从特朗普到拜登：美国“印太战略”的延续与调整

徐金金 严 湘

2017年，特朗普上任后,进一步调整美国亚太全球发展战略,首次明确提出了“自由与开放的印太战略”,这是对奥巴马政府时期“亚太再平衡战略”的一次重大调整。2021年，拜登入主白宫后，强调进一步推进“自由和开放的印太地区”发展。2022年2月11日，拜登政府公布其任内首份《美国印太战略报告》(1)“Fact Sheet:Indo-Pacific Strategy of the United States”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/.，强调要将更多的安全与外交资源投入到印太地区，以应对在印太地区扩大影响力的中国。2022年3月28日，美国国防部向国会递交《2022年国防战略报告》(NationalDefenseStrategy，NDS)。该报告将中国视为印太地区的首要挑战以及“最重要的战略竞争对手”。(2)“Fact Sheet:2022 National Defense Strategy”,https://media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964702/-1/-1/1/NDS-FACT-SHEET.PDF?source=GovDelivery.2022年5月26日，美国国务卿布林肯在阐述拜登政府对华政策时强调，“尽管普京发动的战争还在继续，我们仍将聚焦于对国际秩序的最严峻的长期挑战——这就是中华人民共和国带来的挑战”。(3)“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.

相比于特朗普政府“美国至上”的孤立主义倾向，拜登更加重视印太地区的战略合作。实际上，特朗普政府与拜登政府的“印太战略”都是在追求重建“印太”均势应对中国崛起背景下进行的战略规划。拜登政府的“印太战略”在具体内容上对前任政府具有一定的延续性，但在“印太”定位和具体实践上却存在着一定的变化，而这种战略的延续与调整体现了美国对外战略重点的演变趋势。本文将在梳理特朗普与拜登两届政府“印太战略”的内容和实践的基础上，进一步分析美国“印太战略”的新进展，从而更好地服务于中国外交与中美关系的发展。

一、特朗普政府“印太战略”的主要内容

特朗普政府的“印太战略”强调多方面追求美国利益，不惜以牺牲印太地区其他国家的利益为代价来抑制中国不断增长的影响力。它的出台是特朗普政府“美国优先”“以实力求和平”理念的产物。

2017年11月,特朗普总统在访问亚洲期间多次提及美国要重构一个“自由开放的印太”。同年12月18日,特朗普政府在其首份《国家安全战略报告》(4)“National Security Strategy of the United States of America”,http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.中用“印太”概念取代“亚太”。这是美国第一次在官方文件中提出“印太战略”。2019年6月,美国国防部发布了《美国印太战略报告》，(5)“DOD Releases Indo-Pacific Strategy Report”,https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/1863396/dod-releases-indo-pacific-strategy-report/.这标志着美国“印太战略”的基本成型。特朗普政府的“印太战略”是美国全球战略的重点，旨在保护美国本土、促进美国繁荣、通过国际力量维持世界和平和增强美国国际影响力。为实现这一系列战略目标，特朗普政府从经济、基础设施建设、军事及战略合作等方面全面推进“印太战略”。

第一，确立以规则为基础的秩序，重塑经济秩序。重塑经济秩序是特朗普政府“印太战略”的重点。《跨太平洋伙伴关系协定》是奥巴马政府遏制中国发展的重要战略。特朗普政府上台后，认为多边贸易协定制约美国的行动和发展，不符合美国利益，决定退出《跨太平洋伙伴关系协定》。特朗普政府强调公平、对等原则在国际贸易中的重要性，提出仅接受公平与对等的双边贸易谈判，并强调美国将通过双边贸易谈判建立新的伙伴关系，加强印太地区国家间的商业联系，共同促进印太地区的繁荣。特朗普政府鼓励加强区域合作,通过维持“自由开放”的国际航道，建设和发展透明的全球基础通信设施和投融资管理方式，打造畅通无阻的国际商业。特朗普政府还强调在“公平、自由、互惠”的贸易基础上与其他合作伙伴加强合作,建立一个完全致力于“自由开放”市场的全球国家经济网络。

第二，以加强基础设施建设对抗“一带一路”倡议，维护美国传统利益。为对抗中国“一带一路”倡议在印太地区的发展，特朗普政府试图加强美国在印太地区的基础设施建设。2017年11月10日，特朗普总统在亚太经合组织工商领导人峰会中指出，要加强高质量基础设施投资，增加美国对新兴经济体的投资。(6)“Remarks by President Trump at APEC CEO Summit”,https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.在2017年美国《国家安全战略报告》中，中国的“一带一路”倡议被描述为不仅仅是国家之间的商业行为，也包含着某些战略目标。(7)“NATIONAL SECURITY STRATEGY of the United States of America”,http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.在这一战略指引下，美国试图提供“一带一路”倡议的替代性方案，从而建立美国与印太地区更深厚的关系。2018年7月30日，美国国务卿蓬佩奥在出席美国商会举办的“印太商业论坛”时宣布，作为美国“印太战略”的一部分，美国将新增约1.13亿美元的支出用于投资印太地区的基础设施。(8)“Pompeo announces new US investments in Indo-Pacific region”,https://edition.cnn.com/2018/07/30/politics/pompeo-investments-indo-pacific/index.html.2018年10月，特朗普总统签署了《更优利用投资引导开发法案》，创建了美国国际开发金融公司(USIDFC)，并授权该机构向相关企业提供600亿美元的贷款、(9)“Better Utilization of Investments Leading to Development (BUILD)Act of 2018”,https://borgenproject.org/wp-content/uploads/BUILD-Summary.pdf.贷款担保和保险。这意味着美国开始扩大对外援助，为欠发达国家的基础设施建设提供资金。

第三，发展军事优势，突出美国在印太秩序中的主导作用。发展军事优势是美国推进“印太战略”的重要手段。特朗普政府对军事优势的发展主要体现在两个方面：首先，加强军事力量的前沿部署。特朗普政府注意到印太地区的战略重要性，自上台后就不断加大军事经费开支，这对美国建设国防基地、发展核力量、发展新技术起到了关键性作用。不仅如此，特朗普政府还加大在太空、人工智能、网络战等方面的研发和投入，扩大美国在新型作战领域的优势，通过“太平洋威慑计划”来确保美国在印太地区的优势和前沿存在，提高自身成为“世界警察”的能力。此外，特朗普政府还对印太地区追加用于维护航行安全的、应对恐怖组织威胁的军事投资，提高印太地区应对军事风险的能力与水平。其次，强化与盟友的防务合作。特朗普政府试图通过深化与盟友的防务合作来提升美国在印太地区的影响力。一是深化与传统盟友的军事合作，巩固已有的合作伙伴关系；二是加强与东南亚国家、印度等南亚国家的军事联系，协助其应对恐怖主义和暴力极端主义的多重威胁。特朗普政府试图通过增加军事支出，推动美国介入印太地区的军事战略规划，从而突出美国在印太秩序中的主导作用。

第四，加强小多边主义的战略互动，发展盟友伙伴关系。特朗普政府的印太战略将多边安全合作模式转换成小多边的安全合作模式，通过利用小多边主义的战略合作，发展盟友伙伴关系，从而确保美国在印太地区的战略主导权。2017年11月，在特朗普政府提出“印太战略”后，美、日、印、澳四国外交官员在菲律宾马尼拉参加东亚峰会期间举行了首次会晤，(10)“East Asia Summit:Reading the Manila tea leaves”,https://theasiadialogue.com/2017/11/14/east-asia-summit-reading-the-manila-tea-leaves/.这标志着“四边机制”的重启。2019年9月，美日印澳“四边机制”首次举行部长级磋商，这标志着“四边机制”的升级。(11)“Readout of U.S.-Australia-India-Japan Ministerial(‘The Quad’)”,https://2017-2021.state.gov/readout-of-u-s-australia-india-japan-ministerial-the-quad/index.html.特朗普政府还通过日美战略能源伙伴关系(JUSEP)和日美战略数字经济伙伴关系(JUSDEP)加强与日本的合作，改善从印度洋-太平洋到非洲东海岸的能源和基础设施，不断巩固四国关系。

二、拜登政府时期“印太战略”的发展

在总统竞选期间，拜登在《外交事务》杂志发表了题为《为什么美国必须再次领导》的文章。该文阐述了他的外交愿景：“为赢得与中国或任何其他国家的竞争，美国必须增强创新优势，团结世界各地民主国家的力量。”(12)“Joe Biden’s Indo-Pacific Diplomacy”,https://ine.org.pl/en/joe-bidens-indo-pacific-diplomacy/.在这一思想的指导下，拜登政府进一步推进美国“印太战略”。拜登政府一定程度上延续了特朗普政府的“印太战略”。然而，在面对一个疫情失控、国内经济不平稳、盟友关系遭受破坏的困局时，如何促进美国经济发展、修复盟友关系、调整对华政策、恢复美国的领导地位成为拜登政府“印太战略”的主要目标。2021年7月，美国国务卿布林肯强调，美国的政策需要专注于投资国内的竞争力，团结盟友和合作伙伴，维护本国的价值观，并在利益明显重叠的领域与中国接触并合作。(13)“Joe Biden’s Indo-Pacific Diplomacy”,https://ine.org.pl/en/joe-bidens-indo-pacific-diplomacy/.在2022年5月的对华政策讲话中，布林肯指出，中国是唯一不仅有意图也有能力重塑国际秩序的国家。(14)“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.拜登总统及政府官员的讲话以及政府文献在一定程度上反映了拜登政府“印太战略”的战略倾向。

第一，专注于国内经济发展，强调供应链安全。专注于国内经济发展是拜登政府“印太战略”的重点内容。在竞选期间，拜登就承诺，如果成功当选，他将奉行“中产阶级外交政策”。拜登政府所谓的“中产阶级外交政策”不仅包括制定符合美国中产阶级利益的新贸易规则，也包括推动制造业回流，确保供应链安全等内容。(15)“Tracking Biden’s Progress on a Foreign Policy for the Middle Class”,https://carnegieendowment.org/2021/04/06/tracking-biden-s-progress-on-foreign-policy-for-middle-class-pub-84236.拜登上任后的第一周就签署了关于加强联邦政府对美国制造业支持的行政命令。(16)“President Biden to Sign Executive Order Strengthening Buy American Provisions,Ensuring Future of America is Made in America by All of America’s Workers”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/25/president-biden-to-sign-executive-order-strengthening-buy-american-provisions-ensuring-future-of-america-is-made-in-america-by-all-of-americas-workers/.拜登政府还建议打造一个应对气候变化的产业，从而创造美国清洁能源就业机会，并重建关键零部件的本土产能。2021年3月11日，美国国会批准了一项数额为1.9万亿美元的基础设施法案，其中包括用于芯片制造和研究的500亿美元投资。(17)“Factbox:Biden jobs plan includes $50 billion for chips research,manufacturing”,https://www.metro.us/factbox-biden-jobs-plan/.同时，国会还公布了一项近2万亿元的美国就业计划，涉及直接转移、疫苗、教育与卫生支持等多个方面，该计划承诺对美国的交通、电力、水和数字基础设施进行彻底改革，(18)“FACT SHEET:The American Jobs Plan Supports Small Businesses”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/13/fact-sheet-the-american-jobs-plan-supports-small-businesses/.为美国国内经济的复苏提供了发展机会。2022年8月9日，美国总统拜登在白宫签署《芯片和科学法案》。(19)“FACT SHEET:CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs,Strengthen Supply Chains,and Counter China”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/.该法案将为美国本土芯片产业提供补贴和税收优惠，并要求接受优惠政策的企业必须在美国本土制造芯片。该法案另授权拨款约200亿美元，用于促进美国在人工智能、半导体、量子计算等领域的科研创新。(20)“President Biden Signs CHIPS and Science Act into Law”,https://www.whitecase.com/insight-alert/president-biden-signs-chips-and-science-act-law.实际上，在半导体、稀土等关键技术的价值链上，拜登政府试图与中国脱钩，而对于其他非关键技术产业，美国打算将供应链分散化，让部分供应链回流美国。拜登政府试图通过“在国内加强自己”来为美国提供所需要的“力量源泉”，从而提高美国在关键技术和供应链方面的主导地位。

第二，多边主义的政策转向与“四边机制”的升级。拜登执政后，更加关注盟友合作，强调推动传统“四边机制”的升级，与印太地区国家发展更紧密的战略合作关系，以应对印太地区的地缘政治挑战。2021年1月27日，拜登总统与日本首相菅义伟深入讨论了作为自由开放的印太地区和平与繁荣基石的美日同盟的重要性。(21)“Readout of President Joseph R.Biden,Jr.Call with Prime Minister Yoshihide Suga of Japan”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/27/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-yoshihide-suga-of-japan/.2021年2月3日，拜登总统与澳大利亚总理莫里森的首次会谈则充分强调了美澳联盟在印太地区的重要支柱作用,并针对如何共同应对当前全球和印太地区安全挑战问题进行了深入讨论,涉及应对中国崛起、抗击新冠肺炎疫情和应对气候变化等内容。(22)“Readout of President Joseph R.Biden,Jr.Call With Prime Minister Scott Morrison of Australia”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/03/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-scott-morrison-of-australia/.2021年2月8日，拜登总统与印度总理莫迪举行会谈,承诺美国和印度将密切合作,赢得抗击新冠肺炎疫情的斗争,恢复美印气候变化伙伴关系。(23)“Readout of President Joseph R.Biden,Jr.Call With Prime Minister Narendra Modi of India”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/08/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-narendra-modi-of-india/.2021年11月15日至18日，美国商务部长雷蒙多在会见新加坡和马来西亚的商界领袖时指出，美国将在本地区探索一种“新型区域经济框架”，以覆盖传统贸易协定之外的领域，包括数字经济、供应链弹性和基础设施。(24)“US Commerce Secretary Gina Raimondo to visit Asia,including Singapore,from Nov 15”,https://www.thestar.com.my/aseanplus/aseanplus-news/2021/11/13/us-commerce-secretary-gina-raimondo-to-visit-asia-including-singapore-from-nov-15.2022年2月11日，美国国务卿布林肯赴澳大利亚出席第四次美日印澳“四边机制”外长会。(25)“Secretary Antony J.Blinken Opening Remarks at the Quadrilateral Ministerial Meeting”,https://www.state.gov/remarks-february-11-2022-secretary-antony-j-blinken-opening-remarks-at-the-quadrilateral-security-dialogue-meeting-february-11-2022-commonwealth-parliamentary-offices-melbourne-australia-forei/.此次会议讨论了疫苗合作以及科技合作，并重申共同抵御“印太地区的威胁”。2022年5月24日，美日印澳“四方安全对话”(QUAD)领导人峰会在日本东京召开。(26)“QUAD Summit 2022:QUAD leaders’ Summit to be held on May 24 in Tokyo”,https://www.jagranjosh.com/current-affairs/quad-summit-2022-quad-leaders-summit-to-be-held-on-may-24-in-tokyo-1651206810-1#:～:text=QUAD%20Summit%202022%20venue%3A%20The%20summit%20of%20the,are-%20India%2C%20the%20United%20States%2C%20Japan%2C%20and%20Australia.四国决定在新冠肺炎疫情应对和全球卫生安全、气候、关键和新兴技术、网络空间、太空和基础设施等领域加强合作。(27)“Quad Joint Leaders’ Statement”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/24/quad-joint-leaders-statement/.这标志着“四边机制”围堵中国的态势向更广和更深维度发展。

第三，扩大美国军事优势，利用地区热点问题对华施压。拜登政府试图扩大美国军事优势从而稳固其在印太地区的主导地位。2021年12月27日，拜登总统签署《2022财年国防授权法案》，批准高达7 680亿美元的国防开支。(28)“Biden signs $768B defense policy bill that supersized his original Pentagon request”,https://www.politico.com/news/2021/12/27/biden-signs-defense-policy-bill-526171.该法案包含了为“太平洋威慑计划”提供71亿美元资金，以及美国国会所谓“支持台湾防御”的声明。(29)“Statement by the President on S.1605,the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022”,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/27/statement-by-the-president-on-s-1605-the-national-defense-authorization-act-for-fiscal-year-2022/.2018年《美国国防战略报告》(30)“The 2018 National Defense Strategy:Fact Sheet”,https://d27r7ebsgu0es2.cloudfront.net/reports/R45349.html#:～:text=O%20n%20January%2019%2C%202018%2C%20Secretary%20of%20Defense,and%20priorities%20contained%20within%20the%20FY2019-FY2023%20budget%20requests.中对印太地区的军事战略描述呈现出从“惩罚性威慑”到“拒止性威慑”的转变，而2022年《美国印太战略报告》提出在印太地区推动“一体化威慑”。拜登政府强调，将与盟友加强多域作战，建立更加具有韧性的指挥和控制系统，同时扩大美国海岸警卫队在印太地区的活动，提升印太地区国家的海域感知能力。在国内军事力量发展以及对外合作深化的前提下，美国还强调对中国进行军事施压，在南海增加航行自由行动的频次，加强与中国台湾的军事合作，为台湾提供军事支持。

第四，建立中美关系新框架，推动中美竞争与合作。拜登政府明确表示，回应中国的方式将成为“印太战略”最广泛的一部分。(31)“Senior Administration Officials Preview of National Security Advisor Jake Sullivan and Secretary of State Antony J.Blinken’s trip to Anchorage,Alaska”,https://www.state.gov/senior-administration-officials-preview-of-national-security-advisorjake-sullivan-and-secretary-of-state-antony-j-blinkens-trip-to-anchorage-alaska/.2021年3月4日，美国国务卿布林肯上任后的首个外交政策演讲以及当天公布的《临时国家安全战略指南》都强调了美国与中国的关系是“在应该竞争的时候保持竞争，在可以合作的时候保持合作，在必须对抗的时候保持对抗”。(32)“State Secretary Blinken:A Foreign Policy for the American People”,https://fr.usembassy.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.2021年3月，美国联邦通信委员会以国家安全为由将包括华为在内的五家中国科技公司列入黑名单。(33)“Five Chinese Companies Pose Threat to U.S.National Security:FCC”,https://www.usnews.com/news/technology/articles/2021-03-12/five-chinese-companies-pose-threat-to-us-national-security-fcc?context=amp.在强调竞争的同时，拜登也试图缓和中美关系。2021年11月，拜登总统在中美元首“云会晤”中作出了“四不一无意”承诺：美国不寻求同中国打“新冷战”，不寻求改变中国体制，不寻求通过强化同盟关系反对中国，不支持“台独”，无意同中国发生冲突。(34)“Chinese,U.S.heads of state hold virtual meeting to steer China-U.S.relations”,https://www.helsinkitimes.fi/china-news/20411-chinese-u-s-heads-of-state-hold-virtual-meeting-to-steer-china-u-s-relations.html.但拜登总统的这一表态并未转化为实际行动。2021年12月，拜登政府举办所谓的“民主峰会”，打着所谓的“人权”与“自由”的口号，对中国进行意识形态打压。(35)“THE SUMMIT FOR DEMOCRACY”,https://www.usaid.gov/democracy/the-summit-for-democracy.2022年2月5日，美国国会众议院审议通过《2022年美国竞争法案》，鼓吹对华战略竞争，并对涉疆、涉台等问题指手画脚。

在强化对华战略竞争的同时，美国也寻求与中国合作，承认中国在应对全球气候变化中的重要作用，(36)“U.S.-China Joint Statement Addressing the Climate Crisis”,https://www.state.gov/u-s-china-joint-statement-addressing-the-climate-crisis/.推动与中国在气候、公共卫生、防止核扩散等领域进行接触与合作。2022年5月26日，布林肯在发表其任内首次对华政策演讲时强调，“中国是全球经济不可或缺的一部分，也是我们解决从气候变化到新冠病毒等挑战的能力的一部分。在可以预见的未来，美国和中国都不得不与对方打交道”。(37)“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.布林肯还将此前美国对华政策的“竞争、对抗与合作”三分法修订为“投资、结盟和竞争”三点论，即进一步投资美国国内建设，巩固盟友体系以及在实力基础上同中国展开公开、公平的竞争。

三、拜登政府与特朗普政府“印太战略”的变与不变

关于“印太战略”，美国共和党与民主党存在战略共识。拜登政府的“印太战略”是对特朗普政府“印太战略”的延续和调整。拜登政府多次强调，美国的对华政策是竞争、对抗与合作三个方面的综合。拜登政府通过对特朗普政府“印太战略”的调整，形成了一个更能体现美国两党共识的、更柔化的对华竞争的新型“印太战略”。

第一，拜登政府与特朗普政府“印太战略”都注重在“印太”维护美国的优先利益和主导地位。特朗普政府上台后，提出了“美国优先”的国家安全战略，这意味着特朗普政府以美国经济利益为优先考虑。而拜登在入主白宫后首次在国务院发表讲话时概述了他的国内政策和外交政策之间的联系。(38)“REMARKS BY PRESIDENT BIDEN ON AMERICA’S PLACE IN THE WORLD”,https://vienna.usmission.gov/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.他认为，外交政策和国内政策之间没有明显的界限，美国在国外采取的每一项行动都必须考虑到美国的工薪家庭。(39)“Joe Biden Speech on Foreign Policy Transcript February 4:‘America is Back’”,https://www.rev.com/blog/transcripts/joe-biden-speech-on-foreign-policy-transcript-february-4-america-is-back.因此，推进中产阶级外交政策需要特别关注美国的国内经济复苏，只有国内经济的复苏，才能稳固美国在印太地区的主导地位，这意味着拜登政府优先考虑美国国内利益。

从政策实践看，两任政府实际上都秉持了“美国优先”理念，尽管拜登政府淡化了这一理念，并在其外交政策表述中有意忽略这一理念，以示与特朗普政府的区别，但其调整的只是实现这一理念的方式。经济上，特朗普政府强调确立以规则为基础的秩序，加强区域经贸联系，构建更为平等的双边贸易伙伴关系，从而有助于实现美国利益优先。而拜登政府则专注于国内经济发展，强调供应链安全，推动美国国内产业优化升级，增加美国国内就业机会，缓解美国现存的社会问题。在盟友合作上，特朗普政府加强了小多边主义的战略互动。而拜登政府则注重多边主义的政策转向与“四边机制”的升级，强调与印太地区国家在经济、军事等方面的合作，提高印太地区国家对美国盟友关系的信心。在中美关系上，特朗普政府注重加强基础设施建设对抗“一带一路”倡议，对华发起前所未有的贸易战，挑起了较大范围的中美对抗，使得两国关系处于震荡之中。而拜登政府则注重建立中美关系新框架，注重在意识形态、科技等方面与中国开展战略竞争，同时也寻求中美在应对气候变化、抗击疫情等共同议题上加强合作。这些政策实践都是在不同国际形势下拓展美国在印太地区的战略空间，维护美国利益和主导地位的体现。

第二，拜登政府与特朗普政府“印太战略”都强调“印太战略”对中国的牵制作用。无论是特朗普政府还是拜登政府，都强调美国与印太地区在历史、文化、商业和价值观上的紧密联系，认为美国长期以来都在致力于共同维护一个“自由和开放”的印度-太平洋区域。两届政府都认为，中国不断推进军事现代化、“一带一路”倡议等举措威胁到了美国的传统利益，影响美国在印太地区的主导地位，都指责中国试图改变现有国际秩序与规则。特朗普政府将中国界定为首要的“战略竞争者”，而拜登政府则是将中国界定为“有潜力整合经济、外交、军事和科技实力、能对稳定和开放的国际体系构成持久重大挑战的唯一国家”。(40)“Biden’s Obsession With China”,https://www.counterpunch.org/2022/10/25/bidens-obsession-with-china/.从这些表述可以看出，特朗普政府和拜登政府的“印太战略”都将中国视为“严峻的竞争者”。同时，两届政府也都强调通过意识形态攻击、人文交流限制以及技术战等方式压制中国，从而维护美国的主导地位。可见，牵制中国、削弱中国影响力是特朗普政府和拜登政府“印太战略”的共同战略目标。

第三，在印太地区定位上，特朗普强调“自由和开放”，而拜登更注重“安全和繁荣”。特朗普政府的“印太战略”以确立一个以“规则为基础的秩序”来加强美国在印太地区的主导地位，倡导建立一个“自由和开放”的印太地区。“自由”体现在希望构建更加“公平和对等”的贸易体系，促进双边贸易谈判的自由发展；而“开放”则是注重与印太地区国家开展军事、经济等方面的合作。拜登政府则更注重联合印太盟友塑造有利于美国的印太秩序，引导“印太”走向“安全和繁荣”,进而稳定美国在印太地区的主导地位。其中，“安全”源于美国自身的供应链安全。拜登政府试图通过打造自身的安全环境，实施更有选择性的脱钩计划，从而维护美国在新兴技术方面的核心竞争力；而“繁荣”则强调加强与印太地区的合作关系，塑造更加自由、民主的经济秩序，在经济、政治、文化等各方面实现共同繁荣。实际上，拜登政府试图通过振兴美国国内经济、注重联合盟友和伙伴、借助各种国际机制，在印太地区加强多领域合作，构建大国形象，同中国开展一种新型的战略竞争,防止中国挑战美国在印太地区的主导地位，追求重建走向失衡的印太地区均势。

第四，在对华政策上，特朗普政府强调“全面战略竞争”，而拜登政府强调“竞争性共存”。特朗普政府将与中国的“竞争”视为一种“对抗”，而拜登政府将与中国的“竞争”视为一种“竞合”关系，其中既包含对抗也包含合作。也就是说，拜登政府在与中国竞争的同时，也寻求在对华政策表述上淡化“竞争”，从而为中美在相关领域的合作留下空间。相比于特朗普政府着眼于高端技术、地缘战略以及意识形态等领域全面展开对华战略竞争，拜登政府强调与中国发展一种竞争性共存的新关系，旨在达成一种新平衡。竞争性共存意味着在某些领域与中国加强合作，同时在某些领域与中国进行对抗，但是竞争仍然作为主调存在于两国关系中。拜登政府的竞争性体现在意识形态的斗争、军事围堵、经济领域的要害遏制以及地缘关系的深度挑拨，通过同盟友和媒体的协作将热点敏感问题作为遏制、孤立、围堵中国的重要抓手。而合作性则体现在应对国际安全与繁荣的问题上，拜登政府承认中美两国在共同议题上合作的重要性，呼吁在诸如全球气候危机等涉及国际安全的重大事务上与中国达成合作。拜登政府现阶段在开启对抗性竞争的同时，也在考虑斗争的成本与风险。拜登政府的竞争性合作所体现出来的战略理念是“不战而胜”。一方面，在和平与安全的环境下提升本国的经济实力，使美国的主导供应链脱离于中国而存在，同时加强与盟友之间的关系，深化多方面合作，提高盟友对美国政府的信心，打压和抑制中国的发展。另一方面，拜登政府加强与中国的合作，允许中国发展部分威胁性小的产业，允许中国部分参与国际合作，使中美关系处于一种“斗而不破”的状态。

四、美国“印太战略”的局限

美国“印太战略”是美国全球战略的重大调整。经过两届政府的推进与调整，美国“印太战略”逐渐成形。然而，美国“印太战略”的实施仍存在诸多局限。特朗普政府上台后首次提出并积极推动美国“印太战略”，但其实施效果并未达到预期。在特朗普政府推进“印太战略”的过程中，美国国内党派纷争不断，同时美国与印太地区盟友的合作也面临重大挑战，合作动力不断减弱，这些因素都对“印太战略”的实施造成了一定的制约。

一是美国国内党派分歧严重。特朗普政府的“印太战略”受到了国内党派对立的影响。特朗普政府坚持以经济民族主义为指向，减少美国对外贸易逆差，增加基础建设投资，并强调通过退出多边性的国际组织来摆脱国际制度的束缚。这些举措体现出特朗普政府减少美国对外战略成本，实现美国“利益优先”的战略意图。这一单边主义倾向的外交理念在一定程度上是符合共和党利益诉求的，容易赢得共和党人的支持，然而增加基础设施建设开支以及减税计划却遭到了民主党人的强烈抵制。在两党僵持之下，特朗普政府很难大幅增加“印太战略”的支出。

二是印太地区盟友合作面临重大挑战。特朗普上台后，先是高调宣布美国退出TPP，随后又对包括美国盟友在内的区域各国实行了一系列反对保护主义的经济措施，不断向各国施压、要求它们减少对美国的贸易逆差，促使韩国更新《韩美自由贸易协定》，还与印度产生了关税争端，(41)“Trump praises trade deal with South Korea”,https://www.cnbc.com/2018/09/24/trump-signs-revised-trade-deal-with-south-korea.html.这使得美国印太地区盟友国家在国际供应链的结构和分工合作上面临着巨大的压力，也使得世界经济朝着愈发不稳定的方向发展。此外，美国不重视原有的国际机制，接连几次缺席美国-东盟峰会、东亚峰会，以及APEC会议，也削弱了盟友国家对美国的信心。此外，各国针对“印太”的诉求不尽相同,再加之美国无法容忍印太地区国家对于“选边站”呈现的中立性，这使得美国盟友国家更趋向于守护本国利益，减少冲突。特朗普政府在经济战略上所提倡的单边主义和贸易保护主义不仅使美国自身信誉下降，还削弱了美国与盟友之间的互信，打击了各国对区域合作的信心，从而导致区域国家之间的战略互动从追求共同利益为目标转变为尽可能追求自身国家利益，美国印太地区盟友国家区域合作的动力进一步减弱。

拜登政府上台后对特朗普政府的“印太战略”进行了调整，试图重塑中美关系，构建中美关系新框架，加强盟友合作，促进经济发展，维护美国在印太地区的主导地位。然而，拜登政府“印太战略”的实施仍存在诸多局限。

一是以竞争性共存为基础的新平衡战略难以奏效。拜登政府所构想的以竞争性共存为基础的新平衡战略是一种强调在防范中国的同时寻求与中国合作的霸权护持战略。它强调要在维持美国主导权的基础上与中国进行合理接触，是一种理想化的外交战略，在实际实施过程中难以奏效。拜登上台后不仅试图通过“美国就业计划”“美国救援计划”打造排斥中国的供应链和价值链，降低美国对中国的经济依赖，与中国实现有针对性的经济脱钩，阻止中国企业进入美国市场，还保留特朗普政府所施行的惩罚性关税。这一系列举措容易引发中国对美国的反制裁措施，既不利于美国商业利益的最大化，也不利于中美开展经济合作。与此同时，拜登政府试图通过“民主”价值观输出，打造热爱自由国家的全球联盟，以“民主”和“人权”问题遏制中国。不仅如此，拜登政府还在涉疆和涉港问题上干涉中国内政，蓄意抹黑中国，严重违反国际法和国际关系的基本准则。从拜登政府相关行为看，拜登政府所强调的维护美国利益实际上是以损害中国利益为代价的，其目的是维护美国在全球的霸权地位。而中国在这种情况下很难与美国进行合理接触，不利于中美关系的良性发展。

二是多种盟友关系能否稳定发展存疑。相比于特朗普政府的强硬态度，拜登政府在盟友管理中采用更为温和的方式，拜登政府一上台就对盟友作出了承诺，并在疫情防控、气候变化、太空和数字网络等方面与盟友开展了多方面的合作。然而，他不仅无法兑现对盟友的承诺，也无法很好解决美国与盟友间的矛盾，这使得多种盟友关系能否稳定发展存在不确定性。从美国国内问题来看，在新冠肺炎疫情的冲击下，美国国内的财政危机和经济危机凸显，拜登政府上台后致力于恢复美国国内经济，将国内事务放在优先位置，加大了对国内经济的投入。这使得拜登政府对外战略投入不断收缩，不利于实现拜登政府扩大对盟友国家投入的承诺。这将削弱盟友国家对拜登政府的信心。从国际层面看，拜登政府的“印太战略”保留了部分特朗普政府的外交思维。拜登政府虽然淡化了“美国优先”的理念，但并未摆脱该理念的影响。在经贸领域，拜登政府仍然使用关税手段与盟国争夺利益，维护美国传统利益。在防务合作领域，拜登政府利用防务分摊协议要求盟国承担更多的责任和义务，减少美国负担。实际上，盟友国家都希望利用美国“印太战略”来实现自身的国家利益，更深入地参与亚洲太平洋事务，但并不希望成为美国的棋子，具有明显的利益诉求与政策限度，这使得盟友国家配合美国“印太战略”的行动空间受到限制。因此，在拜登政府期间，由于美国与盟国的利益分化与分歧难以解决，这使得多种盟友关系能否稳定发展存疑。

五、结语

国际格局的“东升西降”让美国日趋焦虑。拜登上台后，试图通过加强对印太地区投入、与盟友进行深度合作、扩大军事优势等多方面重塑美国形象，重建盟友对美国的信心。虽然特朗普和拜登两位总统的“印太战略”都存在抑制中国影响力、维护美国主导权的战略倾向，但两者在对印太地区的定位以及对华政策上存在差异。特朗普政府致力于促进印太地区的“自由与开放”，强调与中国开展“全面战略竞争”；而拜登政府重点关注印太地区的“安全与繁荣”，强调与中国竞争性共存。不过，这一转变并不意味着拜登政府对华政策的实质性转向，而是体现了中美竞争日趋激烈形势下拜登政府的柔性策略，旨在降低中国对美国的谨慎程度。

在中美竞争与合作共存的形势下，中国应把握美国“印太战略”的演变趋势，找好对美外交的切入点，认真分析美国繁重的内部议程，在涉及利益冲突的部分做到管控分歧，在涉及共同利益的部分争取合作，从而推动中美关系的良性发展。在涉及气候变化、区域挑战以及卫生安全等全球治理问题上，中国应继续推进两国合作，共同承担大国责任。在拜登政府发展多方盟友关系，加强与美日印澳等盟友合作围堵中国的战略上，中国应巩固好中俄关系，推进中俄新时代战略伙伴关系建设，同时加强与日本、印度等国的战略沟通，特别是关注中等国家以及广大发展中国家，发展“中间地带”，防止美国构建对华“统一战线”。在拜登政府扩大军事优势，强化我国周边地区冲突的战略上，中国应持续推动我国军事现代化，扩大中国常规战略导弹攻击优势，提高中国战略威慑力，同时深入构建危险预警机制和防御机制，加强与美国的沟通，管控分歧，避免误解误判。在拜登政府加强对印太地区基础设施建设战略上，中国应充分利用和升级“一带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》，密切与周边国家在经济、文化上的联系，推动区域经济一体化发展，让亚太地区国家受惠，实现合作共赢，与亚太国家共同建设命运共同体。

在2021年11月的中美元首视频会晤中，“习近平强调，中美两国是两艘在大海中航行的巨轮，我们要把稳舵，使中美两艘巨轮迎着风浪共同前行，不偏航、不失速，更不能相撞”。(42)《习近平同美国总统拜登举行视频会晤》，https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=18120877709640433607。在2022年7月26日习近平主席与拜登总统通话时，习近平主席指出，“当前，世界动荡和变革两种趋势持续演进，发展和安全两大赤字不断凸显”。(43)《习近平纵论中美关系：度之往事，验之来事，参之平素，可则决之》，https://m.gmw.cn/baijia/2022-08/01/35924565.html。面对变乱交织的世界，国际社会和各国人民都期待中美两国发挥引领作用，维护世界和平安全，促进全球发展繁荣。这是中美两个大国的职责所在。对中美两国来说，合作是唯一正确的选择，共赢才能通向更好的未来。