新冠肺炎疫情对世界高等教育财政的影响与应对

摘 要：新冠肺炎疫情导致世界绝大多数高校收入缩减，同时高校为应对疫情增加了额外支出，因而对世界高校正常运营和可持续发展带来了巨大的影响与挑战。为此，世界各国政府普遍推出紧急财政救助方案，高校也及时采取成本控制等应对举措，以缓解疫情带来的影响。本次疫情给高等教育财政及其运营带来的冲击也进一步说明充足的教育经费对于高等教育可持续发展的重要性。国际比较发现：我国高等教育的投入仍然低于OECD国家的平均水平。我国政府和高校应把增加教育投入作为未来高等教育高质量发展的重要战略任务，政府应进一步加大对高等教育的投入，包括常规投入和应急救助性投入;高校应强化管理，提高自主筹资能力和资源利用效率。

关键词：新冠肺炎疫情;高等教育财政;影响;应对;启示

据2020年12月美国伊萨卡战略与研究智库（Ithaka S+R）发布的《重塑州立高等教育拨款方式》报告指出，新冠肺炎疫情对高等教育财政将产生史无前例的影响。[1]据欧洲大学协会负责拨款和公共政策的专家托马斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）说，新冠肺炎疫情对欧洲大学财务的影响将会超过10年，由此引发的全球衰退在欧洲已经比2008年金融危机更具挑战性。[2]在此背景下，世界各国政府和高校均在积极应对，寻求举措，以缓减疫情带来的影响，进而保障高校核心功能的实现。

高校面临收支矛盾突出的困境

1.学费收入巨减。美国是世界最大的留学目的国，每年约有100多万名赴美留学生，占世界留学生总量的20%，对美国和其高校的经济具有举足轻重的作用。留学生每年为美国经济创造400多亿美元的贡献。突发的新冠肺炎疫情导致美国高校的留学生数量出现了巨幅下降，给学校学费收入带来了巨大影响。据美国国际教育学会（IIE）发布的2021年《美国门户开放报告》（Open Doors），2020年秋季留学生数量比上一年下降了15%。据估计，学生数量的减少导致了230亿美元的学费收入损失，这个数字几乎是国会救助资金的2倍。

据加拿大国家统计局（Statistics Canada）预测，受新冠肺炎疫情的影响，2020年加拿大大学经费损失可能高达34亿加元，主要原因是留学生数量的减少所致。同年，由于留学生数量的减少，澳大利亚的高等教育经费收入减少30亿美元至46亿美元。

2008年金融危机以来，英国的高等教育投资体制发生了很大变化—高校日益高度依赖学费，特别是留学生的学费收入。疫情之前，留学生学费年度高达69亿英镑，占所有学费的三分之一。据英国大学联合会伦敦经济咨询部（London Economics for the University and College Union）分析称，2020年下半学年英国大学损失26亿英镑，其中大部分的损失来自国际学生学费收入的减少，降幅达47%，学费损失15亿英镑。

2.政府投入缩减。政府投入是公立高校经费的首要来源。根据世界银行和联合国教科文组织最新联合发布的《2021年度教育财政监测报告》（EFW），2/3低收入和中低收入国家，1/3中高收入和高收入国家在疫情伊始就消减了公共教育投入，势必也减少了高等教育的公共投入。[3]

在美国，由于疫情导致加州2020-2021财年财政赤字543亿美元，州政府对本州高等教育的拨款净减少近13.5亿美元，其中加州大学系统（CSU）减少2.99亿美元。2020-2021财年科罗拉多州财政比上一财年减少35亿美元，对该州高等教育拨款减少4.93亿美元，比上年减少58%。2020-2021财年佐治亚州大学系统财政拨款减少2.29亿美元，比上年减少10.8%。[4]

金融危机以来，英国政府对其高校的投入整体就处于逐年减少的趋势。2010年，高校一半以上的经费来自政府拨款，2020年政府的投入只占大约25%，其中政府用于教学的投入比2010年减少79%。[5]

长期以来，德国和北欧等多数欧洲大陆国家的政府对大学的投入较大，因此这些国家的高校对学费的依赖程度较低，面临的财务危机相对较小。但是，据欧洲大学协会发布的一份研究报告称，即使是疫情之前政府投入较大的教育体系，其未来的财政状况也会令人十分担忧。如果后疫情时代经济持续下行以及政府優先投资其他经济领域，也会促使政府削减对高等教育的投入。

3.捐赠基金的投资收益大幅缩水。捐赠及其捐赠基金投资收入（Endowments and investment income）是私立大学的重要财源，在学校收入中占有较大的比例。由于疫情导致的经济下行和资本市场的波动致使许多大学基金投资收益大幅减少，有些学校的常规捐赠及其基金绝对市值也出现了下降。

据美国大学协会对705所高校的年度捐赠基金收益最新调查研究，2020年基金回报率平均为1.8%，远低于上一年度的5.3%，是2016年以来的最低水平。[6] 虽然收益率降低，但是多数学校的基金总市值还是增加的，然而有些学校的当年捐赠或基金绝对市值也出现了减少。美国大学协会的调查显示：40%的被调查院校当年接受新的捐赠也下降了16%。哈佛大学拥有全美高校最大的捐赠基金规模，达405.6亿美元。2020年，捐赠及其基金收入占到学校总收入的46%，是学校的最大收入来源。虽然学校基金市值增加2.9%，但是2020年新捐赠承诺收入（Gift pledge）比上一年度下降13%。2020年，康奈尔大学捐赠基金市值比上年减少1.49%，杜克大学减少1.57%，莱斯大学减少4.89%。由于经济恢复尚需一段时间，预计未来新的捐赠及其捐赠投资收益整体会处于减少的趋势。

4.营业性收入减少。营业性收入（Commercial income）包括附属企业、教学医院和继续教育等收入，是公立和私立高校的重要经费来源。首先，这场危机导致学生住宿、就餐、体育和文化表演等领域的收入损失。2020年，哈佛大学食宿收入1.6亿美元，比上年减少16%。同年，哥伦比亚大学和加州大学伯克利分校住宿和餐饮等附属企业净收入比上一年度分别减少2，6000万美元和1，100万美元。加州大学系统由于停办体育赛事损失3.75亿美元。

其次，教学医院收入也受到明显影响。有些高校教学医院的收入占到经常费收入的50%以上，如斯坦福大学教学医院收入占学校总收入的57%，是学校收入的首要来源。由于新冠肺炎疫情下教学医院取消了非紧急性手术等导致收入大幅减少，同时收治新冠肺炎病人也致使额外支出的增加，给这些高校的收支带来了明显的挑战。例如：印第安纳大学医院2020年第一季度的收入就比上一年度减少约50%。

最后，继续教育收入减少。疫情导致取消培训项目和降低收费标准给学校带了不小的损失。2019年，哈佛大学继续教育收入5亿美元，占学校总运行经费收入的9%;2020年，继续教育收入4.1亿美元，比上年减少了9，000万美元。

5.额外支出明显增加。首先，应对疫情的防护性支出和大规模开展线上教学的支出增加。这些支出包括用于密切接触者追踪、检测、清洁、护理，实验室、教室和宿舍改装配置，购买个人防护物品以及用于购买在线与混合教学设备和开展师生在线教学培训等。2020年，斯坦福大学用于购买防护设备和卫生用品、开发检测技术支出达4，300万美元。据哈佛大学2020年财务报告显示，仅检测费用学校就支出高达几千万美元。其次，奖助学金支出增加。由于疫情导致学生家庭支付能力下降，学生对奖助学金的需求大增。据美国教育协会预计，2021财年高校为了应对学生家庭的需求，学生的奖助学金额将达到120亿美元。2020年，哈佛大学奖助学金实际支出6.45亿美元，比上年增加了5%。

由于高校收入巨减和额外支出的增加，引发经费收支矛盾突出，给许多学校正常运行带来了巨大影响，甚至有些学校已经永久关闭，而有些学校面临永久关闭的风险，其中不乏历史悠久的高校。据宾夕法尼亚大学教育学院罗伯特·泽姆斯基（Robert Zemsky） 教授预测，受疫情冲击，未来全美将有20%规模较小且毕业率低的学校面临关闭的风险。2020年7月，据英国财政研究所（Institute for Fiscal Studies）的研究表明：由于疫情危机的长期影响，尤其是来自国际学生学费收入的减少，约十几所英国大学将可能在一段时间后破产。

应对举措

1.政府层面。在政府层面，提供紧急救助资金是应对经济危机的常规举措。为了应对疫情对经济的冲击，2020年3月，特朗普政府推出了联邦新冠肺炎疫情救助和经济安全法案（简称CARES Act），总救助金额达2万亿美元，其中140亿美元用于紧急资助高校。这些资金可用于资助学校和学生与疫情有关的非预期支出，其中至少50%以上的资金必须用于学生的紧急救助。同年12月，联邦政府又签署了一项新冠肺炎疫情救助补充法案，其中为高校提供的第二笔救助资金达227亿美元。2021年3月，拜登政府签署了1.9万亿美元的新冠肺炎疫情救助法案（American Rescue Plan），其中包括400亿美元用于资助高校。2020年4月，加拿大政府实施了对在校大学生和刚毕业大学生提供90亿加元的紧急资助计划。2020年5月，英国政府宣布给高校提供27亿英镑的救助资金;同年12月，为受疫情影响引发经济困难的学生提供了2，000万英镑的救助资金;2021年2月，该资金又增加了5，000万英镑。2020年4月，澳大利亞政府实施高等教育救助计划，提供资金180亿澳元。

2.学校层面。2008年的金融危机对世界许多国家的经济和教育财政带来了较大冲击。2012年至2018年期间，经济合作与发展组织（OECD）国家高等教育经费占GDP的平均比例处于减少的趋势（约三分之一的国家增加），虽然政府投入在高等教育经费中仍然占有较大比重，但是政府投入比例的整体平均水平在减少。[7]在此背景下，许多高校一方面通过加强成果转化、发展继续教育和扩大国际学生规模及社会捐赠等途径来增加收入;另一方面，通过加强管理，提高资源使用效率。一是进行战略调整，许多高校把发展重心放在发展优势学科和学术领域上，削减非核心的学科专业。二是实行成本控制管理，如基于重点发展领域和绩效进行资源配置。三是把博士生和博士后纳入兼职教师和学术研究队伍，缓解教学科研队伍不足。四是注重与国内外高校、科研机构、企业和政府等外部机构的密切合作，共建共享课程、仪器、设施等资源。

本次新冠肺炎疫情进一步加剧了高校的财务困境，虽然政府给高校的救助资金一定程度上缓解了高校和学生的经济困难，但是依然不能满足实际所需。美国一些高等教育机构人士认为，目前高校所需的实际资金应该是拜登政府提供救助基金的两倍以上。因此，疫情以来学校从自身的层面也采取了一些必要改革措施。一是加强对资金的高效管理。学校通常设有专门的管理公司负责资金管理，如哈佛大学设有哈佛管理公司（HMC）对学校财务进行管理，疫情期间提出三个原则：保持流动性（足够的现金流）;尽量减少支出;积极寻找投资机会。这些原则作为指导资源管理和行政决策的依据。二是实施成本控制，在保障核心学术功能实现的前提下，减少不必要的开支。哈佛大学在疫情开始阶段就实施了成本控制的方法，包括减少自由支配资金的支出，停止人员招聘和加薪，取消奖金或加班工作，减少基建支出等。2020年4月，斯坦福大学就开始实施暂停加薪和人员招聘，减少院系自由支配资金的支出，停止审批所有新的基建项目等措施。为应对收入巨减，许多英国高校采取了暂停招聘人员、裁员、终止短期合同项目、减少课程乃至整个专业，甚至关闭院系等措施。

启示与建议

1.把增加投入作为高等教育高质量发展的重要战略任务。国内外大量的实证研究表明：教育经费的充足程度对于教育质量具有显著的影响。疫情导致高校收入的锐减不仅给高校正常运行带来影响，而且也引致部分学校的永久关闭。由此也进一步说明，充足的办学经费对于高等教育可持续发展的重要性。当前，我国高等教育发展面临的问题还很多，但是经费短缺仍然是一个非常突出的问题。虽然近年来我国高等教育经费逐年增长，到2020年达13，999亿元，但是高校生均支出与OECD国家相比差距还很大。2018年，OECD国家高校生均支出平均为17，065美元，其中美国为34，036美元，同年我国普通高校为36，294元（折合约5，485美元），分别是OECD国家和美国的32%和16%。[8]①而且需要引起关注的是，2020年我国普通高校生均教育经费总支出37，241元，比上年下降3.78%，是多年来的首次下降。[9]因此，要实现我国高等教育的高质量发展，多方增加教育经费的投入应是我国高等教育未来发展的一项重要战略任务。

2.增加政府对高等教育的投入。2012年以来，我国教育财政性投入占GDP的比例已连续九年保持在4%以上;2019年，全国教育经费总投入首次超过5万亿元，但是与国外大多数国家相比仍有一定差距。2018年，我国公共教育投入占GDP的比例为4.11%，低于同年高收入国家4.7%以及中低收入和中高收入国家4.3%的水平。[10]

与国际比较发现：我国高等教育经费投入仍然不足。2018年，我国高等教育经费总投入为12，013亿元，占GDP1.3%，低于OECD国家1.4%的平均水平，远低于美国2.5%。2018年，我国财政对普通高等教育投入占GDP的比例为0.8%，低于OECD国家1%的平均水平。2018年，我国高等教育经费占教育经费总投入26%，低于OECD国家29%的平均水平。[11]我國政府应在增加教育总投入的基础上，在三级教育经费分配中加大对高等教育的投入，包括在特殊困难时期对高校和学生的专项救助性投入。

3.提高高校自主筹资能力和资源利用效率。一方面，高校应提高自主筹资能力，努力扩大办学资源。纵观国内外各大学经费的差异，主要体现在自主筹措资金方面的差别。借鉴国外有益经验，我国高校应进一步加强科研、继续教育和基金经营等工作，增加科研经费及其成果转化收入、培训收入、校友和社会捐赠收入、投资收入、相关附属企业或教学医院收入等;应优化学科布局，做强核心发展领域，同时加强理工科建设，既实现学科交叉，也增强筹资能力。从国内外获得经费较多的大学可以发现，实力强劲的综合型大学，特别是理工科院校占有明显优势。[12]另一方面，高校应完善资源高效配置与共享机制，提高资源配置和使用效率。强化成本管理、战略管理和绩效管理，形成以重点发展领域和绩效评价为导向的资源配置模式。加强与其他高校、科研院所和企业等校外机构的实质性合作，实现校内外资源设施共建共享。此外，鉴于我国高校生师比普遍偏高，教师和科研人员相对不足，借鉴国际经验，应把博士生和博士后纳入兼职教师和科研队伍，作为学校人力资源的重要补充，充分发挥人力资源的整体效能。

注释：

①2018年为OECD国家可获得最新统计数据的年份，为便于比较也使用了我国同年份的数据，下同.

参考文献：

[1]PISACRETA E D，WARD J D.Reimagining the Future of Higher Education Funding [EB /OL].（2020-12-10）[2021-12-20]. https：//sr.ithaka.org/blog/reimagining-the-future-of-higher-education-funding/.

[2]BOTHWELL E. Pandemics impact on university finances ‘will last for a decade [EB /OL].（2020-09-22）[2021-12-20].https：//www.timeshighereducation.com/news/pandemics-impact-university-finances-will-last-decade.

[3][10]World Bank-UNESCO. Education Finance Watch 2021 [EB /OL]. [2021-06-20]. https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000375577.

[4]The Impact of COVID-19 on State Higher Education Budgets[EB /OL]. （2021-02-18）[2021-06-26].https：//www.newamerica.org/education-policy/reports/state-budget-cuts/.

[5]UK Parliament. Higher education funding in England[EB /OL].（2021-01-27）[2021-06-22]. https：//commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7973/.

[6] WHITFORD E. Endowment Returns Tumble[EB /OL].（2021-02-19）[2021-06-20].  https：//www.insidehighered.com/news/2021/02/19/college-and-university-endowments-post-worst-returns-five-years.

[7][8][9] OECD. Education at a Glance 2021[EB /OL].（2021-09-16）[2021-12-06].https：//www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2021_455a2bcc-en.

[11]教育部.2020年全国教育经费执行情况统计快报[EB /OL].（2021-04-27）[2021-06-30]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202104/t20210427_528812.html.

[12]李勇.世界一流大学经费来源结构变化分析与启示[J].北京教育（高教），2015（12）：20.

（作者单位：北京林业大学）

[责任编辑：于 洋]