社会治理共同体视角下我国体育社会组织的改革困境与路径指向

董宇

(苏州大学体育学院 江苏苏州 215000)

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出建设共建共治共享的社会治理格局，党的十九届四中全会提出，要建设社会治理共同体。诸多决议从政府意志上指出了我国政府不再是计划经济时代的全能政府。为创造共享和谐稳定的社会发展环境，需创新社会治理格局，平等对待各个主体，将社会组织纳入“五位一体”总体布局［1］，并将其设定为与政府和市场主体相并列的治理主体。体育社会组织是指人们自愿组成，为实现特定体育服务目的或共同体育意愿，按照章程从事各种体育运动和健身活动的非营利性、民间性社会组织，作为社会力量的组成部分，既可以举办群众性体育活动，又可以为人群提供需要的体育服务，表达社会大众对于体育的需求度，其功能的指向恰好契合我国共建、共治、共享的发展理念。因此，基于现有文献，梳理我国体育社会组织治理的进展，从政社关系、自身能力和社会认可度三方面探索所处困境和发展的对策选择。

1 社会治理共同体与体育社会组织建设的分述与关联

1.1 社会治理共同体

自20世纪90年代以来，治理成为西方社会科学领域的流行术语，新世纪在中国学界受到广泛应用［2］。周明［3］指出，社会治理共同体是我国继行政发包制、分类控制模式、项目制之后国家治理的第四种范式。十九届四中全会提出建设“社会治理共同体”，这一概念、特征、实践路径在学术界受到了广泛的关注。方堃［4］从概念的角度指出，社会治理共同体概念的界定涉及社会治理和共同体两个概念，将其界定为全体社会成员基于共同利益前提、共同责任担当和共同价值取向等共同意志，旨在协调社会关系，激发社会活力，维护社会秩序，促进社会发展的复杂系统。陈松［5］从特征的角度分析，认为社会治理共同体是一个有机生态圈，社会组织在其建构的过程中有重要的义务和责任。高晓波［6］指出，社会治理共同体的建设相较于社会治理的内涵，其是社会、公众等在民主协商原则下参与社会治理的实践，其中党建发挥着重要作用。辛凯悦［7］指出，社会治理共同体有人民性、实践性、公共性和协同性的特征，强调公共物品由全体人民享有，突破“小我”的局限。原珂［8］指出，社会治理共同体的“五社联动”模式可推动共建共治共享格局的形成，社会组织是“五社”的组成部分，其作用的发挥之于基层治理格局有重要影响。

1.2 我国体育社会组织建设的现状

改革开放前，我国政府受制于当时的经济和社会条件，以其“全能政府”的特征建构了自上而下的社会管理体制，社会服务的供给由各级政府提供，在这样的社会发展大背景下，体育社会组织的出现多以“官办”的形式为主，政府的意志施加于体育社会组织的成立与运行之上。

以1998 年颁布的《社会登记管理条例》为契机，我国体育社会组织的数量增加，但登记和注册条件严格，双重管理体制将体育社会组织放置于“管控”的位置上，仍受到政府的严格控制，二者处于不对等的地位。

党的十八届三中全会重点提出了培育社会组织的蓝图，随后关于体育社会组织的政策扶持也在增加，如2013 年将其设定为承接公共体育服务的主体，2014 年设定为群众性体育比赛的举办方，同年以单项体育协会的脱钩为起点，我国各级体育社会组织开始与体育行政部门脱钩。体育社会组织的官办性质正在褪去，2016 年民政部指出社会服务类组织可免除“先在体育行政部门登记”的程序，可在民政部直接登记。2019年，国务院办公厅发布的《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》中提到深化全国性单项体育协会改革，体育社会组织符合直接登记条件的，可直接向民政部门依法办理登记［9］。得益于诸多指向于培育的政策，我国体育社会组织的数量在2018 年也达到了5.375 万个，相较于2012 年的2.123 万个，增加了3万多个［10］。

1.3 社会治理共同体视角引入我国体育社会组织改革研究的内在机理

1.3.1 性质契合

社会治理共同体的概念揭示了社会治理共同体是一种共同的生活方式，个人身处于社会这个大的场域中，始终处于各种各样的人际关系之中，个人与亲人、个人与朋友同时强调人人有责，多元主体间形成一个信任的关系氛围。体育社会组织本身是一种共同体的表现形式，其是由社会大众基于地缘、业缘、亲缘和趣缘等自愿组成的，是成员基于平等的原则创设起来的组织，其将散落的个体联系起来，通过社会资本在成员间的流动、相互作用，向社会提供体育服务的使命恰好契合社会公共性的实现路径，将人联结起来发挥人的情感作用。

1.3.2 功能契合

社会治理共同体在构建的过程中激发了社会和市场的活力，扩大了主体参与的范围，其由不同的行为主体通过共同行动，磨合出不同的想法、诉求和偏好，在妥协和协商之中提高了效率，对于中华民族的伟大复兴，我国国家治理体系和治理能力现代化进程有重要的推动作用。我国体育社会组织参与社会治理，是扭转基层治理服务不均等的着力点。体育社会组织可以向个人提供体育指导，合理表达社会大众的诉求，而且体量较大的体育社会组织的决议也会磨合内部人员的不同意见，其功能指向也是和社会治理共同体的功能指向相符合的。

1.3.3 价值契合

社会治理共同体理念正是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的体现，马克思主义理论指出结社是自我权益的保障措施之一，我国1954年宪法指出公民具有结社权，体育社会组织恰好是社会大众根据兴趣组织起来的团体，是国家保障公民结社权的重要体现。社会治理共同体构建的最终成果是由个人享受的，体育社会组织改革的最终价值取向同样是满足个人对于以“参与体育活动为中心”而衍生出的各种需求。

2 我国体育社会组织改革面临的困境

2.1 我国体育社会组织独立性较差

受制于最初与体育事业有关的器物与意志都处于起步的阶段，最初我国体育社会组织的出现，是为了满足国家的某些方面建设而专门扶持和培育的。根据1998 年颁布的《社会团体登记管理条例》，以及体育部门在2000年对此条例所作出的回应，成为正式的体育社会组织门槛较高，除了需要体育行政部门的第一层审批和民政部的第二层批准外，还要有体育专业技术人员担任主管，体育行政部门人员担任体育社会组织管理人员，致使“政社不分”的现象自成立起就十分严重，自建设起而遗留下来的问题造成了政府和社会各自负责的职能范围一直未捋清；现阶段我国体育社会组织的大部分资金支持来源于政府，社会融资渠道狭窄［7］，体育基金会的数量较少，单一的主体在参与主体治理之前在起步阶段就遇到阻碍。现阶段，政府鼓励社会组织参与治理、权力下放的同时推动内部党建，而党追求政府绩效，不同的价值追求阻碍政社分开的进程［11］。经评定承接公共服务能力的社会组织较少，如2014年广东省仅有15%的社会组织有承担政府转移职能的能力，指导意见较为宏观，购买服务的内容、程序与评估机制不完善，最终导致政府仍以固化的思维定势行使权力。

2.2 我国体育社会组织自身能力不足

体育社会组织的自身能力不足主要表现在3个方面。首先是体育社会组织的内部管理方式不当。我国社会组织为节约成本，常由一人统办大部分事务，内部缺乏明确的规章制度、招聘细则、奖惩办法和薪金分配原则［12］。据民政部门数据统计，我国仍有超过百万的草根体育社会组织，自身规模较小，致使大量体育社会组织内部无法形成以代表大会、理事会、监事会等为核心的法人治理结构。其次是内部人员的质量不高。我国体育社会组织内部吸纳了大量专业知识匮乏和离退休的人员，自源头开始就注定了动员和整合社会资源的能力不足，缺乏为人群指导健身、普及健康知识和传授运动技能等志愿性服务的能力。最后是依赖性强、独立性弱。体育行政部门和体育社会组织之间“脱钩”，面对层层阻力，脱钩之前依赖政府资源得以存在，脱钩之后，后者缺少支持和保障性的资源，未厚植相应的管理经验与发展技巧，专门的管理与专职人员能力不足，转型后在短期内缺少财政部关于税收的优惠，而现阶段我国部分体育社会组织的业务内容仅以承接体育公共服务为主，造成了新的依附现象。

2.3 我国体育社会组织受到的认可度较低

现阶段我国体育社会组织于政府、于公民两个视角下的角色被重新设定，欲让体育社会组织在体育治理中发挥更大的作用，但我国体育社会组织的被认可度较低，主要表现在传统理念的限制、公共性缺失两方面。一是在推进国家治理能力和国家治理体系现代化的进程中，由体育社会组织来提供公共服务，反映民众需求，参与政策制定，而在计划经济时代，我国政府包办和统办一切事务，政府和体育社会组织各自负责的职能范围一直未捋清，体育社会组织能否提供服务，提供什么服务，以何种形式提供服务都受到民众质疑，与教师、警察、工人等这些传统的职业相比，体育社会组织的成员身份受到偏见也属正常，因此，受制于根深蒂固的传统理念的限制，体育社会组织的主体作用自思想上就不被民众认可［13］。二是体育社会组织本身具有公益性，因其属于政府和市场以外的第三部门的角色，非营利性是其存在的基本特征。在获批成立后，缺乏自律和监督机制，发展不规范，出现利用外包服务赚钱的逐利性市场行为和以上级行政目标来取代公众偏好及社会诉求的现象［7］，受到来自于媒体的低评价，不利于形成良好的社会舆论氛围，这是造成认可度低的另一个原因。社会治理共同体理论强调通过基层党建的加强，引领基层治理的政治方向。

3 社会治理共同体视角下我国体育社会组织改革的路径

3.1 增强体育社会组织的独立性

把握《中华人民共和国体育法》修订的契机，针对体育社会组织在举办群众性体育赛事、承担公共体育服务等事务方面，增添符合现实要求的有预见性的法律条款，明晰政府负责的和体育社会组织承接的具体任务，以政社合作的形式促进公共服务均等化，同时呼吁全国人大、人大常委会广泛听取意见，结合现实情况出台直接以社会组织或是体育社会组织为目标主体的法律及行政性法规［14］；降低体育社会组织门槛，列出可直接经由民政部审批的详细的体育社会组织类型，加大扶持地方体育社会组织，给予草根体育社会组织合法地位；推动优秀企业家和高校精英人士进体育社会组织担任会长、副会长、名誉主席或副主席，为体育社会组织的发展提供更多的资源［14］；增加体育基金会数量，尽量改变多数体育社会组织单一依靠政府拨款的现状，为其募捐等行为提供强有力的制度后盾；推动体育场馆运营公司与单项协会、体育社团等组织合作，促使体育社会组织与体育行政部门办公地点分离；建立体育社会组织绩效评估指标体系，引入第三方评估机制，避免经由体育社会组织承办的服务与政府绩效挂钩，造成政府忽视人民需求、同质化追求政绩的情况。

3.2 从内外两方面增强体育社会组织自身的实力

依托社会组织孵化基地，对良好社会影响力和发展潜力的体育社会组织，提升扶持力度，促使其与已有社会组织相连接［15］，通过帮扶形成初期依托社会支持体系吸收资源、资金的格局，整合区域资源以达到共享，以垂直网络覆盖并满足体育事业的需求，促使形成网络化、点线结合的格局，在此基础上进一步延伸，扩大服务和作用范围［16］，由体育协会带动基层和草根体育社会组织共同承办群众性体育赛事、社区体育活动。鼓励体育社会组织依法自治，地方民政部对负责人提供分类指导和业务培训，借鉴其他社会组织的经验，形成和地方、草根体育社会组织的各自相适应的管理制度。内部应响应国家关于《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》《关于加强改革试点项目协会党的建设工作指导意见》等政策的号召，通过党建与党组织打破沟通渠道，建立联络机制，打下现实基础。另外，对已有章程进行修改，以制度嵌入的方式实行法人治理，成立董事会、理事会，推动组织内部的民主选举、决策及管理事项，自行培养与吸收管理人才、专业技术人才，以民主决议的方式策划体育社会组织活动路径，制定合理的组织架构，实现权力运行、财务收支、决策制定的明晰化。

3.3 提升对体育社会组织的社会认可度

地方民政部和其业务主管单位直接对体育社会组织的管理制度、财税状况、奖惩条款、人员构成等内容进行测评和年检，注重过程和最终结果的综合测评［17］，在对前、中、后期不同的测评与监管的过程中，提出缺点或错误，对能力较差的组织和个体予以淘汰。针对准入门槛降低的政策要求，更要强化市场监管的作用，呼吁民众和媒体向中国社会组织政务服务平台提供不合法和不符合规则的体育社会组织的线索，形成合力，剔除不合法和服务职能不足的体育社会组织。对于体育社会组织自身来说，经常性举办群众性体育活动，传授体育知识，对人群提供指导，反映群众需求等，有助于形成良好的舆论氛围，获得较高的媒体评价，提升公信力。

4 结语

在接下来较长的一段时间内，在社会治理共同体的新范式理念的影响下，我国会继续坚持“人民至上”的原则，向着社会主义现代化的目标迈进。希冀体育这个子系统可以缓解我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并以其为手段，促进社会大众参与体育活动，体育社会组织也会扮演更加重要的角色，不断丰富社会治理共同体的理论和实践建设，最终指向人民价值主体实现的终极理想。