已在持续优化,增长质量也在不断提高[14],而这也正与平台经济有别于传统经济业态的自有特征密切相关。一方面,传统的经济核算已经无法解释、计算乃至反映平台经济所带来的部分新型价值效用。例如,鉴于平台经济的双边市场属性、轻资产性及准公共性等特征,共享经济融入居民生活后实际上减少了车辆等资源闲置,提高了社会资源的使用强度和效率,因此经济增速虽未能显著提升,但经济发展质量确实因此得以提高。另一方面,平台经济得益于数据及技术优势,在较强的规模经济性及较大的发展攻击性下,其精准营销力度不断加大,产品销售因此激增,但同时也在“信息茧房”等模式下造成了大量冲动性购物,且各类自有特征也极易诱发其市场的低门槛、低成本进入,导致行业无序化地扩张性发展[15],使得经济发展效率因此受到影响。

故而,在当前以高质量发展推进共同富裕的进程中,平台经济改善经济运行质量、增进社会总体福利的积极效应值得肯定。但同时,平台经济在发展过程中也产生了一系列具有数字化特征的新型失序行为,主要表现在消费者、企业用工、行业及区域等层面。

(二)平台经济失序发展的现实表现

1.消费者层面:滥用数据非法牟利,行为歧视侵害权益。数据是数字市场中的“货币”,是平台经济发展的关键生产要素和重要资产[12]。鉴于当前数字经济在治理和监管等方面存在不足与漏洞,平台企业滥用数据非法牟利、实施行为歧视侵害用户权益等乱象频发,对消费者个人隐私、财产、安全等权益造成严重威胁。一方面,平台企业极有可能利用其市场角色及场所优势过度采集用户数据,借此进行不当甚至非法牟利。例如,部分互联网平台要求用户提供明显与其服务不对等的数据,通过概括性授权等方式非法贩卖用户数据,甚至通过服务端远程控制做出非法窃听、倒卖隐私等违法犯罪行为。另一方面,平台企业在利益驱动下可能做出不利于消费者的行为歧视,“大数据杀熟”就是典型案例。“大数据杀熟”是指平台企业通过利用大数据垄断及其信息优势,在用户自身并不知情的情况下对消费者进行技术性特征分析,实现商品“同质不同价”的歧视性定价行为[16]。在经济学意义上,价格歧视的福利效果具有不确定性,对于受市场调节的合理价格歧视行为应当予以尊重,但平台通过不正当行为实现的价格歧视无疑涉嫌违规[17]。近年来,平台经济下的酒店、网约车、旅游等行业的“大数据杀熟”屡见不鲜,其本质上是互联网平台利用消费者对商品和服务的信息不对称进行非正当牟利,严重侵害了消费者权益。

2.企业用工层面:财富分配过度倾斜,低技能群体出现结构性失业。平台经济下的“涓滴效应”在一定程度上提高了工人的物质生活水平,但却减少了其在价值分配中的份额。据欧盟经济和金融事务总局的预测数据,自1996年“数字经济”这一概念被提出以来,美国、欧盟及日本每名员工报酬占GDP的比重呈现出明显下降的态势。另外,由于中国城乡“数字鸿沟”的存在,居民就业能力差距较大,平台经济下的低技能人口极易出现结构性失业,其基本权益也难以保障。以送餐从业者为例,因其职业特殊性及其灵活用工身份,送餐从业者在收获较低工资报酬的同时也无法保证就业稳定,往往亦无相应的社会保险,如在送餐过程中发生意外时大多无工伤险,休息休假权等基本劳动权益也难以得到保障。

究其原因,平台经济发展下应运而生的新型用工关系实际上增加了高技术人才需求,提高了技能溢价,降低了劳动要素工资所得,扩大了高技术群体和低技术群体的收入差距。同时,“高技术”与“强资本”的结合强化了资本家对信息、数据等数字性新型产品的垄断,使得国民收入与财富分配过度倾向于技术和资本,导致资本与劳动分配更加不公平,致使居民收入差距进一步扩大,形成了如图1所示的非良性循环。不仅如此,如果收入和财富分配两极分化严重,高收入群体边际消费倾向不足,则会导致社会总需求不足,进而加剧社会矛盾,致使经济发展陷入停滞甚至危机,从而严重影响经济社会稳定。

图1 平台经济新型用工关系下的非良性循环

3.行业层面:滥用市场优势,寻求垄断地位。为扩大规模经济、获取网络效应红利,平台企业滥用市场优势,寻求垄断地位现象明显。在平台经济的多个细分市场上,平台企业“合并同类项”的趋势纷纷显现,“一家独大”“寡头垄断”等恶性格局明显强化,形成了一批竞争力极强的大型互联网企业,使得市场集中度不断提升,削弱了细分领域的市场竞争[18]。在垄断式利益驱动下,部分大型平台滥用其市场势力,给入驻商户及小微企业带来挤压性的不公平竞争。其一方面以管理者身份进行自我优待,区别对待自营产品和第三方产品,给入驻商户带来隐性挤压;另一方面通过“倾销”手段提升用户归属感,并对小微企业实施恶意搭售、流量劫持等挤压行为,甚至通过收购、重组等手段扼杀和抑制小微企业生存发展。而部分中小平台为了自身生存与发展,通过强制安装应用、非法推送广告等手段增加能见度,甚至采取诸如情色视频等恶劣手段实施灰色营销,严重扰乱了市场秩序。

同时,线上经济对线下经济的不公平竞争也进一步加剧。部分数字平台为充分赚取收益,通过“信息茧房”等手段为用户提供“定制化服务”,企图形成面向线下经济的绝对优势。另外,随着电子商务的不断“创新”,诸如“双11”“618”等非传统节日不断涌现,平台企业利用“购物节”制造优惠假象、虚假宣传以谋取绝对利润等乱象频现,甚至通过恶意刷单、恶意点评等手段诋毁线下经济及相关企业品牌形象,对线下经济及相关企业的发展造成恶性挤压。平台经济的此类垄断行为不仅是对市场公平竞争环境的扼杀,长期而言还必将提高行业壁垒、抑制企业创新活力和降低市场效率,最终损害广大消费者权益、阻碍社会福利的整体增进。

4.区域层面:集群化发展态势明显,区域分布高度不均。根据《中国互联网企业综合实力研究报告(2020)》,互联网前百家企业超过八成集中在京津冀、长三角、珠三角,近七成集中在一线城市(图2)。从数字经济供给端看,截至2020年末,中国77.7%的互联网上市公司位于北京、上海、杭州、深圳和广州5个城市,90.45%的网信独角兽企业集中在了北京、上海、广东、浙江,85.4%的网上零售额集中在东部沿海地区。但在数字经济消费端,88%的数字服务与线上交易用户分布在一线城市以外的地区,三线及以下城市聚集了极大规模的平台消费者①数据来自中国互联网络信息中心发布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》及商务部发布的《中国电子商务报告(2020)》。。

图2 中国互联网企业综合实力前百家企业地区及城市分布(2020年)

可见,随着平台经济的发展,中国平台企业在空间区域分布上呈现出了高度集聚和极度不均衡的态势,少数经济发达地区集中了绝大多数规模庞大的数字平台企业,而大多数欠发达地区的平台经济发展严重滞后,且供给端和消费端的区域分布具有较高的不对称性。发达地区作为平台经济主要供给端,在推动数字产业发展的进程中获得了大量的营利性收入,而欠发达地区却未能吸纳较多优质的平台企业,其本地消费也被平台经济以极快的速度远程替代,导致中国原本就存在较大缺口的区域间经济差距进一步被拉大。而过大的区域经济差距又会导致生产要素在区域之间过度无序流动,带来极大的经济成本和社会成本,其中最突出的问题就是农民工大幅度跨区域迁徙,在平台经济的集聚发展下此现象愈发明显,一方面加速了农村及欠发达地区的“空心化”,另一方面也加剧了发达地区的“大城市病”,不仅提高了生产成本,更是进一步加大了区域差距,从而形成了区域间差距不断扩张的恶性循环,进而对经济的迭代升级产生不利影响。

三、平台经济下失序的财政分配

(一)共同富裕下财政分配的重要性与失序性

共同富裕的奋斗目标要求我们必须构建大循环的新发展格局,否则再快的发展最终也只能是畸形和不可持续的。“东决繁华,西决生死”,不管是发达地区还是欠发达地区,是东部还是西部、南部还是北部;不管是传统经济业态还是平台经济等先进经济业态,彼此之间都应当是“休戚与共”的。政府作为促进共同富裕中必不可少且至关重要的“再分配者”,可以通过财税政策等工具对市场初次分配的结果进行补充和矫正性调节,以税费等前端工具为主的“收入侧”调节和转移支付、社保等“支出侧”调节共同形成了平台经济下的财政调节机制(图3),助力国家打通平台经济失序发展下的堵点和痛点,形成真正意义上的“大循环”,推进全体人民的共同富裕。

图3 平台经济下的财税调节机制

然而,在当前平台经济强劲的发展势头下,失序发展不仅体现在平台经济自身,还导致了平台经济下财政分配的失序乱象。随着经济进入数字化新常态,平台企业利用其丰富的数据资源及先进的技术水平以极快的速度发展,传统的税收体系及其征管方式已经不能全面满足调控和规范新兴业态发展的要求,传统税制亟须革新。但是,中国当前税制革新的速度还远不能与平台企业失序发展的速度相匹配,导致地方政府为加强自身财力建设而产生无序竞争、无序分配等问题。

(二)平台经济欠发达地区的强征管扭曲

在数字经济时代,平台企业的收入来源地和利润实现地已经可以分离存在,在现行属地征税规则下,平台企业所在地能够利用其远程销售的经营模式获取消费者所在地创造的税源所对应的税收收入,违背了传统经济体系下税收与税源一致性的基本原则,税收从平台经济欠发达地区向发达地区高度集中,引发了明显的跨地区税收转移,致使发达地区对欠发达地区产生了明显的“虹吸”效应[19]。平台经济发展落后的欠发达地区作为“被虹吸地”,在难以获取充足税源的情况下,极有可能为了加强自身财力建设而被迫加强本地税收征管,导致当地税收体系产生“强征管”的机制性扭曲。而在财政分配的支出端,平台经济欠发达的地区迫于加强地方财力建设,地方政府很可能脱离对当地实际情况的理性考量,盲目加大数字经济项目的财政支持力度,过度上马数字经济项目,产生预算软约束问题[20],前端税收体系的扭曲也会进一步传导至财政分配中后端的转移支付、公共服务等层面,导致欠发达地区转移支付依赖程度过高、基本公共服务提供不足等问题。

(三)平台经济发达地区税收征管不力

由于数字经济下平台企业发展和税源相对集中,平台经济发展较好的发达地区也获得了大量税源,但同时也产生了一系列税收征管问题。

一是税收归属难题。在当前属地征税的原则下,平台企业“面”上经营与“点”上纳税形成矛盾,导致平台企业所在地的税收征管如同“小马拉大车”,地方政府无法监管营业范围遍布全国的平台企业,难以追踪其应税行为的实际发生地,产生了跨地区税收征管困局,税收归属问题难以解决。

二是税收返还过度问题。平台企业的集聚发展给其所在地政府带来了大量的财政收入,使得地方政府在上缴国家财政后仍有大量税收结余,为引进或留存更多平台企业以吸引更多或更稳定的税源,地方政府在企业正常缴纳税收后又会通过“以奖代补”等形式将部分个人所得税、企业所得税、增值税等返还给企业。税收返还本身并不妨碍税收体系正常运行,但如果“弱监管”的税务部门与平台企业税收大户之间产生“共谋”,则会产生税收返还过度问题,造成大量税收流失。

三是税收漏征问题。国内外平台经济下的税收漏征问题均明显存在。Tanzi[21]指出,美国电子商务在线交易是“财政白蚁”,严重侵蚀了税基。Omar等[22]经估计测算发现,2011年美国互联网交易导致了高达621亿美元的税收流失。蔡昌[23]选取了淘宝、天猫平台上电器、服装等七大消费品行业420家网店进行抽样调查,估计得出2015年网络零售增值税、个人所得税流失额在376亿～582亿元之间,且税收流失规模随着时间推移呈现出明显的增加趋势。2021年中办和国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》中多次提及“逃税”“避税”等问题。发达地区作为“虹吸入”地区,成为了平台企业的利益代言人,极易导致其对平台企业税收征管放松,在一定程度上成为了当地偷逃税企业的“保护伞”,致使平台企业逃税漏税问题严重。更有甚者,部分发达地区在得益于平台经济高速发展的情境下有恃无恐,以“优等生”自居,向中央财政索要条件以寻求非合理性税收优惠。这不仅愈发加剧了平台企业逃税避税倾向,还给中央和地方财政带来了巨大的税收流失,加大了税收合理分配的难度,扭曲了地区间的税收分配机制,更严重损害了税收体系的良性发展,显著抑制了税收调节作用的有效性。

四、共同富裕取向的财税治理选择

平台经济下的“双失序”发展给中国推进共同富裕提出了极大的挑战,规范平台经济、加强财税治理迫在眉睫。在共同富裕取向下,财政治理问题的根源显然在前端的税费分配,因此必须优先解决财政收入侧分配问题,优化前端税费等收入侧调节,在此基础上进行公平合理的支出侧调节,才能形成政府再分配调节的全过程传导机制。为此,本文基于国内外相关经验,对平台经济下的“双失序”发展提出财税治理选择,助力推进全体人民的共同富裕。

(一)加强顶层设计,构建适应平台经济发展的税收体系

1.经验策略与方案选择。科学合理、公平有效的税收征管体系是稳定地方政府税基、促进区域财政均衡发展的基本要素,也是国家统筹协调和推进共同富裕的核心问题。然而,在平台经济的“双失序”发展下,税收转移、税收漏征、财政过度返还等问题明显加剧,给税收管辖权带来了极大的不确定性,也给传统属地征税原则下的税收归属与分配带来了新的挑战[24]。对此,国内外的相关实践经验为我们提供了两类可供选择的方案。

第一类方法是由地方政府在中央协调下根据本地平台企业的发展规模等自行征税。此类方法可以参考中国跨地区经营企业税权横向划分做法①中国2008年1月1日开始实行的《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》规定,企业实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的企业所得税征收管理办法。总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分,25%由总机构所在地分享,50%由各分支机构所在地分享,25%按一定比例在各地间进行分配,各分支机构间按职工工资、经营收入、资产总额等因素权重分摊。,让具备适当课税权的地方政府在中央的协调下采取自己的措施,由平台企业总分机构统一计算当期纳税额的地方共享部分,在其地方分支机构之间按照销售收入、员工人数、资产规模等因素的权重进行分摊。对于平台经济中应税行为实际发生地的追踪问题,可以采取诸如邮政编码等涉及平台交易的物流信息进行追踪。此类方法是从小处着手、零敲碎打,能够基本做到“头痛医头、脚痛医脚”,但仍有部分问题难以解决。一是受限于技术因素和人员流动,应税行为发生地容易产生追踪偏误;二是在中央集中统一领导下,地方政府无法直接划分税权、无法应对已经产生的税收转移等问题,难以真正缩小区域财力差距。

第二类方法是加强顶层设计,将规模以上平台企业的税收归属与财政分配权划归中央。由于中国证券交易市场高速成长下带动经济发展和增加经济不确定性的双面效应、证券交易所的“中介”本质及其区域集聚性、证券交易的供需发散性等都与平台经济的发展极为相似,故此类方法可以参考证券交易印花税财政归属的划分做法。

通过对中国证券交易印花税的发展进程的梳理(表2),可以发现中国证券交易印花税是在1990年为抑制股票过热而首次开征,因其以印花税大类为前期背景,故在开征时直接划归地方财政,税率的确定与变动由地方政府甚至证券交易所直接决定。1992年中国证监会成立后,国家政策正式确立,印花税变动转为由国务院决定或批准实施。1994年分税制改革后,由于地方政府税收征管存在“小马拉大车”等问题,证券交易印花税由地方税转变为中央地方共享税,历经几度央地分享比例博弈和税率调整后逐步于2016年调整成为税率为1‰的中央税,并于2021年正式立法。在平台经济的“双失序”发展下,平台企业跨地区经营引发税收转移、地方政府税收征管“小马拉大车”等问题愈发严重。在市场发展自身无效和地方政府财政调控不力的背景下,中央财政分配的介入就显得更为重要。为此,必须加强平台经济下税制改革的顶层设计,由中央财政发力对平台企业进行大手笔、精准化的规范治理。

表2 中国证券交易印花税发展历程

2.分层分类、精准施策。由于中国平台经济中企业结构较为复杂,企业个体差异较大,在针对平台经济税收收入的央地分配时不能搞“一刀切”政策,而是要将平台经济下的税收体系由中央统一监管,并依据平台企业发展情况及其所在地财力建设现状,采取“分层分类、精准施策”的方式科学划分平台经济财政归属、合理制定央地间税收分配标准。

根据国家市场监督管理总局对互联网平台的分级分类①国家市场监督管理总局于2021年10月发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》,目前还在征求意见阶段,未正式确定。,各类平台依据其连接对象和主要功能,可以分为网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算机应用六大类别,依据平台的用户规模、业务种类以及限制能力等可以分为超级平台、大型平台、中小平台三个等级。本文基于此标准,结合平台企业发展现状,对中国目前符合各级条件的平台企业进行了整理分类。以截至2020年末市值排名前五的互联网企业为例(表3),可以看出头部企业往往涉足多个类别的平台业务,在市值极高的同时,辐射用户最高达12亿人的超大量级,企业员工规模最高近40万人,其中还存在美团外卖吸收了950万名外卖骑手等情况。此类自有价值高、规模大、辐射范围广且行业涉足多的企业若失序严重,注册所在地政府又监管不力甚至出现财政失序乱象时,其所带来的负面效应之大可想而知。因此,要重点加强对此类平台及其所在地财政分配的规范与治理。

表3 头部互联网企业主要平台业务情况(2020年)

在划分各类平台企业税收归属和财政分配权时,对于超级平台中腾讯、阿里巴巴、美团、拼多多,以及大型平台中京东、贝壳等自身规模极大且失序行为明显、注册地地方财力水平极高的规模以上平台企业,应将其所缴主要税种税收收入收归中央。对于中小平台企业中三六零等自身规模相对较大且有一定的失序行为、注册地地方财力水平较高的平台企业,其所缴主要税种收入应当采用中央地方共享税制,具体央地分享比例可依据地方平台经济及区域财力发展动态制定。对于中小平台中发展潜力较大、潜在价值及贡献度较高、注册地地方财力水平相对较弱的平台企业,将其所缴税收收入全部划归地方财政(表4)。

表4 中国平台企业分级及财政归属参考办法

从中国近年主要税种收入占全国税收总收入的比重趋势来看(图4),1994年分税制改革时企业所得税、消费税、增值税均与增值税比重相距甚远,2000年初三者“低位聚首”,而此后国内、国际原油价格高涨和两大石油公司重组使得企业利润大幅增长,企业所得税也得益于此在占比趋势中出现拐点。随着近年来新兴业态的不断崛起,企业所得税占比更是明显表现出了强劲的增长态势,而平台经济的快速发展和寡头垄断等失序行为显然对企业所得税的发展产生了极大的影响。因此,在平台经济发展“双失序”下,对于企业所得税等主要税种更需加强顶层调控,在平台经济财政归属与分配中央化的进程中,也应当以企业所得税、增值税、个人所得税等主要税种为主进行逐步推进。

图4 中国主要税种收入比重趋势

在合理划分和制定财政归属与分配的基础上,还需要依据平台经济发展现状及国内国际现实情况,按需动态调控并寻求最优税率。同时,要进一步加强中央对地方政府的顶层监管,将地方政府对平台企业的财政返还透明化、中央化,打破平台企业与所在地政府之间通过税收返还等方式形成的利益共谋,破解地方政府失序竞争的乱象。在优化财政收入侧的税费体系分配后再对欠发达地区进行转移支付等财政支出侧调节,进而弥补平台企业所在地与被虹吸地区之间税收分配的不对称,从而为平台企业和数字经济发展创造更加健康的外部环境,促进央地之间、平台经济发展程度不同地区之间的财政分配关系和谐,使央地之间、不同地区之间共享数字经济发展红利。

(二)“补充性”收取税后利润,增强宏观调控有效性

依据美国征收富豪税的国际经验,由于收入构成差异性的显著存在,顶级富豪在缴纳更多所得税款后其负担仍比普通打工人小得多,且富豪逃税避税等问题极为严重,导致税收调节困难重重。中国平台企业逃税避税问题同样明显,在其自然垄断等失序行为及其所导致的财政分配扭曲的“双失序”发展下,即便构建了适应平台经济发展的税收体系,税收调节作用的有效性也难以充分保证。同时,平台经济的失序发展不仅明显影响到了共同富裕的推进,对平台经济自身的良性发展也会造成消极影响。中国处于并将长期处于社会主义初级阶段的社会性质及基本国情决定了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,党的十九届六中全会再次对此做出明确强调。在此情境下,为构建公平竞争的市场环境,促进超级平台及大型平台可持续发展,增强中小平台发展创新活力,可以考虑在税收调节的有效性不足时,“补充性”地对平台企业进行适当的税后利润收取。

中央企业的利润收取模式能够为我们提供有价值的参考。传统上看,比照中央企业做法治理平台经济似乎有违以所有制性质决定分配方式的经济原理,国家并没有像过去对中央企业那般对数字经济、平台企业进行投资。但是,数据是一种特殊的资源,如同过去的自然资源一样,已经广泛涉及全民范围,其权益同样属于全民和国家所有。因此,考虑到数据作为平台经济中最为重要而又特殊的生产要素,其自身的公共产品属性赋予了国家对平台企业加强税收征管甚至分享利润的合理性和必要性。

事实上,中国平台企业与中央企业在发展过程中已经呈现出了部分共同特征:一是在政企关系上,中央企业的自有属性和企业使命使其与政府具有天然的联系;而平台企业能够为地方政府在区域竞争中带来显著优势,政府往往也极愿意与其建立友好关系,甚至产生“共谋”联系。二是在企业职能上,部分中央企业兼具社会与商业职能,而平台企业在自身发展的同时也通过提供医疗、教育、交通等领域的“准公共品”嵌入公共服务和人民生活,在一定程度上也兼备了社会与商业的双职能。三是在行业分布上,中央企业所属行业主要为资源或资本密集型行业,在关系国家命脉的重要行业和关键领域中占有绝对优势;而平台企业所在行业中的新兴技术及产业链条同样受到国家的大力支持。这些共同特征都使得中央企业和平台企业具有较强的游说能力,在寻求获得更多税收优惠支持上极具优势。同时,由于部分税收优惠政策的地方自主性,二者往往不仅可以获得直接的税收减免等显性优惠政策,还可能获得土地使用权等隐性优惠。故而,在平台经济发展“双失序”的财税治理中,可以参考中央企业的利润收取模式对平台企业的税后利润进行分类收取。

中国现行的中央企业利润上缴制度起源于2007年的国资预算改革,截至目前已经过三次改革(表5)。通过对其历次改革的梳理,可以发现在中央企业利润上缴制度中,整体上采用“适度、从低”的原则进行利润收取,主要依据相关企业所在行业的市场竞争程度、潜在宏观贡献度等因素进行分类,在各类行业中依据企业自身及其所在行业发展情况选择收取范围,动态规定相应的利润上缴比例,历次改革也主要围绕行业分类、征收范围、上缴比例等方面进行调整。

表5 中国中央企业国有资本收益收取调整历程

在初步对各类平台企业进行利润收取时,同样不能搞“一刀切”政策,而是应当依据“适度从低、分类施策”的原则制定合理的利润收取比例。对于超级平台中腾讯、阿里巴巴等自身价值贡献度极高、对传统产业及市场秩序冲击力较大的平台企业,可以参考中央企业中烟草类、石油石化等资源类企业,制定相对较高水平的利润上缴比例,以促进其依法依规经营和可持续发展;对于大型平台中京东、贝壳等价值较高、冲击较大的平台企业,参考钢铁、运输等一般竞争型央企,制定相对较低水平的利润上缴比例;对于中小平台企业中三六零、苏宁易购等具有一定价值和一定冲击的企业,参考军工企业、中央文化企业等制定最低利润上缴比例;对其中潜在价值贡献程度高、健康良性发展的平台企业,参考政策型企业暂缓或免缴(表6)。

表6 中国平台企业分层分级利润收取参考办法

(三)优化财政支出侧调控,以高质量发展推进共同富裕

在充分发挥以税费为主的财政收入侧调节作用的基础上,还需要在支出侧进一步优化财政分配。一是完善转移支付制度,推进实现基本公共服务均等化。科学制定转移支付资金的配置标准,合理确定转移支付比例,依据地区实际财力基础等按需分配,并完善转移支付全流程监管机制。同时要完善基本公共服务量化考核标准,通过中央财政协调机制提高区域间基本公共服务均等化程度,结合平台经济打造数字化新型公共服务,在更广范围、更高水平上实现公共服务的供需对接和优质共享。二是强化社会保障,优化就业结构。以扩大优质就业和缩小城乡居民收入差距为目标,充分考虑地区间数字技能和人力资本的非均衡状态,在加强兜底民生保障的基础上对居民就业提供有效的方向指引,同时可以考虑对农民、老人等低技能人口及中小企业等数字化程度较低的群体进行定向财政扶持,提高平台经济的普惠性和共享性。三是优化财税激励,激发高质量创新活力。健全平台经济领域的科研创新激励和保障机制,给予潜在贡献度较高的平台企业一定的税收优惠,激发平台科技工作者的创新积极性,同时注重创新质量与数量的平衡发展,充分发挥平台经济提升经济效率的动力和能力,达到以高质量发展带动经济可持续发展、推进共同富裕理性预期的目标。