高等教育质量民间立场与我国高等教育普及化

张应强

自1999年我国启动高等教育大众化以来，就有不少学者根据马丁·特罗的高等教育发展“三阶段论”（以下简称“特罗理论”），对我国高等教育大众化进程进行预测研究。这些预测研究，对我国制定高等教育大众化发展政策具有重要参考价值，但有些预测研究则出现了比较明显的偏差。如我国仅用四年时间就将高等教育毛入学率从1998年的9.8%提高到2002年的15%，提前8年实现了高等教育大众化的数量指标。2019年，我国高等教育毛入学率（51.6%）达到高等教育普及化的数量指标之后，又有不少学者开始对我国高等教育普及化进程进行预测研究。我认为，要提高预测研究的科学性，一方面必须反思“特罗理论”对我国高等教育普及化的适用性，另一方面要准确把握我国高等教育普及化的特殊性。高等教育普及化实际上涉及高等教育需求结构与供给结构之间的关系，高等教育质量民间立场（以下简称“民间质量立场”）会对高等教育需求及其结构产生重要影响，进而影响高等教育普及化进程。因此，研究民间质量立场对高等教育普及化进程的影响，对于提高预测研究的科学性具有重要意义。

一、我国高等教育普及化的特殊性

“特罗理论”自20世纪90年代中期引入我国之后，学术界对“特罗理论”本身的关注，远远大于对美国高等教育大众化和普及化事实的关注，从而忽视了美国高等教育大众化和普及化得以产生的社会背景和教育民主化理念基础。同时，学术界将马丁·特罗基于美国高等教育大众化和普及化现象和事实概括出的“特罗理论”，看作是一种具有普遍适用性的理论，由此套用“特罗理论”来研究我国高等教育大众化和普及化，从而忽视了我国高等教育大众化和普及化的特殊性。事实上，相较于美国，我国高等教育大众化和普及化具有极为鲜明的特殊性，这主要表现在以下三个方面。

（一）我国高等教育普及化具有强烈的“外部目的性”

“特罗理论”将高等教育大众化和普及化看作是发生在国家高等教育系统内部的自然演变过程，认为当高等教育从精英化阶段向大众化阶段再向普及化阶段转变时，高等教育将由“量的变化”引起“质的变化”——高等教育观念、功能、课程和教学形式、学生经历、高等教育多样性、特点和界限、领导与决策、学术标准、入学和选拔、学术管理形式和高等教育内部管理等都将发生显著变化。“特罗理论”所揭示的，是三个阶段高等教育毛入学率与上述高等教育系统内部特征之间的某种规律性。它立足美国的国家体制和高等教育体制机制特点，没有把高等教育大众化和普及化看作是一个具有外部目的的过程。这无可厚非。但如果将“特罗理论”用来指导和解释我国高等教育大众化和普及化时，则可能“大谬不然”。因为我国高等教育大众化和普及化有着强烈的外部目的性，或者说，我国高等教育系统内部的变化受到外部目的的直接影响。以高等教育大众化为例，我国在1999年启动高等教育大众化之前，虽然积聚了旺盛的高等教育机会需求，学术界也曾围绕是否扩大高等教育规模展开过学术讨论甚至争论，但一直没有作出扩大高等教育招生规模的决定。我国高等教育大众化得以启动的直接原因，在于1997年爆发的亚洲金融危机对我国经济发展造成的严重冲击。为了应对这一冲击，中央政府才作出了扩大高等教育招生规模的重大决定，从而开启了高等教育大众化进程。

新中国成立以来，我国确立了社会主义国家性质，建立了中国特色社会主义高等教育制度和现代大学制度。《宪法》第十九条规定了我国高等教育的社会主义国家事业性质，明确国家举办高等学校。《宪法》第八十九条第七款规定，国务院“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。《高等教育法》第十三条规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业。我国建立了与西方国家完全不同的高等教育制度和管理体制机制，高等教育改革发展一直以政策驱动为基本特征。我国发展高等教育的目的，一方面在于为社会主义现代化建设服务，另一方面在于促进社会公平正义，满足人民群众的高等教育需要，办好人民满意的教育，促进人的全面发展。党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代。面对世界百年未有之大变局，习近平总书记以战略思维统筹中华民族伟大复兴战略全局，从教育是“党之大计、国之大计”的战略高度看待教育的地位和作用，要求教育要“为党育人，为国育才”，要坚持“四为服务”方向。因此，在中国特色社会主义新时代，我们绝不能只是局限于高等教育系统内部来理解高等教育普及化及其目的，而是要立足中国式现代化和中华民族伟大复兴进程，来认识和理解高等教育普及化的意义和价值。目前，我国经济社会发展已经进入高质量发展阶段，“已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”，因此，我们还必须从实现经济社会高质量发展和扎实推动共同富裕的角度来认识高等教育普及化的意义和价值。这就是说，与西方国家不同，我国高等教育普及化有着强烈的“外部目的性”。

（二）超大规模高等教育系统的普及化

我国高等教育普及化的另一个特殊性，在于我国是在一个超大规模的高等教育系统中推进高等教育普及化。2021年我国各种形式的高等教育在学总规模达4 430万人，高等教育毛入学率为57.8%[1]，适龄青年总数超过7 600万人，成为世界上高等教育规模最大的国家。从高等教育普及化的有关结构性指标来看，虽然我国高等教育毛入学率不到美国（87.89%，2019年）的三分之二，但高等教育在学总规模是美国（2 021.5万人，2019年）的2倍多，适龄人口数是美国（2 300万人左右，2019年）的3.3倍。在超大规模高等教育系统中推进高等教育普及化，世界上可以与我国相提并论的国家是印度。2014年，印度的高等教育在学总规模为3 030.58万人，高等教育毛入学率为25.54%[2](P135-143)，其高等教育在学总规模只有我国的68%。

我国高等教育刚刚进入普及化初始阶段就成为世界上最大规模的高等教育系统，其普及化所面临的问题，就不是像韩国这样的高等教育毛入学率极高（95.35%，2013年）但在学总规模偏小（334.23万人，2013年）[2](P135-143)的国家所能相提并论的。超大规模高等教育系统由于适龄人口基数超大，其普及化进程所面临的制约和影响因素会更多。一是高等教育普及化除了与人口规模相关之外，还与高等教育发展理念、经济发展水平、产业结构、基础教育尤其是高中教育发展水平等高度相关；二是对高等教育供给和需求的多样化提出了更高要求。如果高等教育供给和需求多样性不足，就很难实现高等教育供给与需求之间的平衡，就可能更容易出现供给的结构性过度和结构性不足。

（三）普及化阶段供给侧和需求侧关系的特殊性

“特罗理论”是以美国高等教育发展的市场机制为“原型”，对高等教育需求侧与供给侧的关系所做出的一种概括。即高等教育大众化和普及化是“需求主导型”的，政府没有直接介入和干预高等教育大众化和普及化过程，高等教育大众化和普及化遵循市场规律而形成需求与供给之间的平衡关系——高等教育供给总量和供给结构的变化，是遵循市场规律而对需求总量和需求结构变化的一种响应。因此，“特罗理论”认为，（供给和需求）多样化既是高等教育大众化和普及化的基础，也是其必然结果。

与美国不同，我国高等教育大众化和普及化属于“供给主导型”，是在高等教育类市场化治理模式[3]下进行的。在高等教育大众化阶段，我国将作为“预警理论”的“特罗理论”理解为“目标理论”，政府部门制定了实现高等教育大众化指标的时间表，着力实施和推进“目标导向型”高等教育大众化，通过中央政府政策主导、进行广泛的社会动员、引导地方政府竞争和鼓励高校扩大招生规模等方式，用扩大高等教育机会供给和强大的行政力量来推进高等教育大众化，提高高等教育毛入学率[4]。扩大高等教育机会供给，一方面满足了积蓄已久的高等教育需求，另一方面又不断刺激了新的高等教育需求，从而产生了持续旺盛的高等教育需求。这就是说，我国推进高等教育大众化，主要任务是扩大高等教育供给总量，而不必考虑高等教育需求问题。

从2005年开始，随着“高等教育质量工程”的实施，高等教育需求侧开始出现重大变化——从机会需求向质量需求转变（即从“有学上”到“上好学”转变），我国高等教育大众化开始面临需求结构与供给结构的关系问题。高等教育需求侧开始出现“优质高等教育”需求旺盛，而一般性高等教育需求严重不足的现象。由此，“供给主导型”模式的缺陷开始显现出来，高等教育需求侧与供给侧的关系开始出现失衡——供给侧结构性过度和结构性不足同时并存。进入普及化阶段之后，这种失衡现象表现得更为明显。以高等教育层次结构为例。从供给侧来看，由于我国高等教育规模一直采取存量决定增量的供给方式，导致供给侧高等教育三个层次（高职高专教育—本科教育—研究生教育）的供给规模所占比例呈“倒梯形”——高职高专教育供给规模所占比例最大，本科教育次之，研究生教育最小。但从需求侧（需求意愿）来看，高等教育需求侧三个层次的需求规模所占比例呈“正梯形”——高职高专教育需求规模所占比例最小，本科教育次之，研究生教育最大。具体表现为“优质高等教育”需求旺盛，“升学”意愿强烈，“考研热”持续升温，高职高专教育出现“过度”现象，非传统高等教育需求一直低迷。由此可见，普及化阶段我国高等教育供给侧和需求侧关系，与其他国家完全不同。因此，实现我国高等教育普及化的可持续发展，不仅要通过不断扩大供给总量和调整供给结构来满足高等教育需求，而且要通过多措并举来引导高等教育需求从同质性需求向多样化需求转变。这是世界上其他国家的高等教育普及化未曾遇到过的特殊情况。

二、民间质量立场对高等教育需求和供给关系的可能影响

民间质量立场是来自高等教育需求侧的质量认知和质量判断，是高等教育需求者和消费者（学生及其家长、用人单位等）立足自身需要，对高等教育质量、高校办学水平和人才培养质量所形成的质量认知，往往通过对涉及自己现实核心利益的质量感知和判断表现出来。民间质量立场的形成，主要受高等教育质量社会传播、“校历本位”的用人取向以及传统文化的影响[5]。如前所述，西方国家的高等教育普及化是通过市场机制实现需求侧与供给侧的动态平衡的，而我国高等教育普及化主要通过类市场化治理模式来调节高等教育需求侧与供给侧的关系。在高等教育普及化阶段，高等教育需求受到了民间质量立场的深刻影响，导致高等教育供给侧与需求侧的关系更加复杂。

（一）民间质量立场导致高等教育需求的高度同质性

在我国高等教育大众化阶段，持续旺盛的高等教育机会需求是大众化得以快速推进的关键性驱动力量。但在普及化阶段，随着高等教育需求由机会需求转变为质量需求，即从追求“有学上”到追求“上好学”，高等教育普及化面临着同质化需求的挑战。

我国民众的高等教育意愿，既来自经济收益上的考虑，也来自文化收益上的考虑。延续了1300年的科举考试制度，引导着读书人对“一举成名”的向往和追求。十年寒窗苦读的目的，在于实现“朝为田舍郎，暮登君子堂”的巨大社会地位升迁。“一举成名”在现代社会的表现，就是能考上名牌大学。考上名牌大学不仅意味着好的就业和好的经济收益，而且是读书人成功的标志。在我国这种关系型社会中，人的成功往往要通过外部的肯定性评价才能体现，而不是相对于过去的自己来判断是否成功。也就是说，判断成功的标准，是一种一元化的社会性标准，而不是多元化的自我感受性标准。这种一元化的社会性成功标准，导致成功标准的严重“内卷”和“水涨船高”，由此产生了两种极端行为：一部分人不断追求成功，一部分人过早放弃对成功的追求。具体到高等教育需求层面来说，一部分从小就表现得比较“聪明”和“好学”的学生，表现出对考取名校的不懈追求，而一部分“不是读书的料”的学生，则可能在义务教育阶段后就放弃了高等教育意愿和追求。这种两极化的高等教育意愿和追求，一方面使高等教育需求结构严重失衡，另一方面使高等教育需求高度同质化。

从用人单位的质量立场来看，优势用人单位通过在毕业生就业市场上“掐尖”，引导高等教育同质性需求不断高涨。如在深圳某中学公布的2020年拟聘20名教师名单中，有19人是获得北大和清华的硕士及以上学位的毕业生；一直以来，国家机关招收的公务员绝大部分都是名牌大学毕业生；世界500强企业大多倾向于录用名校高学历毕业生；即使是本身就培养博士的“双一流”建设高校，也争相录用海外名校的博士毕业生……这种同质性需求通过市场信号表现出来，不断强化了优势用人单位的同质性需求，从而引导民间的优质高等教育需求。与优势用人单位形成鲜明对照的是，劣势用人单位则在毕业生就业市场上“照单全收”。不少高职院校为了完成招生指标任务，大多实行文理兼收招生政策，使大量文科考生进入电子技术、数控机床、模具制造等技术类专业学习，毕业后进入人才市场，这就不断强化了民间质量立场对高职教育的低质量认知。

从学生及其家长的质量立场来看，“优质高等教育”需求旺盛，竞争异常激烈。虽然全国高考总录取率从1998年的33.75%提高到了2019年的88.7%，2021年有些省份高考总录取率甚至超过了90%，但高考竞争的激烈程度非但没有减弱，反而更为惨烈，原因在于竞争的焦点在“优质高等教育”上。有学者在对比过去10年我国本专科毕业生数与硕士生考试报名人数及招生数后指出，人们接受更高层次高等教育的需求呈增长趋势，2019年的硕士生考试报名人数是2010年的两倍有余[6](P63-79)。《2021年全国教育事业发展统计公报》公布的有关数据，也表明了“优质高等教育”需求继续呈增长趋势。一是2021年研究生招生增长率明显高于普通本科招生增长率。2021年全国研究生报考人数增加了85万人，达到462万人；招生117.65万人，比2020年增加7万人，增长6.32%，而普通本科招生只增长了1.21%。二是普通本科院校数在减少，而职业院校数在增加。2021年全国有普通本科学校1 238所（含独立学院164所），比上年减少了11所；本科层次职业学校32所，比上年增加11所；高职（专科）学校1 486所，比上年增加18所[1]。这两个方面的数据都表明“优质高等教育”机会增长比较慢，从而使得研究生教育和本科教育机会竞争更加激烈。与此同时，2021年不少省份的高职（专科）录取分数线仍然为150分（总分750分），近乎不需要考试成绩。为了保证高职学校完成招生计划，有的省份规定考生可以填报20个平行志愿学校，而且还设置了志愿征集环节，即便如此，仍然有不少高职学校完不成招生计划指标。这表明了高等教育需求结构的严重不平衡——研究生招生指标和“一本”招生指标有限，录取率低，竞争异常激烈；而高职（专科）招生计划指标多但招不满。

（二）民间质量立场导致非传统高等教育需求低迷

马丁·特罗在描述普及化高等教育时指出：“普及化阶段的高等教育对所有希望或有资格的人开放，学生根据个人意愿入学，延迟入学、时学时辍现象增多。”“普及化高等教育是与社会大部分人，几乎包括在家里或在工作单位的全体成年人密切相连的‘继续教育’。大多数学生的学习并不是为了追求学位和学分，而是为了保持或改善其在就业市场中的地位，或者自娱自乐。其结局有点类似于‘学习社会’（learning society）”[7]。但在我国高等教育大众化和普及化过程中，非传统高等教育需求一直处于低迷状态，其根本原因在于民间质量立场影响了对非传统高等教育的质量认知。

第一，“正规教育”观念根深蒂固，对自学考试教育、成人继续教育、在线开放教育以及对在职学习的质量认可度不高。高等教育自学考试制度是我国高等教育制度的一大特色，曾是精英高等教育阶段不少青年人获得高等教育机会和文凭的主要途径。但进入大众化阶段后，随着普通高等教育入学机会大大增大，自学考试的吸引力明显下降，主要原因在于用人单位和学生本人都不大认可自学考试的文凭和质量。而对成人继续教育，由于我国民众往往将一生分为教育、工作、退休等三个泾渭分明的阶段，且工作阶段职业转换少，绝大多数人一生可能主要从事一种职业，因此缺乏“回归教育”“终身教育”观念，对成人继续教育的需求不大。在我国，在线开放教育是在20世纪80年代兴起的函授教育基础上发展起来的，经过广播电视大学教育阶段后，目前主要以网络教育形式开展。2000年左右，我国高校兴起了网络学院建设热潮，不少高校，特别是“985高校”大都通过设置网络学院来举办在职研究生教育，成为高校获得经济收入的重要渠道，但其质量一直受到社会诟病。近几年来，由于疫情原因，在线教育普遍开展起来。在线教育在展现其优势的同时，其认可度和质量问题成为广受关注的重要问题。而对于各种形式的在职教育，即使是对在职研究生教育，用人单位和学生本人也都不大认可其教育质量。

第二，我国民众接受高等教育的目的，主要在于追求高等教育文凭的符号价值。这一方面导致培训教育等非学历教育备受冷落，另一方面导致对名校的激烈竞争。之所以如此，用人单位的用人导向在其中起了关键性作用。不少用人单位主要根据高等教育文凭的符号价值来决定是否录用员工，大多倾向于录用名校和接受过正规高等教育的毕业生，他们所看重的是名校文凭的象征性价值。由于我国高等教育长期处于精英教育阶段，能在激烈的高考竞争中考入名校学习的学生实属凤毛麟角，加上名校的质量光环效应，名校文凭的象征性价值被不断放大。

第三，对公办高等教育情有独钟，不大认可民办高等教育质量。新中国成立后，我国曾一度取消了私立高校。现今的民办高校主要是在改革开放后重起炉灶，逐步恢复起来的，并且一直是在强大的公办高校笼罩下寻找生存和发展空间[8]，加上民办高校一般都要收取高于公办高校一倍以上的高额学费，这就导致学生和用人单位都不大认可民办高校的质量，绝大部分学生是在迫不得已的情况下才选择民办高校就读。由于民办高校毕业生的就业竞争力还有待提高，部分学生，特别是家庭经济比较困难的农村学生，只能放弃上民办高校的机会而进入劳动力市场。

上述诸种表现的叠加，导致我国的非传统高等教育需求一直处于低迷状态。2016-2019年，我国成人本专科和网络本专科毕业生数四年加起来也只有1 700多万人，远远小于4 800万的适龄人口空缺[6](P63-79)。2021年，我国成人本专科和网络本专科毕业生数分别为277.95万人和259.06万人，总计537.01万人；全国高等教育自学考试学历教育报考625.78万人次，但取得毕业证书的只有48.94万人[1]。

从有关国家高等教育普及化的特征来看，成人继续教育等非传统高等教育在高等教育普及化中发挥了重要作用。如，美国高校18～24岁在校生的比重与24岁及其以上在校生的比重相差不大，而我国高等教育在校生仍以18～22岁的适龄人口为主，还没有出现在校学生年龄多样化的人口学特征。由此看来，非适龄人口将成为我国普及化高等教育规模扩大的潜在增长点[9]。但受民间质量立场影响，这种理论上的潜在增长点要转化为现实，可能还面临不少困难。2021年，在我国3 012所高校中，成人高校数只有256所，只占8.5%，并且其绝对数还比2020年减少了9所；成人高校毕业生比上年减少13.19万人，下降了4.84%[1]，这反映了非传统高等教育发展的下降趋势。2021年，成人本专科在校生数为832.65万人，虽然比上年增长了3.24%，但仍然低于高等教育毛入学率的增长，这说明成人高等教育并没有为毛入学率增长做出贡献。

（三）民间质量立场导致高等教育供给的结构性过度

民间质量立场会影响民众的高等教育意愿，而民众的高等教育意愿则主要受高等教育收益预期的影响。如果对高等教育预期经济收益和文化收益无望，则会产生高等教育放弃行为。2010-2014年，高校毕业生总量在短时间内成倍增加，大学生就业压力剧增，越来越多的大学生面临失业危机。就业难与大学生的高等教育收益预期形成鲜明对照，就业后的低待遇与大学生的前期投入严重不匹配。有媒体就曾有过某高职毕业生与自己初中同学在同一家工厂打工，拿相同待遇的报道。就业难和就业后待遇比较低反馈到民间，导致高等教育文凭贬值，形成“读书无用论”。由于无法实现高等教育的预期收益，学生的升学热情有所降温[10]。另一方面，人们发现1998年以前大学生在就业市场上能享有比较优厚的待遇，而现在则只有少数名校毕业生才可能拥有。在高等教育规模扩张前，重点大学和非重点大学毕业生的收入回报无显著差别，都显著高于高中毕业生；进入大众化阶段之后，劳动力市场对高等教育内部做出了区分，重点大学与非重点大学的回报差异大于大学与高中阶段之间的差异[11](P81-92)。就业市场信号反映出的基本事实——重点大学毕业生好就业，且就业待遇比一般大学好很多——影响了民间质量立场，由此产生了两种极端行为：一部分学生努力考名校，家长倾尽全力陪读，并形成提前准备意识，将异常激烈的考试竞争延伸到基础教育阶段；另一部分学生因各种复杂原因而“知难而退”，产生主动放弃行为——初中毕业后就业和高中毕业后不参加高考。据有关学者研究，2010—2020年全国高考报名率前五年总体在48%上下，2015年后升至60%以上[11](P81-92)。尽管如此，仍然有近40%的18岁青年没有报名参加高考。2021年全国高等教育毛入学率为57.8%，在学总规模4 430万人[1]，有超过3 200万的适龄青年没有接受高等教育，进入劳动力市场就业。

（四）民间质量立场影响高校的规模扩张意愿

高等教育大众化阶段，在行政力量和经济利益驱动下，高校的扩招意愿极为强烈，从而使得高等教育大众化得以快速推进。但进入普及化阶段之后，高校的扩招能力和扩招意愿都出现了新变化。一是高校规模已趋于饱和。2021年，普通本科学校校均规模为16 366人，本科层次职业学校校均规模为18 403人，高职（专科）学校校均规模为9 470人；普通本科学校生师比达到17.9∶1，本科层次职业学校生师比为19.38∶1，高职（专科）学校生师比为19.85∶1[9]。无论是从校均规模还是从生师比来看，我国高校已经不具备进一步扩招的能力。二是高校由过去追求规模效益转向追求质量效益，大多走上了以提高质量为主的内涵式发展道路，不再追求规模扩张。三是自1999年高校大规模扩招以来，有关管理部门一直将毕业生就业率作为高校招生规模的调节性指标，毕业生就业率也成为教育管理部门、用人单位和学生衡量高校办学质量的重要指标。高校基于对毕业生就业问题的考虑，在是否扩大招生规模上采取了更加谨慎的态度。四是大学评价出现了导向性变化。目前的各类大学评价均不再以规模论英雄，而是以学科发展质量和水平作为评价标准。高校为了在大学评价中有好的表现，已不愿意继续扩大招生规模。

上述四个方面的变化，都会集中反映到民间质量立场上来，即以高校的规模、师资、就业率、排行榜表现等作为判断高校办学质量和水平的直接依据——规模大、生师比高、就业率低、排行榜表现差等，就意味着质量低。高校出于对来自用人单位、学生等需求侧质量评价的忌惮，普遍失去了规模扩张意愿。

三、以深化职业教育改革为抓手，促进民间质量立场逐步转变

目前，我国高等教育普及化主要受制于两方面因素，一是民间质量立场导致高等教育需求结构失衡——优质高等教育需求旺盛，非传统高等教育需求不足；二是需求结构失衡导致高等教育供给的结构性过度和结构性不足同时并存。要解决这两方面的问题，必须以深化职业教育改革为抓手，一方面引导和促进民间质量立场渐进转变，另一方面充分激活和释放职业教育潜力，形成高等教育普及化新动能。

（一）高等教育普及化要求发挥职业教育的特殊作用

我国已经建立起超大规模的职业教育体系。从体量来看，中职教育、高职教育年招生规模、在学规模等均占教育的半壁江山；从功能来看，职业教育是我国教育体系中的“毛细血管”，类似于经济发展中的小微企业。持续推进高等教育普及化，必须高度重视和充分发挥职业教育的特殊作用。

第一，高等教育普及化要求高职教育继续发挥主力军作用。我国高等教育大众化的快速发展，主要得益于两个主体发挥了主力军作用：一是1999年以后新建的600多所地方本科高校；二是在1999年开始的“新高职”建设（以多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业教育）中产生的高职院校。进入高等教育普及化阶段后，600多所新建地方本科高校经过20多年的发展，已经进入稳定发展阶段，其规模扩张能力趋于饱和，规模扩张意愿已然不强。从目前的高校设置政策来看，除了一批独立学院转设为应用技术型高校、少数民办高校和公办专科高职学校升格为本科高职学校之外，已不大可能大量增设地方普通本科高校。因此，高等教育普及化任务，将主要由高职教育和高职院校来承担。从理论上来讲，通过增设一批高职院校来进一步扩大高职教育规模，是高等教育普及化的必由之路。但现实中面临的矛盾是，随着高等教育机会需求向质量需求转变，特别是受民间质量立场影响，高职教育出现了供大于求现象。能否解决这一矛盾，关系到我国高等教育普及化的可持续性问题。要解决这一矛盾，必须确立两条基本思路：一是要在正确认识高职教育价值的基础上，通过深化高职教育改革，实现职业教育体系的优化和重构；二是要在满足高等教育普及化需求的同时，正确引导民众的高职教育需求，引导民间质量立场逐步转变。

第二，高等教育普及化所需生源取决于中职教育的深化改革。高等教育普及化必须以充足生源作为基础。目前，我国有超过7 600万高等教育适龄青年，但因为自1985年以来就实行普通高中与职业高中（中职学校）规模大体相当的高中教育分流政策，导致近一半的适龄青年只能作为高等教育普及化的“分母”，甚至使得有些省份的高考报名人数少于高校招生计划数。在高等教育大众化阶段，这种分流政策对高考生源的限制作用还不明显，但进入高等教育普及化阶段后，其已经成为限制普及化生源的根本原因。现在需要从挖掘和释放高等教育普及化生源的角度，来全面审视高中教育分流政策，统筹考虑高中教育改革问题，向高中教育改革要生源。一是要统筹协调高中教育与高等教育两个系统，形成高中教育与高等教育一体化协调发展，实现义务教育阶段后普通教育体系与职业教育体系的相互沟通和相互交叉；二是要大力推进普及高中教育，特别是要在中西部地区大力推进高中教育普及，避免中西部地区初中毕业生过早外出打工，导致高等教育普及化生源流失；三是要进一步明确中职学校（职业高中）的人才培养规格，解决好兼具就业取向和升学取向的人才培养体系和课程体系的协调问题；四是从长远来看，必须大力发展“五年一贯制”高职教育，实现中职教育与高职教育一体化，尽可能保证高等教育适龄青年不提前流失，使之成为高等教育普及化的生源。

第三，提高农村人口职业教育参与率。我国实现高等教育普及化的难点和重点在于提高农村人口的职业教育参与率。从我国具体国情来看，没有农村人口参与的高等教育普及化，不可能是真正的普及化。如果农村人口不能在高等教育普及化中受益，高等教育普及化也就丧失了其价值意义。《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2020年末全国就业人员75 064万人，其中农民工总量28 560万人，这其中有相当比例的农民工是高等教育适龄人口。我国农村人口，特别是中西部农村人口的学习愿望不强烈，第二代农民工的教育观念和生产劳动观念仍然停留在农业社会时期。因此，引导和激发农村人口的高等教育需求，使农村人口成为高等教育普及化的生源，既是保证高等教育普及化可持续性的基本途径，也是高等教育普及化惠及农村人口，发挥促进教育公平和社会公平作用的重要体现。这一方面需要采取有效措施促使农村人口增强学习观念，转变劳动观念；另一方面需要探索职业教育通向农村、办在农村的有效途径，为农村人口提供便捷的、形式多样的、针对性强的、能提高其职业技能和增收能力的职业教育。

（二）实现高职教育价值观转变：从象征性价值到技能性价值

目前，高考竞争的激烈程度并没有随着高考升学率的上升而有所减缓，而是愈演愈烈。这种愈演愈烈的高考升学竞争，主要是围绕名校等优质高等教育资源象征性价值的竞争。名校等优质高等教育资源的象征性价值，主要源于两个方面：一是名校的高选拔性反映了名校文凭的高象征性价值。名校通过“掐尖”招生，的确选出了才智和天赋很高的学生。二是用人单位基于名校文凭的高象征性价值而争相录用名校毕业生，同时，他们也希望通过录用名校毕业生来提高自身的象征性价值。两个方面相互激励，塑造了名校文凭象征性价值在民间质量立场中的“金本位”地位。

长期以来，我国高职教育也遵循着这种追求文凭象征性价值的发展思路。示范性和骨干性高职院校建设计划，以及目前正在实施的“双高计划”，实质上就是为了通过在高职教育系统内打造一批重点高职学校和高水平专业群学校，从而在社会上塑造和提升高职教育的文凭价值。目前发展本科层次高职教育，强调高职教育是一种“类型教育”，所遵循的也主要是这种思路。但高等教育普及化进程中出现的高职教育文凭歧视和高职教育需求不足，已经说明这种思路是行不通的。

2021年召开的全国职业教育大会，提出了建设技能型社会的理念和战略，明确要高举“技能型社会”这面旗帜，加快构建面向全体人民、贯穿全生命周期、服务全产业链的职业教育体系，加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会。新《职业教育法》首次对“建设技能型社会”进行了法律确认，并将职业教育定位为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。因此，必须在建设技能型社会和促进共同富裕背景下来重新思考和认识高职教育的价值，实现高职教育价值观从追求象征性价值向实现技能性价值的根本性转变。这就是说，高职教育必须牢固确立和始终坚守培养技术技能型人才的取向，而不是本科文凭取向。如果本科高职依然只是看重本科文凭的象征性价值，忽视本科高职的技术技能取向，那么，本科高职教育终难逃脱被歧视的命运。本科高职教育既要以本科层次来提高职业教育的社会吸引力，更要以增强学生的就业、创业、创富能力来获得社会的认可和尊重。

新《职业教育法》第三条明确了职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，这对职业教育的改革发展具有重要意义，有利于消除民间质量立场对职业教育的歧视与偏见。但问题的关键是，高职学校必须确立技术技能型办学导向和取向，不断提高技术技能型人才培养质量，使学生获得就业能力、职业转换能力和提高收入的能力。如果高职学校没有培养出技术技能型人才，学生没有获得实实在在的就业能力和增收能力，民间质量立场就可能对高职教育由过去的“层次歧视”转变为“类型歧视”。因此，在“类型教育”问题上，高职学校必须处理好“对外”和“对内”的关系。从“对外”角度来说，对外强调职业教育是一种“类型教育”，的确有利于消除民间质量立场对职业教育的歧视与偏见，也可以改变社会上总是用普通高校人才培养质量标准来评价高职学校人才培养质量的传统观念；从“对内”角度来说，就是职业教育内部，特别是高职学校必须真正按照“类型教育”来办职业教育，来培养技术技能型人才。因此，高职学校的人才培养目标、培养方案、教学计划、教师队伍、教学条件和设施等，都要真正围绕培养技术技能型人才来设计和建设。高职学校不能只是一味对外强调职业教育是“类型教育”，将“类型教育”作为人才培养质量低下的挡箭牌，而对内却不搞“类型教育”，忽视技术技能型人才培养，向普通高校看齐，追求提升办学层次。要真正消除民间质量立场对职业教育的歧视与偏见，必须实现高职教育价值观从象征性价值到技能性价值的根本性转变。

（三）创新职业教育理念和制度，培育高等教育普及化新动能

新《职业教育法》明确了职业教育与普通教育是同等重要的教育类型这一定位，为职业教育深化改革奠定了法律基础。但要全社会真正认可职业教育的“同等重要”地位，还必须创新职业教育理念和制度，从而建立起适应高等教育普及化发展需要的现代职业教育体系，培育高等教育普及化新动能。

第一，要从保障公民生存权和发展权出发，创新职业教育发展理念。在体力型社会，社会弱势群体只要有体力和愿意付出体力，就可以生存下去。但是在技能型社会，如果缺乏技能，他们所面临的就是关乎失去生存能力的大问题。因此，当前必须基于教育正义理念，从保障公民生存权和发展权出发，创新职业教育发展理念。一是要确立全民职业教育理念。即职业教育体系设计必须以满足和保护所有人的职业教育权利为原则，尤其要面向新生代农村劳动力、城市新市民、城镇弱势群体和中西部地区人群等发展职业教育。二是要确立职业教育普惠化理念。职业教育不应该只是符合升学资格者的教育，每个走向职业生活的公民都应享有接受职业教育的机会。目前职业教育尤其要惠及因各种原因失去职业教育机会的人群。三是要坚持职业教育多元化理念。即必须实现举办主体多元化、办学形式多样化、办学层次多元化、质量评价多元化、学习结果衡量形式多元化等，以使所有人都能享受到某种形式的职业教育。四是要确立职业教育技能化理念。要将职业教育作为建设技能型社会的根本途径，各级各类职业教育都应确立和坚持技能取向，要淡化职业教育的文凭和学历教育倾向。五是要确立职业教育终身化理念。要用技能型社会充实学习型社会的内涵，将职业教育作为服务全民终身学习、建设学习型社会的有力抓手，为不同群体先学习再就业、先就业再学习、边就业边学习等提供支持服务。六是要确立免费职业教育理念。要保障公民的职业教育权利，必须逐步实现职业教育全免费。特别是面向农村人口等社会弱势群体的职业教育，要实现全免费。具体来说，就是要在逐步普及高中教育的基础上，持续实现中职教育全免费，并为家庭经济困难的中职生提供必要的生活补助；要逐步实行高职专科阶段职业教育免费；要在高职本科阶段实行低学费政策。

第二，要从淡化职业教育文凭取向出发，改革职业教育举办体制。在20世纪90年代末期我国高等教育体制改革和结构调整之后，行业部门和大型企业不再作为职业教育办学主体，不再承担职业教育责任，教育系统由此成为职业教育的唯一办学主体。教育系统作为唯一办学主体，既有其优势，也存在注重职业教育文凭取向、忽视技术技能型人才培养等固有弊端。新《职业教育法》明确了多元办学主体举办职业教育的办学体制，要求多措并举推进企业办学，落实企业的职业教育办学主体地位。因此，必须根据新《职业教育法》的要求，改革教育系统作为唯一主体举办职业教育的办学体制，切实将行业企业作为办学主体。将行业企业作为办学主体，有利于克服产教协同和校企合作中长期存在的“剃头挑子一头热”问题，有利于培养适合行业企业需要的技术技能型人才。

第三，要统筹协调高中教育与职业高等教育的关系，优化职业教育制度和政策体系。一是要以务实态度看待高中教育分流政策，增强高中教育分流政策的弹性。从当前来看，要在扩大中职教育升学比例的基础上，协调好中职教育升学导向与就业导向的关系，完善中职学校与高职学院和应用技术学院对口合作的体制机制，缓解愈演愈烈的中考竞争和教育焦虑。从长远来看，必须淡化中职学校和中职教育，大力发展五年一贯制高职教育，促进中职教育与高职教育无缝衔接，切实保证初中毕业生和中职毕业生不流失，全部接受职业高等教育。二是要建立与超大规模高等教育普及化相适应的职业教育招生制度，推动职业教育招生从选拔性招生向衔接性招生转变，以完善职业教育多元入学制度。参加高考的普通高中毕业生，既可以录取到普通高校，也可以录取到职业高校，允许高职本科毕业生报考研究生；参加中考后拟进入“五年一贯制”高职教育体系的初中毕业生，可以不必经过现行高考，从中职教育阶段直接进入高职教育阶段；对于高中毕业后因各种原因未能入学的学生，只要个人有入学意愿，可以实行注册入学制度。