长三角区域知识产权执法协作分析

韩 琪

（安徽大学 法学院，合肥 230601）

长三角区域作为我国目前经济发展最活跃、科技创新能力最强的区域之一，推进长三角知识产权一体化，对于区域经济高质量发展具有重要意义。2020年9月，《长三角区域人民法院和知识产权局关于推进长三角一体化科技创新知识产权保护备忘录》指出，要推动长三角科技创新知识产权一体化保护进一步发展，集中力量解决“卡脖子”问题，致力于通过法治思维和法治方式实现科技创新长效发展[1]。长三角区域知识产权执法协作始于2003年，并在近几年取得巨大的成就，2019年《长三角区域知识产权执法协作协议书》的签订标志着长三角知识产权执法协作机制的正式建立，2021年全国首个跨区域知识产权行政保护协作中心“长三角G60科创走廊知识产权行政保护协作中心”在上海松江成立，为长三角知识产权执法协作提供了一个平台保障。长三角知识产权执法协作有着良好的发展态势，但是其在体制机制上仍存在着不足，还需要进一步的完善。

1 长三角区域知识产权执法协作的现实需求

1.1 顺应世界知识经济发展新趋势

随着经济全球化的不断深入，科学技术日新月异，发展知识经济已成为当今世界各国各地区之间竞争的主要手段之一。高新技术企业是助力长三角科技创新高质量一体化发展的重要介质，高新技术的发展需要知识产权作为支撑。各国为了提高本国的科技创新水平纷纷制定了各自的知识产权战略：美国在上世纪80年代就把知识经济作为振兴国家经济的一项重要的战略举措；日本政府从2002年开始明确“知识产权立国”的国家发展战略目标[2]。我国在2022年颁布《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》，明确指出要落实专业密集型产业、版权产业等四方面的预期值，并提出了到2035年基本建成中国特色、世界水平知识产权强国的目标。

1.2 促进长三角区域经济发展

知识产权对经济增长有着不可替代的作用，据2020年前三季度中国GDP前十城市知识产权实力榜所示排名[3]，GDP占据前三的上海、北京、深圳，其专利总量、发明专利及有效商标量均居全国前三，这说明以知识产权为支撑的新兴产业已经成为经济增长的中流砥柱。目前，区域内不同地区的知识产权资源仍存在着较大差异，执法协作可以最大限度避免地方保护，在执法协作过程中，通过沟通协调各方利益，实现知识产权资源配置的最优化和知识产权行政执法利益的最大化，进而促进区域经济的整体发展。

此外，执法协作还可以通过减少执法冲突、明确主体职责和加强区域内交流合作来促进区域经济增长。

1.3 营造良好的区域法治环境与营商环境

执法效能的高低直接影响到执法效果的好坏，并最终反映到该区域法治环境、营商环境中[4]。随着区域经济一体化的纵深发展，需要通过不断加强区域间的执法协作来营造良好的法治环境与营商环境。此前，我国开展了“铁拳”专项活动、2020网剑行动等一系列严厉打击各种侵权行为的活动[5]。长三角区域也应紧紧跟随国家知识产权发展的脚步，通过知识产权行政执法协作的变革与发展推进法治政府建设、营商环境优化，为长三角地区市场主体创造一个稳定、公平、可预期的营商氛围。

2 长三角区域知识产权执法协作存在的问题

2.1 区域知识产权执法协作立法支撑不足

长三角三省一市行政级别一致，各省市之间不存在命令与服从的关系，长三角执法合作的进展和成果很大程度上取决于各地政府的自我实现、自我管理和自我监督[6]，三省一市基于合作签订的知识产权执法合作协议或意向书，有些并不具有严格意义上的法律效力。在区域执法协作过程中，由于各自的经济水平、历史传统、执法理念等差异极易出现利益不平衡的现象，但协议中并未涉及无正当理由不履行执法协作的法律责任，协议约束力与执行力的不足导致长三角区域执法协作的效果难以保证。

框架协议缺乏约束力也侧面反映了长三角知识产权执法协同缺乏必要的立法规制。一方面，区域内知识产权协作立法缺乏直接明确的宪法和法律依据[7]，使得各地知识产权协作只能通过签署行政协议的方式加以确定，导致了区域知识产权协作缺乏法律约束力。另一方面，从现在已出台的法律法规来看，尚未有一部统一的法律对各区域的执法活动及执法利益作出统筹，对于区域知识产权执法协调未规定统一的规则及相关适用标准，尤其是程序法方面的缺失，使得长三角区域知识产权执法协作的统一协调难以得到保证。

2.2 知识产权执法协作形式过于单一

单一司法保护不能适应跨区域知识产权案件的灵活多变。知识产权案件与一般案件相比具有一定的独特性，作为一种无形的财产权，知识产权侵权行为极易出现跨区域的情况，且知识产权侵权成本不高，导致知识产权侵权案件的发生具有发生突然、传播快、影响广等特点，若将司法方式作为跨区域知识产权案件的唯一处理途径显然不利于案件办理速度的提高。根据我国专利法相关规定，行政部门在处理专利纠纷过程中仅能通过调解的方式确定赔偿数额，但实践中经常出现当事人不愿调解或调解后反悔拒不履行的情况。究其原因，主要是专利行政机关对于调解协议的执行没有强制力。长三角区域由于行政区划的原因，存在司法资源不均、跨区域案件审理耗时耗力等问题。浙江省法院为打破行政区划的限制曾尝试建立电子商务网上法庭，但是由于各方面条件尚不具备没有实现[8]。可见除了完善跨区域司法审判实施困难问题，寻求多元化的知识产权执法协作方式也是一个重要解决途径。

知识产权工作涉及到专利、商标、版权等多个方面，一些知识产权政策的落实需要国务院相关部门以及财政、税务等部门的支持和配合，知识产权保护也需要立法、司法、执法等多部门各领域人员的共同努力。知识产权工作的顺利开展往往需要多部门之间的通力合作，长三角区域知识产权执法协作更需要区域间不同政府部门的合作[9]。

2.3 知识产权执法部门职能定位不够清晰

长三角三省一市相互之间不具备行政上隶属关系，所形成的协作机制实际仅仅是一个依靠对话沟通、签订协议方式运行的机制，尚不具备真正意义上的区域管理职能[10]。虽然长三角三省一市于2018年1月共同组建了长三角区域合作办公室，并于2019年11月设立了长三角区域知识产权执法协作工作协调小组，但是从其具体职能和发挥的功用来看，相较于跨区域行政机构，它们更应该属于带有行政性的议事协调联络机构，在处理很多跨区域协作问题时不具备足够的权限独立行动。

2.4 区域执法利益不平衡

跨区域执法涉及不同区域不同执法部门的利益，行政分割的根深蒂固使得三省一市在执法协作过程中更倾向于维护各自的利益。尽管长三角区域整体的知识产权保护水平位居全国前列，但区域内各地区的执法能力、执法资源等仍存在着较大的差异。

3 完善长三角区域知识产权执法协作的建议

3.1 强化立法协同促进长三角区域知识产权执法协作

（1）将区域协作立法的合法性引入国家立法。目前，我国就长三角知识产权执法协作发展出台的发展纲要、协议书等均以政策性文件为主，缺乏与之对应的配套立法。为了强化这些规范性文件的效力，可以借鉴德国在宪法中确立区域利益协调机制的指导思想，突出区域利益协调机制在整个国家制度体系中的重要地位和作用，为区域协作奠定法制基础。

（2）通过制定地方关系法来协调区域利益。三省一市在行政上不具备隶属关系，各主体之间利益相互独立，通过制定地方性法规、动用行政力量等手段来实现本地区的利益最大化，无法很好地实现区域执法协作。为有效解决这一问题，应制定一部地方关系法来统筹各区域的行动、协调各区域的利益，通过对资源的充分利用来实现经济的可持续发展。

（3）通过多法衔接促进知识产权执法协作的全面发展。我国拥有着独特的知识产权保护体系，且逐渐形成了民事诉讼、刑事司法与行政执法多法衔接的知识产权保护体系。在实际运行过程中，知识产权行政执法有时可作为民事诉讼的补充，有时也可以辅助刑事司法。由此，长三角区域知识产权行政执法协作不能是孤立存在的一部分，它与民事诉讼、刑事司法共同构成知识产权侵权案件的办理体系[11]。

3.2 建立多元化的长三角知识产权执法协作方式

（1）建立多元化区域知识产权纠纷解决机制。为了提高知识产权案件的处理效率，尽量减小对知识产权转化应用的不利影响，应积极拓展区域知识产权纠纷的解决途径。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于强化知识产权保护的意见》强调要完善知识产权仲裁、调解、公证工作机制，上海于2020年4月出台了《关于强化知识产权保护的实施方案》并办理了首件专利行政调解司法确认案。在目前专利案件激增，案件周期长、涉及范围广的背景下，可参考上海市关于专利纠纷行政调解协议司法确认制度的成功实践，让知识产权执法协作机制更加多元化，以司法保护为主要途径，同时辅以必要的行政保护和行业保护，并且拓宽至仲裁调解和司法援助[12]。同时，由于知识产权领域专业性突出，为了维持调解机制长期有效，可以选任商标、专利等领域有丰富实践经验的人士作为专家调解员，充分发挥诉前化解矛盾纠纷的调解作用。

（2）构建知识产权违法信息通报共享机制。2021年11月，长三角知识产权信息公共服务平台上线，真正实现了跨地区、跨部门的数据共享与业务协同。但是这个服务平台成立时间尚短，现有的七大板块还需根据现实需求不断升级完善。有必要将知识产权违法信息通报共享的板块加入知识产权信息公共服务平台，更好地实现多元化的区域知识产权执法协作。

（3）确立多元化区域知识产权执法协作参与机制。借鉴日本跨区域行政的实现形式，通过创设协议会、共同设置机关及职员、事务委托等形式实现跨区域执法协作的多元化解决[13]。针对我国长三角区域现状，可采取知识产权行政执法事务委托、部分知识产权执法事务的政府与市场相结合、设立专门的知识产权执法合作项目等形式实现执法协作。

3.3 完善长三角区域知识产权协调机构的职能设置

（1）明确长三角区域知识产权机构的职能定位和管理权限。相比日本建立在充分地方自治制度的基础上的广域行政，我国则是中央统一决策部署，地方层层决策执行的模式，在保障决策精准性的基础上也应适当提高区域协调机构的自主性。目前存在的各种形式跨区域机构的管理权限与法律地位尚不明确，例如，长三角G60科创走廊知识产权行政保护协作中心，是全国首个跨区域知识产权保护协作中心，仍需要进一步明晰其法律地位，完善其组织规则、设置方法和职能权限，理清其在政府行政序列中的位置。

（2）将知识产权指标纳入到长三角各地方政府业绩考核体系中，建立以质量为导向的地方政府知识产权工作评价指标体系。将发明专利成果的本地转化利用率等纳入到各省市政府业绩考核指标体系中，进一步提高知识产权指标在政府行政业绩考核中的比重，以此来提升各级政府部门对知识产权转化的重视程度。深入贯彻落实知识产权工作评价体系，尽量避免知识产权评价体系的数量导向，将高水平、高质量知识产权的创造和转化作为考核的重点。可先在指定地区试行，根据实施情况决定是否在长三角区域广泛推行。

（3）加强知识产权执法监督。目前长三角区域知识产权执法协作虽然有所发展，但很大程度上还处于协议执行层面，鉴于此，应当制定具体的协议执行监督渠道及修改方式，方便执法部门及时反映协议在执行过程中出现的问题，也使协议能够适应不断变化的执法协作现实。

3.4 创设长三角区域利益平衡机制

沪苏浙皖四地的发展水平存在着较为明显的差异，在长三角区域知识产权执法协作中，利益问题必须予以高度关注。为了使相关主体积极主动参与协作活动，就要保证各主体的可得利益达到长期状态下的平衡，单方受损的利益可以通过国家或者协调机构给予适当的补偿，“实现区域利益的协调均衡状态”[14]。

（1）明确行政责任的分担，一般情况下应由行政相对人住所地的执法部门承担最大责任，此外获得最大利益方也应承担相应的责任，在执法协作的过程中，其他部门应听从最大责任承担者的部署。

（2）设立跨区域执法的补偿基金，由三省一市共同出资设立或者由国家财政拨款设立一个补偿基金进行利益协调[15]。只有让参与各方通过协作活动都能实现互惠互利，才能为区域执法协作的顺利进行打下良好的基础。