边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的现实问题与路径选择

高永久 杨龙文

[提要]政治稳定是边境牧区治理的政治保障，也是边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的政治基石。当前边境牧区各族群众在铸牢中华民族共同体意识过程中面临着诸多现实问题，涵括在边境牧区地缘政治环境错综复杂、政治体系治理效能发挥不到位、经济社会发展相对不平衡不充分、利益表达和利益综合内存张力等具象化表征，影响着对于中华民族共同体建设的国家认同、政治认同、绩效认同和利益认同。解决这些现实问题有待从加强国家顶层设计，依托党建引领赋能，促进经济绩效提振，实现高效政治参与等维度出发，进一步提升边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识和边境牧区政治稳定的调适性与耦合性。

一、问题的提出

党的十九大报告指出，“实施区域协调发展战略……要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[1]，从促进区域协调发展的视角强调了边疆安全、稳定与发展是新时代边疆治理的基本任务。而党的十九届四中全会则立足于国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计层面，明确提出“加强边疆治理，推进兴边富民”[2]。在党的十九届五中全会上，党中央进一步明确要“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”[3]，再次凸显出边疆稳定与边疆发展的重要性。实务界对于边疆议题认识的不断深化，为边疆治理赋予了重要的现实意涵。边境牧区是位于边境地区的传统以畜牧业为主要经营部门的县(自治县、旗)及其以下区域，主要分布在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和甘肃省四省(区)的18个市(自治州、盟)，明确到县级行政区划则主要包括处于边境县(旗)与牧业县(旗)交集区域的“51个陆上边境牧业县(旗)”[4]，以及新疆生产建设兵团的部分边境团场。作为边疆场域的特殊板块，边境牧区兼民族要素、边疆要素、牧区要素为一体，边境牧区的安全、稳定与发展关涉到国家治理体系和治理能力的实践效能能否在边疆基层场域得到有效发挥。

从文献分析来看，国内研究者对边境牧区治理的研究尚处于开拓期，已有研究主要分为三类：一是关注边境牧区宏观性的治理体系、治理环境和治理能力现代化问题①；二是关注边境牧区中观性的治理问题，包括公共卫生治理、公共文化治理、生态保护、边境安全稳定、牧区经济等方面②；三是关注微观性的边民认同意识问题。随着铸牢中华民族共同体意识被党中央明确为新时代我国民族工作的主线，各族群众的认同问题进一步成为当前边境牧区治理更深层次的内容和核心要点[5]，边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的理论意涵、影响因素、关键要素、整体布局③等问题也得到了进一步讨论，深化并丰富了当前学界对于铸牢中华民族共同体意识议题的区域性研究。在边境牧区治理所涉及的族际关系和谐、边境政治稳定、总体国家安全、区域协调发展、民族认同意识等多个议题中，政治稳定往往决定着民族社会能否良性运行和协调发展[6]，成为长期以来边境牧区治理的政治保障，同时也是铸牢中华民族共同体意识的政治基石。然而目前学界在边境牧区治理中的政治稳定议题和民族认同议题的研究中，分割性探讨的特征较为明显。

作为一种认同意识，中华民族共同体意识是中国各民族在长期的政治、经济、文化、社会等各方面生产生活的客观密切互动过程中，形成的对于中华民族的共同的身份归属感、共同的利益认同感、共同的价值理念认同感。从政治认同的视角来看，中华民族共同体意识的实质是“一种崇尚各民族同呼吸、共命运的政治认同”[7]。政治稳定是政治认同的必要前提[8]，因而基于政治稳定的考量来审视边境牧区铸牢中华民族共同体意识问题，对于厘清边境牧区各族群众认同所面临的现实阻碍以及进一步关联边境牧区治理中的政治稳定和民族认同议题具有一定的思考价值。基于这样的研究目的，我们选取了内蒙古自治区的部分边境牧区作为田野调查地点，通过深入农牧区、企业、学校、政府机关，走访农牧民、政府部门工作人员等群体，获取大量访谈资料；通过理论分析与实地田野资料相结合，进一步厘清政治稳定视域下边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识所面临的现实问题与路径选择。

二、政治稳定视域下边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的现实问题

政治稳定以秩序性、持续性、可控性为主要特征。边境牧区政治稳定是在保持国家整体政治发展稳定和平衡协调周边地缘政治环境态势下，边境牧区的政治体系、政府政策和政治过程在有序运作和均衡互动中达成的一种区域性政治稳定状态。政治体系主要包括边境牧区的政治组织(如各级党委政府、基层群众自治组织等)、政治制度(人民代表大会制度、民族区域自治制度等)、政治文化等。政府政策是指边境牧区的民族自治地方政府所制定和执行的各类政策，如民族政策、基础设施建设政策以及畜牧业政策等。政治过程则主要是指边境牧区政治体系和政府政策实际运作及其互动的过程，尤其强调边境牧区各族群众的政治参与过程。尽管目前我国边境牧区政治稳定在宏观态势上得以维持，但在政治环境、政治体系、政府政策、政治过程中仍然存在着一些潜在的不协调因素，具有“风险社会”的某些特征[4]。这些政治稳定的风险性对边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识带来了诸多问题。

(一)边境牧区地缘政治环境错综复杂

作为世界陆地边境线最长、边境邻国最多的国家之一，我国的陆地边境线长达约2.2万公里，毗邻14个国家和地区。仅我国的边境牧区就毗邻着多达11个国家和地区，内蒙古自治区的边境牧业旗与蒙古国、俄罗斯接壤，新疆维吾尔自治区的边境牧业县与蒙古国、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、巴控克什米尔地区、俄罗斯接壤，西藏自治区的边境牧业县与不丹、印度、尼泊尔、印控克什米尔地区接壤，甘肃省的边境牧业县与蒙古国接壤。处在如此复杂的地缘政治环境中，边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识主要面临三个层面的问题。

1.边境牧区和谐稳定的周边外部环境面临潜在风险

近年来，与边境牧区毗邻的不少国家和地区都面临着动荡起伏的政治局势，例如同属中亚五国的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦爆发的边境战争④、饱受战争创伤和恐怖主义暴乱的阿富汗，以及巴基斯坦和印度争议不断的克什米尔地区等等。这些国家和地区发生的政治动荡不仅会影响其自身的政治稳定，也很可能对毗邻这些国家和地区的我国边境牧区的政治稳定以及“一带一路”建设带来影响。政治动荡的国家和地区也会成为中亚“东伊运”等恐怖主义、宗教极端主义的滋生温床，时刻影响着我国边疆和边境地区的社会稳定，随时图谋向我境内传播极端思想，并有可能影响到我边境群众的国家认同。国家认同是指“个人确认自己属于哪一个国家以及对这个国家的归属感、依恋感的心理过程”[9]。一些西方敌对势力不断挑拨离间，总是企图利用境外民族分裂势力来瓦解我国边境地区各族群众的国家认同，试图分化我国边境牧区各族群众对于中华民族的心理认同与身份归属。

2.传统安全和非传统安全风险叠加影响边境牧区的发展稳定

边境牧区的发展稳定仍然面临着传统安全风险的威胁，领土争端、军事冲突的潜在可能仍然存在。例如2020年6月发生的“6·15中印加勒万河谷边境冲突事件”就反映出我国疆域边境地带传统安全威胁的紧迫性[10]。同时，近年来一些非传统安全对于边境牧区经济社会发展造成的影响也呈现出多发性、多样化的趋势。例如位于中蒙交界的内蒙古边境牧区，近年来频繁受到源自蒙古国的沙尘暴⑤、草原火灾⑥的跨界侵扰，对边境牧区的生态安全造成威胁。此外，还有新冠肺炎疫情等全球传染性疾病的跨边境传播问题等等。如果这些非传统安全事件应对不好，就会影响边境牧区经济社会的有序发展，甚至影响边境牧区各族群众对于国家应急管理处置效率和国家安全维护能力的绩效评价和主观认同，需要谨慎对待。

(二)边境牧区政治体系治理效能发挥不到位

边境牧区铸牢中华民族共同体意识的基础之一，就是需要各族群众形成对于中华民族共同体的集体心理认同，即对于上位性的中华民族共同体的合法性认同度与情感性忠诚度的统一，坚定各族群众对于伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。而要实现上述认同，离不开通过一个制度化水平高、治理能力强的政治体系来增强各族群众对于中华民族共同体这一政治单位及其主要政治载体的政治认同。经过新中国成立以来长期的制度建设，目前我国边境牧区治理体系的基本架构已经逐渐成熟和完善，治理体系和治理能力的现代化水平、政治制度化水平有了较大提升。但同时，边境牧区的治理体系和治理能力对于铸牢中华民族共同体意识发挥的作用仍待提升，边境牧区的治理效能供给转化为各族群众对于中华民族共同体的心理认同方面仍然存在弱项。

1.铸牢中华民族共同体意识工作的专门性议事协调机制不完善

目前，铸牢中华民族共同体意识已经被提升到“民族工作主线”这一前所未有的政治高度，然而关于开展这一工作的专门性议事协调机构主要是国家民委成立了“铸牢中华民族共同体意识工作领导小组”⑦。结合我们实地调研情况和文本资料分析来看，目前内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区四省(区)的大部分边境牧业县(旗)并未成立专门的铸牢中华民族共同体意识工作领导小组或办公室，而是将铸牢中华民族共同体意识的工作暂时归并到统一战线工作领导小组、创建民族团结进步示范单位工作领导小组、意识形态宣传工作领导小组等已有的议事协调机构进行负责。这无法充分体现铸牢中华民族共同体意识工作的重要性，与铸牢中华民族共同体意识的政治定位高度并不匹配，也不利于涉及政治蓝图规划、物质资源投入、沟通协调决策、成效监督考核等铸牢工作的全方位展开，还会影响边境牧区各族群众对铸牢中华民族共同体意识重要性的认知。

同时，铸牢中华民族共同体意识是民族工作领域的主线，各级民族事务委员会固然是其直接对口的行政单位。然而由于中华民族共同体意识的铸牢工作关涉政治稳定、经济发展、国家安全、文化认同等层面，仅靠民委部门是无法完成的。例如在调研中，内蒙古自治区X边境牧业旗的民委负责人就谈到：

铸牢中华民族共同体意识的民族工作涉及方方面面，一般人理解的“民族工作”就是“民委的事”，就是民委去做，这是不正确的。我们这边存在的问题是，协同上面较欠缺。虽然有民委委员单位，然而它在发挥作用、沟通上面还是存在不到位的情况，并认为本单位的工作就是纯粹的自己的业务工作，感觉跟民委没有太多的联系。其实，有些部门做的工作，比如农牧局、教育局，其工作里面不涉及民族工作吗？肯定是涉及的。⑧

上述访谈内容一定程度上反映出当前一些边境牧区民族工作中存在民委委员单位工作积极性不够、职能协同不到位等问题。

2.铸牢中华民族共同体意识工作的持续性政治资源供给弱项明显

铸牢中华民族共同体意识工作的推进不仅需要成立议事协调机构发挥部门之间沟通、协调、决策的职能，也需要持续性的政治资源予以保障，包括负责长期工作的行政人员配置、专项性的财政预算经费支持、基于政治威信的持续性政治重视、纳入适当占比的政治绩效考核等。就我们在一些边境牧区的调研情况来看，不少地区铸牢中华民族共同体意识工作的持续性政治资源供给存在明显弱项。例如内蒙古自治区X旗民委负责人还向我们谈到：

目前存在的最突出问题是开展工作的人员不足。我们旗国土面积2万多平方公里，有10多个乡镇和苏木，国境线100多公里，少数民族有10多个，进行民族工作还是比较艰巨复杂的。然而我们旗里的民委部门才5个行政编制，这个编制里面就是主任、副主任，还有3个一般干部。人这么少就干不过来这个事情，这个民族工作涉及的面太广，需要去各个部门来回办事，非常需要增加工作人员。⑨

除了民族工作部门的编制问题外，针对铸牢中华民族共同体意识的专项性资源投入也存在个别供给不足的现象。例如在谈及铸牢中华民族共同体意识的宣传工作时，X旗委宣传部门的工作人员向笔者谈到：

我们宣传中华民族共同体意识的人员配备不够，最多就有10个人负责全旗以及各苏木的宣讲工作，而且懂蒙汉双语的老师太少了。乡镇苏木一级的宣讲主要是依托宣传委员，每个乡镇苏木就一个宣传委员，工作人员也很紧张(缺)。除了师资力量不够，还有就是缺乏权威性的统一性的课件，目前对蒙古族牧民宣讲没有专门的课件，还依靠人员翻译。⑩

上述访谈反映出来的一些问题不利于边境牧区各族群众对铸牢中华民族共同体意识形成统一的理解与认知，也意味着边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识想要达到深层次的认同状态必然是一个长期的过程。在推进长期性工作的专项行政人员，特别是民族事务工作人员、宣传工作人员的配置方面还有待加强。

3.部分政策稳定性不强影响各族群众的政治认同

铸牢中华民族共同体意识需要稳健配套的政府政策，然而一些边境牧区还存在政策稳定性不强而导致牧民利益受损的情况，这在很大程度上消减了牧民的利益认同感，甚至削弱其对边境牧区基层政府的政治认同。以内蒙古自治区为例，“回顾70年来的内蒙古牧区经济政策演进过程，不难看出其有着某种程度的随机性，政策的更替比较频繁”[11]。我们在内蒙古自治区Y边境牧业旗的实地调研中发现，该旗在推行牧区草原生态保护政策的过程中，于2019年出台相关政策要求牧民建造铁丝栅栏将自家草场围圈起来并给予一定的政府补贴，以规范放牧行为、减少草场放牧纠纷。2021年初，该旗又收到要求拆除草场栅栏的上级政府文件，理由是防范草场各类问题、便于野生动物迁徙，于是该旗又要求牧民拆除栅栏。而当地政府由于财政预算吃紧，缺乏拆除栅栏的相应补贴，并且草场栅栏本身也有益于明确草场权属、减少放牧纠纷，该政策的这一变动就引发了一部分蒙古族牧民群众的抵触情绪，一些牧民以拒绝拆除栅栏作为回应。由此可见，边境牧区治理政策的频繁变动不仅会影响各族群众的正常生产生活，也容易导致基层地方和谐关系产生紧张的因素，降低各族群众对基层政府的信任感，影响他们对基层政府的政治认同，不利于民族团结与社会稳定。

(三)边境牧区经济社会发展相对不平衡不充分

经济社会发展水平高低本身就是政治稳定与否的一个重要特征，经济稳定也是政治稳定的重要方面[12]。根据马克思主义唯物史观，经济基础决定上层建筑，经济社会发展程度不仅是政治稳定的重要表征，也会直接影响属于上层建筑的各种心理认同和意识形态，成为建设中华民族共同体的关键性影响因素。随着脱贫攻坚和全面建成小康社会取得完全性胜利，边境牧区贫困县、贫困村的整体性绝对贫困问题得到解决，边境牧区的经济社会发展水平和各族群众的生活水平得到了显著改善。然而，尽管边境牧区与其过去发展阶段相比有了纵向上的进步，但由于边境牧区总体上存在发展不平衡不充分的问题，并且“贫困发生率要超过边疆其他地区”[13]，所以脱贫成果巩固压力和返贫发生的可能性仍然较大，存在发展绩效短板。

1.经济发展绩效横向比较相对滞后

铸牢中华民族共同体意识“绝对不只是精神、思想、意识层面的问题，同样需要与之相适应的经济基础”[14]，经济发展绩效层面的改善能够为铸牢中华民族共同体意识奠定坚实基础。边境牧区位于我国疆域的边缘地带，由于历史原因和自然禀赋条件，形成了以畜牧业为主要传统产业的经济发展模式。近年来在国家层面的政治性支持和资源性投入下，“兴边富民”“精准扶贫”等战略规划得以推行，使边境牧区的发展与历史时期纵向对比有了较大程度的跃升。但是若从横向对比来看，且不论边境牧区与东部发达地区相比，就是与本省区内非边境牧区的经济发展程度相比，仍然存在较大的差距。以2019年内蒙古自治区15个边境牧区统计数据为例(表1)，除东乌珠穆沁旗等个别牧业旗外，其他14个边境牧业旗的经济发展大多处于中等偏下水平，地区生产总值、一般公共预算收入相较全区平均水平仍然有着较大的差距，边境牧区的生产总值平均水平不到全区平均水平的43%，边境牧区一般公共预算收入平均水平仅为全区平均水平的23.6%。

表1 2019年内蒙古自治区15个边境牧业旗部分经济数据统计

这一横向发展落差意味着一些边境牧区群众所拥有的物质资本、生活水平、就业机会与东部发达地区、本省(区)内非边境牧区相比存在不小差距。绩效认同是共同体成员基于对共同体发展指标的成绩和效果的心理认可程度和情感肯定状态。客观存在的发展差距会影响边境牧区各族群众对本区域发展绩效的评价，容易产生发展落差感，甚至可能在境外敌对势力煽动下，误导部分群众将复杂原因导致的发展落差进行不当归因，进而削弱边境牧区的民族凝聚力和绩效认同感，不利于中华民族共同体建设。

2.社会空心化条件下中华民族共同体建设的共有社会资源供给不充分

边境牧区经济社会发展带来的另一个问题就是城市化进程不断加快，乡村社会日益空心化，突出反映在“人口流失、文化消逝、村落凋零”[15]等现实表征上。以2019年内蒙古自治区15个边境牧区统计数据为例(表2)，平均来看，内蒙古自治区15个边境牧业旗的户籍人口平均增长率仅为-0.12%，呈现出负增长态势；其中10个边境牧业旗户籍人口和6个边境牧业旗的户籍户数处于零增长或负增长态势，再加上大量人员外出前往中东部地区务工、求学，这些边境牧区的实际常住人口增长情况更是不容乐观。

表2 2019年内蒙古自治区15个边境牧业旗人口增长情况统计

伴随着边境牧区人口增长乏力、人口流动加剧，边境牧区乡村社会也呈现出日益空心化的特征。这从我们在内蒙古自治区X边境牧业旗某农牧交错区C村调研时与该村村支书的访谈中可窥知一二：

我们村是易地扶贫搬迁村，村里大多数群众是中老年人，年轻人大多去包头、呼和浩特还有外省打工去了，村里50多岁、60多岁的就算是年轻人了。四五个村干部里面有1个30来岁的年轻人都难。没有年轻人，发展什么都没有活力。

上述访谈内容反映出来的空心化现象意味着一些边境牧区实际常住人口逐年下降，经济社会发展缺乏劳动力，基层治理人才流失。这些问题与地理位置因素交织，使得政府公共服务资源难以做到集中供给。就像在内蒙古自治区Y边境牧业旗D嘎查调研时，有蒙古族牧民向我们抱怨：

我们牧区距离旗里面太远了，看病、买东西都不太方便，特别是有大病就太难处理了，最近的到旗里面去，都得两三个小时。

“中华各民族共有资源建设为铸牢中华民族共同体意识提供重要保障”[16]，而基层治理人才、公共服务供给则是中华民族共同体建设所需要的基本的共有社会资源。边境牧区社会的日益空心化不仅面临着基层治理后备人才缺乏的尴尬境地，不利于边民固边守边、兴边富边，还会因为人口稀少、居住点分散、牧区地理位置偏远而使得公共资源无法集中配置或集中配置成本过高。边境牧区的基础设施建设、卫生医疗保障、文化教育服务等社会公共产品供给服务不足，难以为边境牧区各族群众的生产生活提供充分的支持性服务和物质性保障，进而影响中华各民族共有资源建设和共同体意识的铸牢。

(四)边境牧区利益表达和利益综合内存张力

边境牧区政治参与和政治制度化之间的平衡关系既是维持边境牧区政治稳定的关键因素，也是各族群众通过政治参与解决自身合法的利益诉求进而形成对中华民族共同体牢固的利益认同的有效途径。然而，目前边境牧区农牧民“实质上的参与较弱”[17]且呈现出参与低效化、无序化等问题，这不仅会影响到边境牧区的政治稳定，而且也可能削弱各族群众特别是农牧民对中华民族共同体的利益认同感。

目前我国边境牧区的利益综合主要依托于人民代表大会制度的根本政治制度及中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，借助各级党政机关、人民团体、民主党派、社会组织等利益综合主体，采取座谈会、听证会、征求意见稿、信访等利益综合形式来进行的。这样的利益综合过程具有较强的组织化、制度化特征。在田野调查中有部分农牧民多次向我们提及：

除了投票选举外，村里面决策很少征求我们的意见。

我们向上面多次反映意见，有些问题还是没有解决。

这些问题在一定程度上反映出边境牧区存在利益综合效度不高的现象。此外，例如前文提到的内蒙古自治区Y边境牧业旗草场栅栏政策的变动，当地政府事先并未广泛征求牧民意见，而是突然性地直接要求牧民去执行政策，从而造成部分牧民的抵触情绪，忽视了边境牧区中华民族共同体建设过程中部分共同体成员的利益表达愿望。

三、政治稳定视域下边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的路径选择

边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识，需要从巩固边境牧区国家安全、促进边境牧区经济社会发展、维护边境牧区民族关系稳定的重心出发，通过加强顶层设计，坚持党建引领，推进兴边富民，促进高效参与，进一步铸牢边境牧区各族群众对于中华民族共同体共同的身份归属感、共同的利益认同感和共同的价值理念认同感。

(一)巩固边境牧区的国家安全与国家认同

在国际合作维度，为了维护边境牧区周边地缘政治环境的总体稳定，中央政府一直提倡加强与相关边境邻国的友好关系，以共建“一带一路”和人类命运共同体为契机，依托亚投行、上海合作组织等国际政治经济合作组织，借助亚洲相互协作与信任措施会议、博鳌亚洲论坛等多边合作论坛机制，促进中国与周边国家特别是边境牧区毗邻国家在经贸往来、联合反恐、国防安全、生态保护、人文交流、国界勘定等方面加强协同治理和沟通协商，妥善应对传统安全和非传统安全威胁。

在国家资源投入维度，中央财政加强对于边境牧区的倾斜力度，通过财政转移支付制度和“兴边富民”行动计划、“新时代西部大开发”发展规划，对边境牧区的经济社会发展予以国家层面的专项发展规划和资源投入，列支中央专项财政，改善边防部队官兵和边境牧区基层工作人员的物质生活待遇和政治晋升待遇；对主动响应国家守边号召的各族群众应进一步加强生活条件改善，提高守边补贴，使边境牧区各族群众能够感受到国家层面给予的照顾和支持，通过获得一种利益补偿感，逐步改变边境牧区个人收入不平衡、地区发展不平衡的局面，实现共同富裕，增进边境牧区各族群众对于国家的认同感，为中华民族共同体建设提供充分的国家资源支撑。

在国家认同教育维度，需要进一步加大国家通用语言文字在边境牧区的推广普及力度，提升边境牧区各族群众的国家通用语言文字应用能力。在边境牧区推广普及国家通用语言文字不仅是“维护国家主权、国家安全、法治统一的必然要求”[18]，也是边境牧区各族群众拥有更加广阔的发展机会，消除民族隔阂，前往中东部发达地区务工、经商、求学、旅游、定居等社会性活动的重要渠道，进而夯实铸牢中华民族共同体意识的“文化心理基础”[18]，促进统一多民族国家建设。同时，整合宣传媒介资源，通过广播、电视、网络等国家级宣传平台和微信公众号、自媒体等新兴宣传渠道进一步宣传国家安全和国防知识，以国旗、国歌、国徽、国家发展成就等国家认同的象征符号和标志物为主要宣传教育内容，进一步建构和巩固国家认同话语叙事体系，增进各族群众的民族凝聚力、民族自豪感和国家认同感。

(二)以党建引领边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识

边境牧区各级党组织是边境牧区政治体系运作、治理效能发挥、政治局势稳定的领导核心力量。作为具有“表率引领、服务民众、公共文化建设”[19]等功能的党建引领，加强党的组织建设、思想建设、制度建设不仅是当前我国执政党内部建设的基本导向，也是基层社会治理和政治稳定的一种重要的功能性补足和组织性嵌入，为边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识提供了牢固的治理依托。依托边境牧区党组织建设，尤其是边境牧业县(旗)和各乡镇(苏木)、城市社区、农村嘎查等基层党组织的制度建设、组织建设、思想建设，可以提升边境牧区政治体系制度化水平，优化整合基层治理资源，并以党组织的核心领导力量作为政治辐射中心，为边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识提供政治整合和政治引导的组织性治理力量。

1.以组织建设为边境牧区铸牢中华民族共同体意识工作提供实体依托

以党建引领边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识，并将其纳入到边境牧区党组织建设的各个方面。例如，将铸牢中华民族共同体意识相关工作作为党员干部提拔晋升、党组织日常理论学习和理论宣传、积极分子入党考察等党建工作的重点，以党建引领民族团结进步创建工作。对于民族工作任务较重、国家安全形势复杂、社会维稳压力较大的部分边境牧业县(旗)，可以考虑依托县级党组织，成立由县级党委主要领导为负责人的铸牢中华民族共同体意识专项工作领导小组，依托党委的法理型权威统合铸牢工作的利益表达、利益综合、决策协商、监督反馈、评估考核等环节，强化政治资源支持和物质资本投入，使得铸牢中华民族共同体意识真正成为边境牧区民族工作的主线，为铸牢中华民族共同体意识工作的开展提供强有力的议事协调机构配置、持续性的政治资源供给和稳固性的政策支持。

2.以思想建设引领边境牧区各族群众对于中华民族共同体的认知与理解

通过党建引领，强化各级党组织的思想建设，发挥政治引领功能，有利于在边境牧区各族群众中“建立广泛的社会心理认同”[19]。边境牧区各级党组织和党员干部作为边境牧区治理的领导核心力量，铸牢中华民族共同体意识首先需要在各级党组织的思想建设和党员干部的理论学习中得以强化。同时还需要依托党校系统和党委宣传部门，注重配备政治立场坚定、理论素养较高、熟悉多民族语言的党员干部担任铸牢中华民族共同体意识的宣传工作人员，通过进机关、进学校、进牧区、进社区、进企业，加深普通民众对于中华民族共同体意识的理解与认知。

3.以政党吸纳发挥少数民族代表人士铸牢中华民族共同体意识的示范作用

作为政治体系基于功能实现而对社会的一种制度安排，政治吸纳体现为中国共产党的政党吸纳等形式，具有创造政治认同、维护政治稳定的功能[20]。在党建引领边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的过程中，可以通过政党吸纳的方式着重培养少数民族干部，注重吸纳一批具有一定社会影响力、族群凝聚力、威望号召力而又政治立场坚定的各民族积极分子成为党员，积极发挥他们在铸牢中华民族共同体意识过程中的示范引领、宣传理论、解释政策、调解纠纷等作用。边境牧区的各民族党员干部不仅是被边境牧区政治体系所吸纳的政治力量，也由于他们与本民族成员具有先天的血缘和文化亲近性而在边境牧区社会治理中具有独特的政治优势。在党建引领边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识的过程中，少数民族党员干部可以发挥示范带头作用，带动身边的群众学习民族团结理论，以实际行动践行民族团结要求，并借助潜移默化、润物无声的方式带动边境牧区各族群众形成对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同。

(三)优化铸牢中华民族共同体意识的三类物质资本

1.整合转移型物质资本，缩小区域发展差距

作为“补齐民族地区经济短板的重要抓手”[21]，中央和东部省市的对口支援和东西部协作资源是边境牧区可以充分利用的主要转移型物质资本。除了依靠单纯的支援资源输入，西部边境牧区也可以积极参与到东西部协作中去。在协作内容上，优化物质资源、人力资源、信息资源、机会资源的跨区域配置力度；在协作模式上，实现支援地、受援地双方利益共赢的“互惠型协作”；在协作主体上，形成一种政府、企业、民众等多主体交叉参与的边境牧区协作发展格局。通过加强边境牧区与中东部发达地区的发展协作，缩小边境牧区的发展差距，提升边境牧区各族群众的绩效认同感，增强边境牧区与全国其他地区的经济文化往来，形成“中华民族多元一体格局的共同市场”[21]，促进中华民族经济共同体的不断巩固。

2.激活内生型物质资本，改善个体发展境遇

在后脱贫时代，边境牧区仍然需要进一步激活内生型物质资本，严格防范脱贫摘帽农牧区和脱贫摘帽建档立卡贫困农牧户出现因病、因灾、失业等因素而规模性返贫的可能，要使他们通过从事现代畜牧养殖、经营农家乐和牧家乐、外出流动务工等各种就业途径真正获取促进个人全面发展的生存条件和物质资本。通过加强返贫监测预警，给予脱贫农牧区充分的过渡期，注重脱贫的综合性和长效性，聚焦相对贫困治理，促进边境牧区脱贫攻坚和乡村振兴的有序过渡和充分衔接。在改善农牧区低收入群体收入水平的同时，加强“乡村空心化”较为严重的农牧区的道路交通、水厂电站、通信基站、医疗机构、文教场所等基础设施建设，改善草原生态环境，聚焦美丽乡村建设，提升边境牧区的生态宜居水平。特别是针对牧民居住点分散、地理位置紧邻边境线的牧区，要加强牧区各族群众的公共卫生服务供给，推动公共卫生资源下沉，“缓解公共卫生资源存量与人口地域分布之间的张力”[22]，并及时监测他们的生产生活情况，给予可及性的均等公共服务支持，加强建设中华民族共同体所需要的民生资源供给。

3.对接国际型物质资本，融入国家发展全局

边境牧区既位于我国疆域的边缘地带，也处于我国对外开放、国际贸易的“桥头堡”前沿区域。我国许多边境牧区都位于“一带一路”沿线建设的重要节点上，应当充分顺应经济全球化发展、资本全球化流动、要素全球化配置的世界经济发展趋势，抓住“一带一路”发展契机，融入国家发展全局，为边境牧区各族群众铸牢中华民族共同体意识提供可资利用的国际型物质资本。内蒙古自治区和甘肃省的边境牧区可以积极面向蒙古国和俄罗斯发展边境城市口岸贸易。西藏自治区的边境牧区可以面向尼泊尔等南亚国家，利用国际性公路口岸发展跨境货运贸易。新疆维吾尔自治区的边境牧区则可以利用处于亚欧大陆板块中心的区位优势，依托乌鲁木齐国际陆路港、中哈霍尔果斯国际边境合作中心、喀什国家级经济特区、中欧国际班列等对外开放通道，面向整个中亚乃至欧洲国家，发展“进出口商品加工产业、边境旅游、电子商务等外向型经济”[23]，形塑口岸经济带。

(四)促进各族群众在有序的政治过程中加强交往交流交融

各民族的政治参与“是当地民族事务治理能力的重要反映”[24]，而有序化、高效度的政治参与不仅可以提升边境牧区民族事务治理能力，使边境牧区政治制度化水平和政治参与水平达到一种稳定性的均衡状态，能够促进边境牧区各族群众的自身合法性利益得到维护，使边境牧区的权力和利益分配更加均衡，各族群众对中华民族共同体的利益认同更加牢固。

1.构建边境牧区共建共治共享的社会治理参与格局

在边境牧区的社会治理中，需要进一步调动各族群众参与社会治理的积极性，通过上下同构的互动逻辑，积极吸纳各族群众参与到嘎查(社区)公共事务治理、重大事项决策协商、民生领域决策意见征求中来。特别是对于边境牧区牧民较为关心的畜牧养殖、草场流转、草原生态保护等政策议题，在设定为政治议程后，需要有效依托座谈会、听证会、村民大会、网上意见征求、来信来访等多元形式，借助农牧民专业合作社、基层群众自治组织、各级党政机关、民主党派、人民团体、社会组织等多渠道利益综合主体，使牧民能够进行充分的意见表达，再经高效的利益综合和民主的协商讨论后，进入政策决策、输出、执行的政治过程。在保持总体政策较为稳健的情况下，根据政策反馈情况对边境牧区各族群众反映较大的部分不合理现象及时纠偏，从而提升边境牧区利益综合的效度和政府政策的科学性、民主性、稳健性，使牧民积极参与到牧区基层社会治理中来，促进边境牧区的乡村振兴实现“治理有效”。

2.增强边境牧区各族群众政治参与的有序性和高效性

要通过理论宣传、文化教育、法律普及等途径提升边境牧区各族群众的政治参与意识，使其了解和掌握选举、投票、政治协商等政治参与形式的基本程序，进一步规范边境牧区各族群众的政治参与行为，规避制度外的政治参与现象，防范过度化的政治参与破坏边境牧区的政治稳定，使边境牧区政治民主朝着理性化的轨道运转。进一步促进边境牧区各族群众更好地了解国家基本的政治制度和政治常识，了解和接受基本的政治价值观和政治规范，使各族群众在共同的政治参与、共同的民主协商等政治过程中进一步交往交流交融，在理性表达利益诉求的同时增进对中华民族共同体的政治认同和利益认同。

注释：

①如高永久、郑泽玮《边境牧区治理的困境分析与路径选择——基于新发展理念的视角》，《西北民族研究》，2020年第3期；高永久、冯辉《边境牧区治理现代化的意涵、原则与路径》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)，2021年第8期，等。

②如柳建文《我国边境牧区公共卫生风险的系统性特征与整体性治理》，《宁夏社会科学》，2021年第1期；宋姗姗、柳建文《乡村文艺队伍建设与我国边境牧区的公共文化治理》，《贵州民族研究》，2020年第10期；高永久、冯辉《总体国家安全观视域下边境牧区政治稳定机制测量指标体系构建》，《山西师大学报》(社会科学版)，2020年第1期，等。

③如高永久《铸牢边境牧区各族民众中华民族共同体意识——理论意涵、外部影响与整体布局》，《西北师大学报》(社会科学版)，2021年第1期；高永久、冯辉《边境牧区各族民众铸牢中华民族共同体意识的关键性要素》，《民族学刊》，2021年第1期，等。

④参见《吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦在两国边境地区发生交火》，中国新闻网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1698383672536800533&wfr=spider&for=pc，2021年4月29日。

⑤参见《时隔13天北京再现沙尘暴，沙尘主要起源于蒙古国》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11927670，2021年3月28日。

⑥参见《突发！蒙古国发生草原大火，内蒙古全力堵截》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12279499，2021年4月19日。

⑦参见《国家民委研究部署推进铸牢中华民族共同体意识工作》，杭州市民族宗教事务局网站，http://mzj.hangzhou.gov.cn/art/2020/11/26/art_1632123_58913569.html，2020年11月26日。

⑧访谈地点：内蒙古自治区X旗民委办公室；访谈时间：2021年4月14日。

⑨访谈地点：内蒙古自治区X旗民委办公室；访谈时间：2021年4月14日。

⑩访谈地点：内蒙古自治区X旗委宣传部办公室；访谈时间：2021年4月10日。