我国高校图书馆评估的困境分析与对策研究

孙金娟

（常熟理工学院 图书馆，江苏 常熟 215500）

自2017年底第六次县级以上公共图书馆评估工作结束和2018年《中华人民共和国公共图书馆法》正式开始实施以来，关于高校图书馆评估的话题就再次引起了广泛的关注。《普通高等学校图书馆规程》（以下简称《规程》）作为高校图书馆的行动指南，对开展高校图书馆评估做出了明确规定。依据《规程》开展的高校图书馆评估因其评估的全面性和权威性而对高校图书馆发展起着至关重要的指导作用，但全国范围的评估仅在1987年由教育部组织过一次，之后再未组织。当前是高校图书馆高质量发展的关键时期，开展科学有效的高校图书馆评估必要且迫切。因此，有必要分析和研究阻碍评估开展的因素，尝试为评估工作的推进提供新的思路和建议。

一、我国高校图书馆评估研究现状

我国高校图书馆评估研究主要围绕国外高校图书馆评估经验的介绍与借鉴[1-6]、评估指标研究[7-8]、评估方法研究[9-10]、评估体系与理论框架研究[11]等展开，评估类型囊括了高校图书馆的绩效评估、成效评估和价值评估等。通过文献研究可以发现：我国高校图书馆评估在理论研究方面取得了丰硕的成果，提出了许多先进的评估理论，如叶继元[7]等构建了包括3个一级指标、10个二级指标和29个三级指标的高校图书馆质量评价指标体系框架，对高校图书馆管理工作质量和效用进行全面评价；孙金娟、郑建明[11]提出构建包括图书馆自我评估、政策评估、教育评估、认证评估和监测评估的高校图书馆“五位一体”评估制度体系；魏海燕[12]、郑荣[13]、张立滨[14]从不同角度提出了高校图书馆综合评估的理论框架。理论研究往往是先提出理论然后进行验证，以理论阐释为主，内容追求逻辑严谨，所构建的指标体系呈现大而全或专而深的特点，主要解决的是评估什么的问题，对怎么开展评估思考较少，不注重对评估成本的控制，虽然大部分都有实践案例来验证，但以小范围试点为主，难以脱离具体情境的局限性，无法实现大面积推广应用。

我国高校图书馆评估研究已经不能适应图书馆事业发展的需要，理论与实践存在脱节的情况，再不重视这个问题，将影响高校图书馆事业的发展。本文主要就当前开展高校图书馆评估所面临的困境进行分析，并提出自己的思考和建议。

二、开展高校图书馆评估面临的困境

随着社会和科学技术的发展，我国高校图书馆评估也经历了不同的发展阶段。从评估内容来看，历经绩效评估、成效评估和价值评估三个阶段，其中绩效评估以数据测量为核心，成效评估以成果产出为核心，价值评估以经济和社会价值产出为核心，评估功效也从测量、诊断，发展到管理和监督。评估对高校图书馆内部管理和运营的重要性毋庸置疑，通过评估可以了解图书馆的发展现状、存在问题并促进问题解决，具有检查、评价、监督、指导的功能。此外，高校图书馆评估还具有向外传递自身价值，提升校园内的话语权的功能[15]。当前适用于我国高校图书馆的评估制度为各级教育主管部门依据《规程》组织的政策评估。政策评估是典型的绩效评估，关注输入、输出和资源配置效率。我国自1987年以后就未再组织全国范围的政策评估，主要原因有以下几个方面：

（一）缺少外部政策环节和内驱动力

从1994年到2017年，我国共组织了6次县级以上公共图书馆评估工作，即将开始第7次公共图书馆评估，已经形成了相对稳定的评估制度与机制。公共图书馆是重要的公共文化设施，具有独立法人地位[16]。开展公共图书馆评估是贯彻《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》《中华人民共和国公共图书馆法》等政策法规的要求，并且考核结果是政府对公共图书馆的财政投入、奖惩、收入分配方面决策的重要依据[17]。因此，评估是公共图书馆响应政府问责的重要途径，是必须完成的工作，评估结果对公共图书馆的重要性不言而喻，公共图书馆评估具备成熟的外部政策环境和强大的内部驱动力。

反观高校图书馆评估，则与公共图书馆评估形成了鲜明的对比。从外部环境来看，高校图书馆法尚未出台，虽然《规程》第四十七条规定：“教育部高等学校图书情报工作指导性专家组织可根据本规程制订各类型高等学校图书馆的建设与服务方面具体规定，指导各类型高等学校图书馆的发展和评估评价工作”[18]，但《规程》是规章制度，不属于最高层次的国家法律，给出的是指导性建议而不是必须完成的规定。因此，从外部的政策环境来看，开展高校图书馆评估还缺少法律保障。从内部驱动力来看，高校图书馆不是独立的法人主体，而是高校的内设机构，其生存取决于学校管理者的决策。《中华人民共和国高等教育法》 第三十七条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”。因为缺少法律保障，由外部发起的高校图书馆评估结果很难与图书馆的经费投入、奖惩、收入分配等直接挂钩。此外，虽然近些年高校图书馆普遍面临着地位边缘化、发展不受重视、经费逐渐萎缩、缺少高层次人才引进政策支持等发展困境，但是图书馆仍然占据着“高校心脏”的精神高地，馆员的收入与图书馆的产出与成效无关，高校图书馆还没有面临生死存亡的绝境，因此高校图书馆缺少参加评估的内在驱动力。

（二）缺少科学评估指标和标准

高校图书馆政策评估是典型的以输入、输出和资源配置效率为核心的绩效评估。但高校图书馆在馆舍、馆藏、人员、经费等客观条件方面存在较大差异，以经费为例，《2019年高校图书馆发展报告》[19]指出：2019年全国1361所高校图书馆的年总经费平均值为591.8万元，中位值是287.4万元，极差为14271.3万元，馆际之间经费差距巨大。经费投入差异巨大，导致高校图书馆评估丧失了横向比较的前提和基础。另外，在外部信息技术环境和读者需求变化的驱使下，高校图书馆的职能和服务内容也呈泛化外延的趋势，不同图书馆形成了不同的办馆特色，即使是同一层次的高校，图书馆与图书馆之间的差异也很大，不是简单分为“985高校、211高校、本科院校和专科院校”[20]四个类别就能实现分类评价，很难制定出一个简单通用的指标系统[21]，很难构建一个解决所有问题的统一的标准，分类评估的思想难以落地。强行推行统一的评估标准，既不能准确反映图书馆的真实情况，还会导致图书馆发展同质化，丧失特色性，从长远来看对图书馆事业的发展是一种伤害。1987年实施的全国范围的高校图书馆评估，虽然对促进我国高校图书馆完善基础设施建设、组织建设和资源建设起到了积极的促进作用，但也暴露出了评估指标体系设计不科学、评估结果流于形式等问题[22-24]。

正因为如此，高校图书馆评估指标的出台困难重重。教育部2004年出台了《普通高等学校图书馆评估指标（征求意见稿）》，2010年发布定稿；2015年12月31日，教育部再次修订《规程》，但并未立刻组织对评估指标进行修订。目前，新一轮的评估指标修订已经启动，在2019年的第十二届图书馆管理与服务创新论坛上，武汉大学王新才馆长以《高校图书馆统计指标与评价指标修改思考》为题，通报了全国高校图书馆工委主导推进的高校图书馆评估指标体系修订工作的进度。但到本文撰写之日（2022年7月），这个指标尚未发布。

（三）评估效益和效率不高

目前高校图书馆评估研究主要集中在评估模式、评估标准和评估方法与工具上，对评估效益和效率的关注较少。无论是2010年定稿的《普通高等学校图书馆评估指标》，还是教育评估指标体系中的图书馆指标，都是以输入输出评估为核心。输入就是构成图书馆服务或部分服务的资源，如资金、空间、馆藏、设备、人员等投入。1998年ACRL发布的大学图书馆成果工作组报告[25]中，把所有的资源和活动都定义为“投入”。他们认为，区分“资源投入”（如订购数据库数、馆藏量等）和“服务项目输入”（如馆际互借服务、信息素养培训等）可能是有必要的，但“服务项目投入”并不比“资源投入”更加重要。大量的藏书不管被借阅/下载了多少次，如果不被利用将一文不值；一个服务项目（如信息素养培训）不管开展了多少次、有多少学生参与，如果活动效果不理想同样也没有什么价值。因此，确定图书馆投入多少并不重要，更重要的是要确定这些投入生成了什么结果/影响。图书借阅量、资源点击量和下载量、参考咨询量等输出数据虽然对评估图书馆的绩效水平、提升图书馆服务效能很重要，但它们并没有与图书馆影响学校人才培养、科学研究结果方面的成效联系起来。高校图书馆不是一个独立的机构，归根结底，其质量必须根据机构成果，即其所服务的大学的办学质量来判断[26]。跟踪图书馆的输入输出很重要，但不足以评估图书馆的成果和影响。此外，绩效评估是总结性评估，带有“考核”的性质，为了得到较好的考核结果，容易造成短期突击等运动式建设行为，从长远来看不利于图书馆的发展。而且中国是一个人情社会，如果缺少有效的制度约束，评估专家往往不愿给出明确的真实判断，在评估结果上追求一团和气，不能真正达到以评促建、以评促改的评估目标。因此，以输入输出为核心的高校图书馆政策评估效益不高。

评估效率方面，虽然行业内对高校图书馆分类评估的必要性已经形成共识，但因为分类评估的思想难以落地、高校图书馆服务边界不清，导致评估指标体系庞大、定义不清、测量方法不统一，一些定性评价指标涉及的多源数据获取和处理困难，严重影响了评估开展的效率，评估成本居高不下，这也是现有高校图书馆评估指标体系仍坚持使用易于衡量的输入输出指标来衡量图书馆价值的根本原因。此外，无论由谁、以何种形式、根据何种指标开展评估，最终都需要图书馆对自己开展的服务项目进行科学评价，并提供证据支撑各个指标点。那些没有国家或行业标准规范的指标，如：叶继元老师所构建的高校图书馆质量评价指标体系二级指标中，学习支持及信息素养教育质量、科研支持及学科服务质量、文化传承及校园文化服务质量、社会服务质量等指标[7]的达成没有标准和规范，如果仅以个别案例来证明，似乎并不具有很强说服力，这就需要设计更加科学、具有一定的标准和规范性、易于执行的评价方案。但并不是每一所图书馆天生就具有评估评价的意识和能力，由于高校图书馆评估的外部政策环境不成熟、内部驱动力不强，导致我国高校图书馆内部普遍未建立愿意评估、有能力评估的评估文化，也没有设置评估馆员的传统，导致评估效率不高。

三、开展高校图书馆评估的思考与建议

（一）评估是高校图书馆生存与发展的内在诉求

虽然目前高校图书馆的办馆经费与人员收入等与高校图书馆的办馆成效没有直接联系，但是自20世纪80年代以来，一波接一波的技术、教育和经济浪潮侵蚀了迄今为止高校图书馆的假定价值和预期影响，互联网和在线服务的日益普及被认为敲响了学术图书馆的丧钟[27]，高校图书馆面临着严峻的价值危机。图书馆消亡论由来已久，美国著名图书馆学家兰开斯特早在1978年就大胆提出了图书馆即将完全消失的论断[28]，西方公共图书馆首先面临着严重的消亡危机。为了应对危机，美国2003年发起拯救图书馆运动，英国2011年也发起拯救图书馆运动，两场运动应对措施中最重要的一条都是要“竭力阐明图书馆的社会价值和作用”[29-30]。2011年，美国阿尔弗雷德大学的辅导馆员Brian发表了《2050年图书馆尸检报告》[31]，提出了高校图书馆即将消亡的6点理由：（1）馆藏变得过时了；（2）不再需要进行用户入馆教育；（3）信息素养教育被整合进了课程；（4）图书馆和图书馆员被归入了信息技术部门；（5）参考服务消失；（6）经济胜过质量。Brian认为，与其他信息资源获取的途径相比，图书馆能够发挥更高价值和作用只是理论假设，因为图书馆提供的这些资源和服务很难得到充分利用。当资源变得免费或者廉价并且很容易获取时，图书馆和图书馆馆员便成为可牺牲的奢侈品。图书馆消亡论并不是危言耸听，哈佛大学从2009年就启动了图书馆重组计划，2012年初正式重组，所有图书馆职工都要求提交履历表等待重新录用，也就是说原来的图书馆雇员全部实质性下岗了[32]。

当前，国内高校图书馆虽然还没到生死存亡的关头，没有像英美等西方国家的公共图书馆面临着大批量关停的困境，但国内有的高校已经把图书馆与信息中心合并，合并后的机构虽然还保留了图书馆的大部分职能，但图书馆作为独立的组织机构已不再存在。大幅压缩图书馆的经费和人员编制（或者把图书馆变成一个学生自习的场所和人员安置的部门）更已成为常态。国内许多著名学者也对图书馆的使命和价值进行了探讨，发起了关于图书馆消亡的论辩。程焕文认为图书馆具有不可替代的社会价值，是“不会消亡”的[33]。初景利指出“现实中大学图书馆消亡的一些迹象已不同程度地显现出来”，呼吁图书馆行业要积极树立危机意识，客观看待图书馆的生存问题并直面挑战，重新定义图书馆的发展战略[34]。苏新宁认为要满足社会对图书馆的期待，把图书馆的职能从文献服务扩展到服务于国家战略[35]。另一方面，部分高校图书馆从业人员，其中甚至包括业界和学界的专家学者，也对高校图书馆自身的存在价值缺少认知和认同，表现得不够自信，甚至不再忠于图书馆事业，变成了“行业掘墓人”[36]。

高校图书馆的价值存在隐蔽性和模糊性的特点，高校图书馆如何证明自己存在的价值，证明自己为所在学校发展做出了充足的贡献，不仅需要理论上的阐释，还需要实实在在的证据。开展高校图书馆评估不仅是高校图书馆自身发展和提升治理能力的内在诉求，也是证明和提升高校图书馆影响力的制度保障，不仅必要而且迫切。

（二）在“目标适切”的质量观下开展高校图书馆评估

关注、保障并提升质量是高校图书馆评估的出发点和落脚点，质量是高校图书馆评估中必须把握的一个概念，它是评估活动追求的直接目标，失去质量意义的评估活动必然是盲目的，也无法对高校图书馆的价值进行有效描述。由于当前高校图书馆评估在评估指标与标准、评估效益与效率方面存在问题，很难直接对高校图书馆的质量进行评估。要解决这个问题，建议转换思路，从质量的其他视角切入对高校图书馆进行评估。

质量是一个多维度、复杂、具有相对性的概念，基于不同的视角有不同的含义，很难对其进行严格的定义。已有大量文献对图书馆服务质量进行了定义，其中基于用户视角的图书馆服务质量被表述为 “用户的意见是判断图书馆服务质量的唯一可靠依据;服务质量表现为用户感知的服务水平与其期待水平之间的差距;服务质量包含若干不同方面,而且每个方面可以通过若干相互关联的陈述项来测度”[37]。基于用户视角的图书馆服务质量评估一般通过面向用户的问卷式服务质量评估工具来达成。该视角下的质量定义在判断依据、语义表达、统计计算等方面有不容忽视的疏漏，其有效性和价值经常被质疑。高校图书馆评估需要寻求其他定义质量的方法。

在高等教育领域，人们对质量普遍认可的一种定义是“目标适切”，即质量与产品或服务的目标有关，离开目标的质量将毫无意义[38]。这是一个具有普适性的定义，评估对象可以设定自身的发展目标，然后去设法实现与自身目标设定相符合的“质量”。将质量定义为“目标适切”具有极大的灵活性，它使人们不再囿于过去那种“质量应该是什么”的概念，也能鼓励人们首先明确一整套的目标，然后去努力达成目标。高校图书馆成效评估就是在“目标适切”的质量定义下开展的评估，即“对图书馆作为一个整体所开展的活动、提供的服务，以及它作为大学的一部分对学校整体目标所作贡献的质量和效果进行评价”[39]。“目标适切”的质量视角下，我们可以尝试间接评估高校图书馆的质量，即高校图书馆如果能够回答以下几个问题，就可以认为高校图书馆的质量是有保证的：图书馆是否有明确的目标？目标是否适当？如何确保目标达成？怎样证明目标达成？

为了回答以上几个问题，初步设想高校图书馆评估需要考察以下几个关键领域。一是目标：图书馆是否有明确的任务与目标，是否形成了正式的文本，目标是否公开，通过了哪些渠道公开，目标是否符合所在学校发展定位和用户需求，是否有严格的论证程序和持续改进的措施。二是质量保证体系：图书馆内部是否建立有管理与服务质量保证体系，体系是否完备，是否高效运行。三是评估文化：管理者对评估是否认可或支持；是否主动参与学校的教育评估，参与程度如何；是否对评估的目的达成共识；是否设置评估相关部门或岗位；是否有能力使用支持评估的方法和技术；是否有机会/是否积极参加相关的培训。四是方法和数据：是否掌握先进的评估方法和技术；是否能综合使用多种评估方法；所使用的评估是否已建立并执行多源异构数据获取的机制；是否有能力对多源异构数据进行处理。五是分析、解释和价值传递：是否能通过数据讲好图书馆故事；是否能全面展示图书馆价值，彰显图书馆对学校发展和学生成功的贡献度。

当然，这只是一个初步设想，后续还需要开展更加深入的研究，进一步开发评估指标和评估标准。

（三）借鉴专业认证制度开展高校图书馆认证评估

高校图书馆评估具有自主能动性、情境依赖性和高度复杂性的特点，需要构建一种更有包容性的评估制度，既能充分体现高校图书馆发展的多样性，又能通过评估提醒高校图书馆检查、反思和重构高校图书馆办馆的职能定位、目标任务和发展愿景。高校图书馆评估与高等教育评估有着密不可分的联系，高等教育评估的先进理念和做法非常值得借鉴。工程教育专业认证(简称专业认证)是国际通行的工程教育质量保证制度，是一套成熟的教育评估制度。该评估制度的核心构建要素包括三个方面：一是成立具有独立法人资格的第三方社会评价机构；二是以产出导向为原则、以全体学生为中心、以持续改进质量为根本目的的认证标准；三是自评与第三方认证相结合的规范、完善的认证程序[40]。

我国自2005年开始逐步开展专业认证工作，经过十几年的发展，专业认证对高等教育的影响是广泛深刻的，它的制度构建对高校图书馆开展第三方认证评估具有重要启发和指导意义，原因包括以下几点：（1）它所体现的分类评估精神符合高校图书馆分类评估的需求,容易得到政策设计者的支持。（2）专业认证已经经过多年实践并取得了丰硕的成果，制度成熟有效，值得借鉴。（3）专业认证是一个技术层面上的制度,规则简单明了，容易学习。

借鉴专业认证的理念，高校图书馆评估应坚持5个基本理念：以用户为中心，以为学校发展做出贡献为导向，执行个性化评估方案，自评与第三方认证相结合，持续改进。高校图书馆认证评估程序可分为2个阶段：校内自评和自评结果的第三方认证。评估程序包括：图书馆自评、撰写自评报告、申请第三方认证（自愿）、提交自评报告、专家审核自评报告、专家进校现场考察、给出评估结论、持续改进。第三方认证的目的是对图书馆自评情况进行评估，是评估的评估，目的是为了解决图书馆自评权威性不足的问题，为认证通过的图书馆授予某种标签或身份。参与评估的图书馆能够通过评估明确他们在质量保障能力上的位置，指导他们下一步的工作，使他们能够衡量随着时间推移和建设进程将取得的进展，并使他们能够将自己与其他图书馆进行比较，从而相互学习。

四、小结

当前，我国高校图书馆评估实践面临困境，还有许多现实问题没有解决，包括：外部环境不成熟、内部动力不足、评估指标与评估标准难以统一、评估效益和效率不高等。本研究以解决问题为导向，深入分析了高校图书馆必须开展评估的理由，认为开展高校图书馆评估是高校图书馆自身发展和提升治理能力的内在诉求，建议在“目标适切”的质量定义下间接评估图书馆的质量，关注目标、内部质量保证体系、评估文化、方法和数据、分析解释和价值传递能力等与高校图书馆质量密切相关的领域，重构评估指标与评估标准，借鉴工程教育专业认证的理念设计自评与第三方认证相结合的认证制度，争取实现以下评估目标：1.引导建立图书馆与学校人才培养目标之间的价值关系，解决高校图书馆因价值难以定量评估而遭受的存在价值质疑；2.降低开展高校图书馆评估的成本、提升评估的效率和权威性；3.引导创建评估文化，提升高校图书馆建立自我质量保障的意识和能力。