城乡融合下乡村产业发展机理与实现路径——以国家城乡融合发展试验区广清接合片区为例

李嘉熙，蔡键

（华南农业大学经济管理学院，广东 广州 510642）

2017年我国进入中国特色社会主义新时代，针对新时代城乡发展不平衡、农村发展不充分等问题，十九大提出乡村振兴战略，并将其作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的战略之一，并出台了《中共中央国务院关于实施乡村战略的意见》等一系列相关政策措施，促进乡村振兴战略的实施与部署[1]。乡村振兴的总体要求涉及五大方面，包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，是对我国乡村发展美好远景的全面阐述。张孝德等[2]认为，乡村振兴旨在从思想意识形态和客观实践两方面将乡村还原回最初的集政治、经济、文化、社会、历史、环境为一体的中华文明载体。张琦等[3]认为，产业兴旺作为乡村振兴中的首要要求，为乡村振兴战略提供物质与发展保障。实现乡村的产业兴旺须立足城乡关系，梳理城乡在社会生产角色、产业链协作分工等领域的任务。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确指出，通过城乡融合发展协调推进乡村振兴战略。因此，从城乡融合角度探讨乡村产业的演进规律、构建城乡协同的产业发展模式，将为乡村振兴战略的落地实施提供理论与实践支撑。

1 城乡关系变革下的中国乡村产业发展历程

1.1 中国乡村产业发展与演变历程

自建国初期至今，中国乡村产业发展经历了新中国建设初期（1949～1977年）、改革开放前期（1978～2002年）、新世纪初期（2003～2017年）、中国特色社会主义新时代（2018年至今）4个发展阶段（表1）。

表1 我国乡村产业形态与社会生产力变化的关系Table 1 Relationship between rural industrial patterns and social productive forces in China

1.1.1 新中国建立初期（1949～1977年）

1.1.1.1 城乡关系：农村反哺城市。建国初期，我国工业产值仅占到工农业总产值的25.3%，快速使我国从农业国家向工业国家转变是该时期的发展重点。祝树金等[5]提出，我国通过粮食统购统销制度、人民公社化运动、户籍管理制度等方式，以“剪刀差”形式使农业剩余价值反哺城市、工业发展。建国后至改革开放前，国家从农业中提取的经济剩余大约为6 000亿～8 000亿元[6]，这一时期的城乡关系是基于国家保障工业化发展背景下的农村反哺城市。

1.1.1.2 乡村产业发展：以粮食作物种植为主。这一时期的乡村产业结构以农业生产为主，虽然在人民公社化运动和大跃进运动下兴起大量以小煤窑、小铁炉、小高炉、小水电为形态的公社企业，但在1960年后由于政策调整逐步对其关停并转[7]。同时，在人民公社体制以及户籍管理制度的影响下，农村劳动力被限制在农村地区，不得以个体身份从事农业相关的手工业及涉农产品自由交易[8]，乡村产业形态以粮食种植为核心的农业生产为主，这一时期的乡村产业总体处于缓慢发展状态。

1.1.2 改革开放前期（1978～2002年）

1.1.2.1 城乡关系：城市虹吸乡村。十一届三中全会召开以后，我国的发展重心逐步转移到经济建设，市场经济逐步取代计划经济。粮食统购统销、人民公社化运动等城乡之间的制度性壁垒开始消融[9]。但由于改革开放前期城市与乡村的发展差距较大，同时城市经济对乡村产业的拉动有限，导致大量农村劳动力和其他社会资源被城市虹吸[10]。

1.1.2.2 乡村产业发展：产业结构逐步完善。该时期乡村产业开始发展，农业产业结构从改革开放前以粮食为主逐渐转变为农林牧渔副均衡发展，形成与城市需求相匹配的农产品加工、销售、生产服务等农业产业化经营格局[11]。七五时期，乡镇企业发展作为一项国民经济发展规划，开始蓬勃发展[12]，但由于乡镇企业存在产权不清晰、政企不分等问题，最终逐步退出历史舞台。总体而言，乡村产业在这一时期逐步成为市场经济下国民经济的重要组成部分。

1.1.3 新世纪初期（2003～2017年）

1.1.3.1 城乡关系：城乡统筹一体化。该时期提出“统筹城乡经济发展”“城乡一体化发展”“打赢脱贫攻坚战”等乡村发展战略，城乡关系逐步进入城市支援乡村发展的新阶段[13]。但在这一阶段，城乡关系以“以城带乡”为主，存在城镇工业发展挤占农村农业发展空间，用城市理念、城市文明去统领乡村文明等现象[14]。

1.1.3.2 乡村产业：三产逐步提质增效。国家政策逐步向乡村产业发展倾斜，农业产值连年上升，但仍存在农业产业链利益相关者获得感明显高于以农为业的乡村原住民的问题[15]。乡村工业发展以县级及以下行政单位所设立的开发区为主，乡村工业发展的驱动力是以城市产业空间土地、用人成本不断上升为前提的“工业下乡”[16]。乡村地区的第三产业逐步形成休闲旅游、服务业等业态[17]。但由于“以城带乡”的发展逻辑，该时期乡村产业的内生动力明显不足。

1.1.4 中国特色社会主义新时代（2018年至今）

1.1.4.1 城乡关系：城乡融合。党的十九大报告指出，中国进入社会主义新时代，并提出乡村振兴的发展战略。习近平总书记在2019年进一步提出：“实施乡村振兴战略的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。城乡融合发展成为国家在社会主义新时代协调城乡关系的重要举措，核心是城乡在战略互动关系上的对等[18]，城乡融合的本质在于推动城乡之要素的双向、有序、自由流动[19]。

1.1.4.2 乡村产业：三产融合、高质量发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》指出，在持续强化农业基础地位的基础上，乡村地区要深化农业供给侧结构性改革，强化质量导向，同时着重发展县域经济，推进农村三产业融合发展。因此，城乡融合发展下的乡村产业发展要义是提升乡村产业的自我造血能力，实现三产融合、农业产业高质量发展。

1.2 城乡关系转变下的乡村产业演变规律

1.2.1 社会生产力的变化驱动城乡关系转变 新中国建立以来，我国4次城乡关系变化的驱动力都是社会生产力的演进，符合马克思主义城乡关系理论中随着工业化、城市化发展不同阶段下的城乡关系将会发生变迁的判断。体现乡村从农业社会下居民生活的中心逐步成为工业社会的发展中所需要被汲取的养分，但最终将会走向城乡统一的趋势。结合我国实际发展情况，党和国家在建立我国工业化基础，社会主义特色市场经济、小康社会以及高质量发展阶段下，使乡村承担着时代所赋予的使命，并通过一系列调节、纠偏城乡关系的纲领性政策，让我国的城乡关系处在一个动态平衡下[20]。今天，乡村地区作为实现国家高质量发展、解决发展不平衡问题的主战场，城乡融合成为发展主题。

1.2.2 城乡关系转变塑造乡村产业形态 在我国的城乡关系变化中，乡村的产业发展始终与城市有着密切的联系，因此乡村的产业形态总体上随着城乡关系的变迁而变化[21]。在国家实现快速工业化发展的阶段，乡村的产业业态以保障城市、工业发展为主；在改革开放后市场经济的发展中，乡村产业形态也在不断适配居民日益提升的生活水平，并受到市场经济和城市虹吸效应的影响；新世纪以来，伴随着国家取消农业税等一系列帮扶手段，乡村的三产次业态逐步奠定多样化的发展基础；在城乡融合发展的今天，乡村产业发展更加注重三产融合和生态资源产业化，将会形成田园综合体、低碳产业园、特色小镇、小城镇等新型产业业态。

2 城乡融合发展下的乡村产业发展机理

2.1 新时代城乡融合发展的根本目标及实践重点

2.1.1 推动城乡要素双向流动是城乡融合发展的根本目标

2.1.1.1 推动城乡要素双向流动是乡村适应现阶段社会生产力的必然要求。城乡融合发展与十六大后国家“以城带乡”的关键不同在于把城乡互动方式聚焦在城市与乡村之间的融合渗透与耦合发展[22]，强调城市与乡村的合作而非单向强调城市带动乡村发展。因为在城乡统筹发展模式下，农业、农村会成为城市、工业的依附，发生不可逆转的土地资源和环境侵占。同时，以城带乡的发展模式相对依赖城市的发展水平，这也导致城乡一体化、统筹发展在经济较为发达的长三角、京津冀等区域的效果远好于其他地区。从世界其他地区城乡发展实践来看，如果单纯寄希望于通过工业发展对乡村产业产生“涓滴效应”，最后往往会导致乡村要素向城市流动的“回流效应”[23]。因此，中国特色社会主义新时代下的城乡融合发展，需要打通我国城乡之间的要素双向流动，从根本上改变城乡关系，让乡村地区适应当代的社会生产力。

2.1.1.2 推动城乡要素双向流动是国家城乡融合发展政策中的核心任务。近年来国家层面的城乡融合发展文件反复提及“打通城乡要素的双向流动”[24]。在党的十八大报告中提出要促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；在《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《国家城乡融合发展试验区改革方案》都提到城乡融合发展的路径在于“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。”因此，从政策导向角度来看，我国城乡融合发展的核心任务是推动城乡之间要素的双向流动。

2.1.2 城乡产业协同和乡村土地产权改革是城乡融合发展的实践重点

2.1.2.1 城乡融合发展实践的五大改革领域。2019年，国家18个部委联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，在全国范围内设立11个城乡融合试验区（浙江嘉湖片区、福建福州东部片区、广东广清接合片区、江苏宁锡常接合片区、山东济青局部片区、河南许昌、江西鹰潭、四川成都西部片区、重庆西部片区、陕西西咸接合片区、吉林长吉接合片区）。在《国家城乡融合发展试验区改革方案》中，总体提出11项试验任务，并针对不同城乡融合试验区提出试验重点，可以归纳为五大领域（表2）。

表2 《国家城乡融合发展试验区改革方案》重点试验任务Table 2 Key test tasks of the Reform Plan for National Pilot Areas for Urban-Rural Integrated Development

2.1.2.2 五大改革领域的实践重点与解决的主要问题。在五大政策改革领域中，城乡间的产业协同发展、土地产权改革作为高频词汇多次出现于国家城乡融合试验区的重点任务中，旨在解决当前城乡产业发展不均衡和乡村土地发展存在制度性壁垒两大阻碍城乡融合发展的普遍性问题，是城乡融合发展的核心改革任务。而城乡人口流动、城乡公共服务及基础设施建设、集体经济发展及农民增收则是根据不同地区城乡关系提出的一般性任务，旨在从多个维度推动城乡之间的要素双向流动。

2.2 城乡融合下的乡村产业发展机理

2.2.1 通过城乡产业协同发展提升乡村产业的内生动力 数据（表3）显示，各地区推动城乡产业协同的主要措施有以下3点：搭建城乡产业协同平台，推动传统的产业园区建设，实现城乡间的产业梯度转移，更加注重三产、农文旅商等业态的融合发展，突出乡村地区的独特资源禀赋和环境优势；建立科技成果入乡转化机制，突出乡村作为科研创新的主体身份，注重对科研人员的激励作用；建构生态产品价值实现机制，打通城乡间以生态产品为主各类要素的互通互联。城乡融合发展下的城乡产业协同，关键在于培育乡村产业的内生动力，从而摆脱建国以来乡村依附于城市产业发展的结构性和阶段性失衡现象[25]。

表3 国家城乡融合试验区城乡产业协同政策汇总Table 3 Summary of urban-rural industrial coordination policies in national urban-rural integration pilot zones

2.2.2 通过土地产权改革拓展乡村产业的发展和投资空间。国家城乡融合发展试验区的土地产权改革包括农地、宅基地、集体经营性建设用地三大改革措施（表4），其中，建立健全农村集体经营性建设用地入市和建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度两大措施旨在盘活乡村地区的闲置、低效利用的土地资源，活化宅基地、农用地的运营权和收益方式，推动集体经济下的旧厂房、公益性建设用地入市交易；完善农村产权抵押和担保职能则是为上述措施的实现提供制度性保障和各类金融支持。一方面可以提高乡村地区存量土地的利用价值，另一方面可通过全域土地综合整治整理出可用的乡村建设用地指标，通过建设用地增减挂钩的方式拓展乡村地区的建设用地空间[26]。

表4 国家各地区的城乡融合试验区土地产权改革政策汇总Table 4 Summary of land property rights reform policies in pilot areas of urban-rural integration in different regions of China

2.2.3 双轮驱动下的乡村产业发展机理

2.2.3.1 城乡产业协同发展、乡村土地产权改革二者双向赋能。通过土地产权改革腾挪建设用地指标可以为城乡产业协同发展提供空间载体，改革宅基地的使用权和收益权可以创新乡村地区产业发展中的商业模式，吸引多样的投资、运营主体进入乡村地区，为产业发展提供物理空间和政策条件。通过城乡产业协同，可以提升乡村产业业态，让产业发展更好地与城市产业形成衔接、更好地契合城市消费需求，从而为乡村地区的土地产权改革提供产业发展推动力[27]。

2.2.3.2 双向赋能推动乡村产业发展。通过孵化城乡协同的产业新业态、形成产地融合的发展新模式、实现“三生”协调的空间新形态推动乡村产业的发展（图1）。

图1 城乡融合发展中土地、产业双轮驱动下的乡村产业发展模式Fig.1 Rural industrial development mode driven by land and industry in urban-rural integrated development

孵化城乡协同的产业新业态。双向赋能有助于乡村基础产业的升级发展，在双向赋能作用下，乡村地区不再作为城市污染、低端产能的平移空间，而是注重通过自身的特色资源提升产业价值，会逐步形成一批产业特色小镇、小城镇以及低碳生态产业园区等制造业新业态。当乡村产业逐步摆脱单纯加工等低附加值业态，就会逐步进入特色化发展阶段[28]。双向赋能促使城市消费拉动乡村产业，随着城市居民的生活水平不断提升，休闲、文化体验的需求逐步向乡村溢出，对于有机、绿色等高附加值农产品的需求也不断增加，乡村地区会因此逐步形成一系列农文旅商、三产融合发展的美丽乡村、旅游示范区、田园综合体等体验业态[29]。

形成产地融合的发展新模式。在乡村产业的发展模式上，双向赋能会助推形成产地融合趋势。土地作为财富之母，是产业投资中不可或缺的一环，乡村产业运营商和乡村土地发展商将会逐步融合。发展商需要与村集体经济主体形成深度合作，既要通过旧村改造盘活乡村的存量土地资源，又要在旧村改造的基础上为该地区植入新的产业发展模式，有效连结村集体经济、原住民、投资主体三者之间的利益诉求。在商业模式上，双向赋能会促使投资主体和村集体经济成立合资平台，通过集体经营性建设用地等土地指标的腾挪覆盖旧村改造的建设成本，通过产业运营形成三方的长期、可持续的盈利模式。

实现“三生”协调的空间新形态。双向赋能驱动

下，乡村的空间形态也将逐渐发生变化。当乡村的“生产、生态、生活”空间将逐步形成一个有机整体时，产业的生态化发展将缓解乡村工业与生态环境互为矛盾的关系，提升乡村原有的空间肌理和建筑形态，促使乡村的生活空间与生态底色逐渐融为一体，最终形成“三生”协调的全新乡村空间形态[30]。

3 成功案例的乡村产业发展路径分析

3.1 国家城乡融合试验区广清接合片区概况

广清接合片区包括广州市的增城区、花都区、从化区，清远市的清城区、清新区、佛冈县、英德市连樟样板区，面积约9 978 km2。

3.2 城乡产业协同和土地产权改革举措

3.2.1 跨区域产业协同发展态势良好 2012年广州、清远两市开始探索广清一体化建设，并且取得了良好的成效，为两市的城乡产业协同发展奠定了基础[31]。

3.2.1.1 在农业方面，构建粤港澳大湾区“菜篮子”产业平台。《广清产业一体化专项规划》中，两地共同提出依托广州乃至粤港澳大湾区都市需求，重点对接广州市越秀区、荔湾区、天河区、海珠区等地的餐饮行业及居民日常消费需求，发挥乡村地区的资源环境优势，培育高质量农业种养殖、预置菜、冷链物流等业态。自2019年实施以来，完成信息平台和指挥中心建设，搭建认证体系，认定808个粤港澳大湾区“菜篮子”生产基地、71家产品加工企业和若干个配送中心。

3.2.1.2 在工业方面，形成四大产业协同园区。自2012年以来，两地制造业“广州研发+清远制造”模式日渐成熟。围绕广清经济特别合作区的建设，两地共建6个产业转移工业园，其中4个工业园位于广清接合片区，引进的广州企业主要集中在清远南部地区的广州（清远）产业转移工业园、广州花都（清新）产业转移工业园、广州白云（英德）产业转移工业园、广德（英德）产业园四大园区，占比达93%。截至2021年，清远六大园区约30%的项目来源于广州市，以新材料产业、家具制造业、汽车制造业等为主。

3.2.1.3 在服务业领域方面，共同打造粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区。2020年，两地共同印发《粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区建设方案》，合作区范围包括花都区、从化区、增城区、清新区、清城区、佛冈县，总面积9 505.32 km2，与广清接合片区范围高度重合。合作区将被打造成为国家级生态型旅游经济先行探索区、国家城乡产业协同发展先行区、粤港澳大湾区世界级休闲旅游目的地、文商旅产业融合发展创新试验区、广清一体化文旅发展新平台。

3.2.3 乡村土地产权改革稳步推进

3.2.3.1 广清接合片区内集体经营性建设用地资源有待进一步盘活。贾莉等[32]认为，广清接合片区的土地制度存在集体经营性建设用地入市进程缓慢、城中村改造开发困难等问题。以广州增城区为例，符合城乡规划及土地利用规划的集体经营性建设用地约占总量的27%。在广清接合片区成立后，需要进一步实现农村土地效益最大化，在盘活广清接合片区集体经营性建设用地的同时解决乡村土地“三权分置”的活化利用问题。

3.2.3.2“点”“面”结合，探索土地产权改革模式。在乡村、城中村地区土地产权改革过程中，广东省实施了两类推动方式，一类是针对旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧改造”，以具体项目的“点”为载体的土地集约化利用，在2021年广清两地联合发布的城乡融合发展重大项目清单中，城中村（三旧）改造成为五大类重点项目之一；另一类是近年来提出的以县域、镇域为范围的全域土地综合整治，旨在推动区域内的建设用地增减挂钩，提高土地利用率，是在“面”上解决城乡融合中乡村土地产权使用问题的方法。在首批20个广东省全域土地综合整治省级试点中，广州市增城区城乡融合示范区增江东岸专项试验区（石滩镇）全域土地综合整治试点、清远市佛冈县汤塘镇全域土地综合整治试点均位于广清接合片区内。

3.3 双轮驱动对广清接合片区乡村产业发展的影响

3.3.1 城乡协同的产业模式孵化乡村产业新业态

3.3.1.1 制造业转型升级趋势带动工业园区形态提升。《广清一体化产业专项规划》明确提出要实现现有产业园区的生态型循环经济产业园转型。近年来，在产业协同发展模式的推动下，广州、清远的制造业不断转型升级，产业园区的生活氛围和基础设施也不断完善[33]。总体来说，目前广清接合片区的产业发展已经从单纯追求广州、清远两地的产业合作，提升园区产值这一阶段逐步向优化产业园区生产能耗，实现低碳、低污染化生产，提升园区环境等领域进行转变。

3.3.1.2 农文旅融合发展趋势孵化休闲体验业态。粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区快速发展，在打造世界级文化旅游目的地的同时，也体现出广州、清远之间“休闲体验在乡村、日常生活在城市”的服务业产业协同逻辑。城乡协同的产业平台的举措已经赋能北部生态文化旅游合作区创建出一批产业园区，特色小镇、小城镇、美丽乡村和各类农业园区等城乡融合发展典型项目，并逐步实现三产的融合发展；未来随着农文旅融合的产业升级趋势，将会孵化出众多的休闲旅游业态。

3.3.2 土地产权改革推动产地融合的发展新模式

3.3.2.1 三旧改造拓展产业发展空间，提高土地产值。《2020广东省“三旧”改造（城市更新）发展报告》指出，在2008～2020年底，三旧改造为全省提供城市基础设施、公益性事业项目及公共绿地等用地7 770 hm2，累计完成的腾挪建设用地指标占累计建设用地面积增量的9%，同期全省完成旧村庄改造面积13 660 hm2，在旧村改造完成的村落中，集体经济收入约为改造前的3.4倍。GDP产出从2008年的2.1亿元/km2提高至2018年的4.6亿元/km2。因此，广东省的三旧改造在实现城乡空间优化，提升市政基础设施配套的功能外，带动城乡产业发展亦是主要任务。

3.3.2.2 全域土地综合整治优化乡村产业发展环境。在2021年广东省发布的《广东省全域土地综合整治省级试点实施方案编制指南》中提出，在全域土地综合整治的整体目标中要推动土地节约集约利用，保障乡村地区三产融合发展用地，从而优化乡村产业发展环境。以广清接合片区内的广州市花都区为例，围绕空铁融合片区、花都湖片区、机场周边片区、广州北站片区，将总面积约为38.63 km2的66村落纳入到城市更新（三旧改造）计划中，通过“以国土空间治理和土地综合整备的思维引领城市更新行动”，利用全域土地综合整治，统筹全域土地改造平衡与指标腾挪，实现三旧改造区域的异地联动安置、异地容积率补偿。在城市CBD区域的原有旧村空间成功植入总部、商务业态，在空铁枢纽周边的城中村区域拓展免税、休闲娱乐业态的建设用地空间，解决以往单片土地三旧改造中单村改造、用地平衡无法实施的局限性。可知，在全域土地综合整治的中，产业与土地两大要素的联系密切，二者在实践中不断融合。

3.3.2.3 产业高质量发展与土地高效利用共同带动乡村“三生”空间协调。《广东省全域土地综合整治省级试点实施方案编制指南》《广清一体化产业专项规划》《粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区建设方案》等都提及了“三生”空间的协调发展。在产业和土地的双轮驱动下，可以通过城乡融合发展推动广清片区形成乡村生活、生产、生态空间协调发展的良好局面。产业发展是农民增收的重要保障，可以将乡村构建成为高品质的生活空间；在生产领域实现产业附加值不断提高，不再依托高能耗、污染产业平移进入乡村，从而达到生产空间与生态环境有机融合的效果；在创造生产和生活空间的同时，也可以形成乡村绿水青山的生态空间。在此空间的双轮驱动下，广清接合片区将会逐步实现“三生”空间协调，进入到把生态环境资源逐步转化为优势产业动能的发展新阶段。

3.3.3 广清接合片区在双轮驱动下乡村产业发展的潜在问题

3.3.3.1 产业协同发展需要完成从量到质的转变。广清接合片区虽然承接大量来自广州的产业转移企业，但发展质量需要进一步提高。在制造业领域，以汽车产业转移为例，广清接合片区内花都区的汽车产业年产值规模已经超过千亿，并向清远市各个产业园区辐射、转移大量企业，但2020年清远市汽车装备制造业总产值仅38.6亿元，不及广州市汽车装备制造业的0.7%，究其原因是产业转移以附加值、技术导向较低的加工业态为主。在农业生产领域，虽然粤港澳大湾区“菜篮子”工程初显成效，但更多的是为乡村农业嫁接市场资源，未来仍需从农产品源头提升附加值。在服务业领域，广清接合片区的乡村地区有着大量的休闲体验资源，但高品质的度假目的地产品较少，服务业同样需要完成从量到质的转变[34]。

3.3.3.2 产地融合项目的投资主体结构单一。在广清接合片区中有着众多涉及乡村土地产权改革实践的三旧改造项目、全域土地综合整治试点，且从主管部门及项目所属镇、街道或区县角度看，在项目立项和推动过程中对产业导入的要求全面，产地融合发展的趋势日益明显。然而，项目投资主体以华南地区的地产企业为主，但随着近年来对地产行业的调控手段不断增强，尤其是2021年下半年以来，部分地产公司出现资金链断裂的情况，在很大程度上影响了项目的进度和发展。因此，未来推动土地产权改革的建设端和运营端，需要培育和引入多主体的开发者，避免因为某一行业的结构性调整对乡村建设产生不利影响。

3.3.3.3 带动三产和农文旅融合发展的高质量项目有待培育。从产业层面上看，目前广清接合片区的主要制造业尚未与农业、服务业有效融合，只有部分休闲农业体验项目实现了与相关装备制造业的结合，三产之间尚未实现高质量联动。从业态层面上看，特色文旅小镇、度假综合体等高质量农文旅融合发展业态相对较少，游线串联的形式联动特色农业项目、文化体验项目和旅游配套服务较多，独立形成农文旅体验闭环的综合性体验项目较少，导致乡村地区“过境旅游多，过夜旅游少”的问题[35]。

4 主要结论与政策建议

4.1 主要结论

通过对建国以来不同阶段城乡关系变迁的动因梳理发现：社会生产力变化决定城乡关系，城乡关系变迁将反之影响乡村产业发展。在此基础上，构建城乡产业协同和土地产权改革双轮驱动影响乡村产业发展的理论框架，并以国家城乡融合试验区广清接合片区为例进行论证。结果表明：现阶段推动城乡间要素双向流动的关键在于搭建城乡产业协同平台和乡村地区土地产权改革，在这两大改革的推动下，可以在乡村地区形成城乡协同的产业业态，有机协调的“三生空间”，产地融合的发展新模式，从而推动城乡融合发展。

4.2 对策建议

4.2.1 对广清接合片区的政策启示 广清接合片区的产业协同发展需要完成由量到质的转变，通过产城融合推动产业园区高质量建设，从产业人员居民化、居住空间优化、跨区域行政服务衔接无缝化3个方面实现城乡产业的产、城、人有机互动。完善“产地融合”的乡村发展观，发挥现有以地产企业为主的旧村改造商事主体在商业、文旅运营领域的经验，通过新消费、大旅游等业态为乡村地区植入产业动能。依托大湾区北部生态文化旅游合作区建设契机，搭建三产融合的产业发展平台，带动三产和农文旅融合发展的高质量项目的培育与发展。整合各类生态农业、休闲度假、商务会奖、免税购物、非遗文化等资源和业态，结合大湾区北部轨道交通建设串珠成线，通过旅游线路带动，实现三产融合发展。

4.2.2 对其他区域城乡融合发展的一般性政策启示 城乡融合发展过程中，要立足城市地区的消费需求，发挥乡村地区的环境资源优势，深度挖掘特色产业的增量，或对有一定发展基础、优势的传统产业进行存量提升，培育具有造血能力的特色业态。紧扣带动区域城乡要素流动的软硬件平台，如轻轨、高速公路、高铁等公共基础设施，城乡地区共管共建的产业园区，区域性的旅游目的地，城乡消费互通、产业互动，人口流动的政策等。建立城乡融合发展的跨区域行政协调机制，如形成多地共建的产业园区产值和税收分配模式、涉及多个行政区域之间的旅游合作区市场监管标准统一，有效协调人口迁移配套政策等。