棕地概念及国内外开发利用实践

蔡云楠，何志文，梁 锐, 2

（1.广东工业大学 建筑与城市规划学院,广东 广州 510090；2.澳门城市大学 创新设计学院,澳门 999078）

棕地是由于一些工矿企业生产工艺技术落后、标准体系不完善、治理水平不高、环境监管不力等原因，形成的有污染风险的荒置废弃地[1]。近年来，随着我国城镇化、工业化的高速发展，城市棕地和潜在棕地的数量越来越大，给城市居民健康和生态环境带来很大的威胁，甚至会引发安全问题和群体性事件[1]，给城市建设带来了严峻的挑战。在当前我国城市产业结构调整、严控城乡建设用地规模的背景下，棕地治理和再利用日益受到重视，特别是在生态修复、土地存量开发、城镇发展用地储备等方面发挥越来越重要的作用[2]。但目前对棕地及其再利用的科学认识仍较为模糊，缺乏与国土空间规划紧密结合的环境标准和技术流程，很多棕地和潜在棕地的再利用采用一般土地的规划建设方法和程序，导致生态治理与修复无法落实，最终造成环境、社会和经济问题，甚至是生态风险[3]。在国际上，基于风险管控理念进行棕地治理和再利用已经成为该领域的主流方法，其不仅可以有针对性地降低治理成本，避免棕地治理的盲目性，而且可以提高利用效率[4]。因此，从城乡规划、环境科学等多学科交叉的角度，根据风险管控理念，开展城市棕地治理和再利用规划方法与策略的研究极为迫切。

1 棕地概念与再利用政策综述

1.1 概念辨析

1970年以来，世界各国在棕地治理和再利用方面开展了大量研究和实践，取得了一定的成效。尽管各国对棕地的概念和内涵还未形成完全共识(见表1)，但普遍认为棕地具有以下4个共性：(1)已经开发过的土地；(2)部分或全部遭受废弃、闲置或无人使用；(3)可能遭受工业污染，且对周边环境有影响；(4)具有再利用潜力。

表1 各个国家/地区对于棕地的相关概念与内涵分析Table 1 Analysis of the relevant concepts and connotations of brownfields in various countries and regions

我国目前在政策上还没有棕地的概念，但有关“污染场地”“潜在污染场地”的定义与欧美、日本等国的棕地概念和内涵基本一致，可以认为是棕地。

1.2 我国棕地相关政策、法规概述

尽管各国在棕地治理实践中根据各自情况采取了不同的策略和方法，但在棕地调查与风险评估、污染物控制标准和技术导则制定、完善法律法规、建立规划参与机制和资金支持等方面呈现出一定的相似性(见表2)。

表2 各个国家/地区关于城市棕地治理与再利用的政策分析Table 2 Analysis of policy on governance and reuse of urban brownfields in various countries and regions

我国近年来越来越关注污染场地产生的环境危害，国家各部委出台了对于污染场地治理与再利用的一系列政策文件(见表3)，明确了“2020～2030年，建设用地土壤环境安全要从基本保障走向有效保障；土壤环境风险要由基本管控发展成全面管控”[12]“2020年城市受损弃置地生态与景观恢复率≥80%”的目标[13]，并在推进土壤污染防治立法、健全环评机制、严控污染场地土地流转、开展土壤污染调查、科学确定被污染场地的用途、开展治理修复、建立数据库和共享环境管理信息平台等方面进行了规定[14]。

表3 我国城市棕地治理与再利用相关政策文件一览表Table 3 List of policy documents related to the management and reuse of urban brownfields in China

这些政策文件有力促进了我国棕地治理与再利用的进程，具有很强指导意义。但相对于常规土地开发而言，棕地治理和再利用技术难度较大、社会影响广、政策性较强，特别是治理标准缺少对不同用途土地的针对性考量，在国土空间规划领域缺乏具体的实施细则，缺少与规划建设流程的整合，在具体实践中面临着较大的困难。

1.3 当前面临的主要问题分析

1.3.1 潜在棕地规模庞大

我国棕地和潜在棕地数量庞大，分布具有广泛性，治理与再利用之路任重而道远。2016年国务院公布《土壤污染防治行动计划》，明确要求对有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工等行业的用地污染进行重点监管。我国相关行业规模以上企业数量庞大，其中大型化工行业企业2016年更是达到25 262个[15](见图1)，这些行业所占有的土地大都属于“潜在棕地”的范畴。

图1 我国重点监管行业规模以上企业数量统计Fig.1 Statistics on the number of enterprises above designated size in China's key regulated industries

1.3.2 治理对象难以识别

相对于一般棕地，城市棕地污染具有“隐蔽、积累、滞后、长期、复杂”[16]的特点。我国大多数城市缺乏对棕地和潜在棕地信息的全面掌握和充分认识。

1.3.3 修复标准相对单一

面对目前土壤“污染类型多样、新老污染物并存、无机有机复合”[17]的局面，我国棕地治理的修复技术和方法耗资较大、难以推广。棕地修复标准主要沿用生态环境部制定的统一修复标准，难以满足我国不同地方土壤特性差异较大的实际情况，缺乏对地理和生物差异(日照、气温、降雨、地下水位、生物物种等)、社会文化差异(外出活动时间、生活习俗等)、对象人群差异(老人、妇女、儿童等)、区域经济差异(发展与环保优先度等)、科技基础差异(技术支撑能力等)的综合考量，在实际运用中难以有效操作[18]。

怎样才能过上“诗与远方”的更有人性尊严、更加惬意富足的生活？这当中涉及的问题太深太广了，非三言两语所能明了。一句话，整个社会必须顺应时代潮流，跟上时代步伐，与世界大势接轨，依靠公平公正的法则确保每一个人通过诚实合法的艰苦努力，获取体面高贵的“诗与远方”。

从国外经验和教训来看，美国在1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》(简称《超级基金法》)对棕地再利用进行了规范[19]，主要目的是彻底清除污染物和永久修复，并明确了棕地修复和再开发费用的承担者，但由于对棕地污染治理的庞大费用缺乏科学预测，环境治理界定的责任过于绝对和苛刻，虽然对潜在的污染产业起到了震慑的作用，但在实际修复过程中高额的修复成本和所追溯的法律责任使人望而却步。这不仅对棕地的再利用未起到预期的效果，反而加剧了部分棕地的凋弊和贫困。通过对《超级基金法》的反思和检讨，美国先后经过4次修订完善，于2002年出台了《土壤筛选导则》(Soil Screening Guidance,SSG)，建立了基于风险管理理念的棕地修复标准指导值，有效控制了修复费用，并免除了相关的“超级基金”责任，从而极大地促进了棕地的治理与再开发[20]。

1.3.4 规划体系与生态修复脱节

目前我国棕地治理和再利用与现行国土空间规划的土地性质和用途分类缺乏联系，导致修复成本较大。同时，国土空间规划体系中还没有针对棕地治理和再利用的相应流程和实施指引，环境保护内容流于形式，与治理方法脱节，在生态修复、社会公众满意度等方面考虑不足。在棕地治理与再利用过程中仍沿用一般土地规划建设的程序，只是在环保部门风险评价和污染治理的基础上被动地开展工作。规划师和环保工作者在自己的领域按照各自的技术要求独立工作，缺乏足够的沟通与对话，尚未形成多专业、跨部门协同工作的机制。总的来说我国棕地再利用规划还处于起步阶段。

1.3.5 公众认知与参与不足

与城市普通用地开发相比，棕地治理和再利用利益相关者众多，但由于棕地治理的专业性、复杂性和政策性，其污染的潜在危害还没有被公众所重视。社会大众与土地使用者对污染可能会造成的危害知之甚少，部分开发商对棕地污染治理漠不关心，加之缺乏相应的参与机制和实施条例，导致公众对棕地治理和再利用认知不清、参与热情不高。特别是在前期污染调查、评估和修复阶段参与不足，导致后期项目开发时对生态修复效果产生怀疑，矛盾重重，增加了项目的成本和不确定性，甚至产生群体事件，导致棕地再利用的失败。

2 基于风险管控的棕地再利用规划理念与方法

国外经验表明，结合国土空间规划设定棕地再利用的不同用途，从土壤生态毒理学效应和人体健康暴露风险防控管理出发，制定生态保护和人体健康棕地修复原则和土壤质量指导值，对于棕地再利用具有极为重要的作用[21]。为此本文基于风险管控的理念，在确保安全的前提下提出提高棕地再利用的经济性、可操作性和效率的方法。

2.1 风险管控理论

基于风险管控的城市棕地治理和再利用是指在对棕地分布和状况充分了解的基础上，根据人体对不同环境的健康需求和风险管控要求，制定棕地修复标准或指导值，通过生态修复、城乡规划和多部门合作等手段对城市棕地进行管理，并落实到规划建设的法定流程中，从而实现减少污染、发展经济的目的。

2.2 基本方法

2.2.1 应对多种情景的风险回避

风险回避是指通过对风险行为有意识的放弃，避免特定的损失风险。棕地对环境和公众健康产生威胁需要通过暴露途径传递才能产生危害，由于不同的土地用途和环境场景决定了不同的暴露途径和程度，所以不同的土地用途和利用方式所面临的风险水平是完全不同的。

根据以上原理，在国土空间规划中应根据不同土地利用类型的暴露风险确定不同的治理标准值，并针对性地进行相应的风险回避[23]。如美国环保局经过多年观测和实验，认为居住用地由于每日污染摄入量较高、暴露频率较大，对于标准体重15 kg的儿童，暴露时间持续6年就会产生健康问题，因此棕地再利用为居住用地的风险阈值相对最低；而商业用地由于每日摄入饮用水、土壤和灰尘、吸入污染物、暴露频率都较居住用地低，棕地再利用为商业用地的风险阈值就相对较高(见表4)。因此，针对居住、商业、绿地等不同的土地用途采用不同程度的风险回避，可以有效地减少棕地再利用对公众健康产生的危害。

表4 针对棕地再利用的不同用地性质的人体健康暴露风险评价[24]1)Table 4 Human health exposure risk assessment for brownfield reuse with different land properties

2.2.2 全生命周期的损失控制

损失控制是指通过制定计划和采取措施减少实际损失或降低产生损失的可能性。基于风险管控的城市棕地治理和再利用规划应在场地风险评估的基础上(见表5)，强调棕地治理与土地再利用的用途紧密结合。规划设计与污染风险评估、棕地再利用目标、生态修复相辅相成，缺一不可(见图2)，应按照棕地再利用的用地性质和目标功能对棕地进行分类分级。根据不同的土地利用性质所能承受的不同风险，设定差异化的清理与修复标准，不再强调“全部和永久”地清除污染，而是通过限制土地用途、设定场地性质和功能负面清单，采取工程阻隔、控制污染物暴露风险等多种方式，在棕地治理与再利用的全生命周期中将环境风险控制在公众健康允许的风险范围内，从而降低治理费用，缩短治理时间周期，提高棕地再利用效率。

表5 棕地再利用适宜性分类标准[25]Table 5 Classification criteria for the suitability of brownfield reuse

图2 棕地治理与土地再利用规划相关要素分析Fig.2 Analysis of relevant elements of brownfield management and land reuse planning

2.2.3 多利益群体的风险转移

风险转移是指通过签订契约，由受让人(接受全部或部分棕地权利及环境风险的一方)承担让渡人(转让全部或部分棕地权利及环境风险的一方)风险的行为。在棕地修复与再利用过程中，不同利益主体有不同的利益诉求，因此都应承受一定程度的棕地修复风险，充当一部分受让人的角色[24]。如环保部门关注污染治理，防止形成二次污染，避免引发公众事件；经济部门希望刺激经济活力，提高政府税收；规划建设部门力图改变棕地的衰败状况，创造丰富的公共空间；开发商关注经济回报；而市民看重能否提供更好的公共服务设施，提升人居环境质量。棕地再利用过程中应充分联合棕地再利用的相关利益团体，强调不同利益主体对再开发过程的参与，减少不确定的负面因素。

2.2.4 多种技术的综合治理

随着棕地修复技术和人们环境意识的提高，原位淋洗、气相抽提、多相抽提、气相喷射、生物降解、原位化学氧化、原位化学还原、污染物固定、植物修复等一系列原位土壤修复技术和方法被应用在棕地修复中[26]。实践证明，在不经挖掘，直接在污染场地就地修复污染土壤，具有投资低、对周边环境影响小的特点，能在风险可以承担的范围内降低污染扩散，提高棕地再利用水平。

3 基于风险管控的棕地再利用规划策略

当前棕地治理和再利用领域所面临的一系列问题，严重制约了城市的更新发展，影响了生态文明建设工作的推进。对于棕地再利用规划而言，应基于风险管控的理念和方法，从规划对象、修复标准、规划内容与流程、管理体系、工作机制等方面入手，逐渐走向技术与政策紧密结合、顶层与底层共同设计、宏观发展规划与具体行动计划同步实施的综合管控，主要包括以下几个方面。

3.1 将潜在棕地纳入规划范围

基于风险管控的棕地再利用规划首先应明确规划对象。根据本文对于棕地概念和内涵的分析，除已探明的污染场地之外，还应纳入潜在污染场地。应在传统的废弃场地登记制度基础上，将目前未实行清洁生产和不符合我国新产业政策的企业场地，特别是国家政策文件中提出需要重点监控的“有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采加工、化工、焦化、电镀、制革等场地，以及产粮(油)大县、地级以上城市建成区等区域”[27]，作为重要的“嫌疑”对象，结合污染严重地区的分布、城市环境监测和企业历史行为，开展污染调查和风险评估，及时掌握城市“潜在棕地”的相关信息。对污染较为严重、经营状况不佳的企业用地进行重点监管和预判，制定预警机制，防止土地进一步污染，并通过城市规划做好土地储备和治理修复预案，为未来再利用节省投资和时间。

3.2 制定针对不同土地用途的治理标准

应在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国各地的实际情况和当地人群特点，针对棕地再利用的不同土地性质和用途，制定基于生态安全和人体健康的棕地修复标准或指导值，适应当前各地棕地污染复杂多样的严峻局面，规范棕地再利用项目，提高规划可操作性[28]。

一些发达国家针对各自的实际情况，基于不同土地的利用方式制定了各自的土壤质量保护值，如英国土壤筛选值SGVs/SSVs、荷兰干预值Intervention Value、新西兰土壤指导值SGVs、美国土壤筛选值SSLs等[29]。这些“筛选值”“干预值”“指导值”都是基于风险管理理念制定的棕地修复标准风险阈值，并根据棕地再利用的土地性质判断是否需要进一步开展环境调查和污染风险评估。在经过详细的风险评估之后，结合实际情况得到棕地修复行动的目标值。其中美国环保署针对“居住用地土壤、工业用地土壤、居住用地空气、工业用地空气、饮用水、保护地下水”[29]等6种类型，分别制定了具有普适性的区域筛选值，并按照不同暴露途径的致癌和非致癌风险单独列出数据，在其网站输入某一具体场地的特征参数后，通过在线工具计算即可得到这块场地真正的指导值，值得我国学习借鉴。

3.3 明确与生态修复结合的规划内容与流程

基于风险管控的棕地再利用要求，国土空间规划与生态修复始终融为一体，将棕地治理与再利用的特殊要求融合在各层次国土空间规划中，通过国土空间规划的法定性和强制性落实棕地治理、生态修复的目标和手段。

在总体规划层面，应充分考虑棕地的环境风险，由规划和环保部门共同组织编制城市棕地再利用专项规划。依据城市总体功能定位、空间结构和发展布局，合理规划棕地新的土地性质和用途，建立其开发利用的负面清单；根据土壤环境承载能力，强化生态修复和空间布局管控，通过棕地再利用的功能和性质的多样性降低再开发的环境风险，制定开发时序和近期实施计划，指导棕地再利用科学有序进行[30]。

在控制性详细规划层面，应落实总体规划和棕地再利用专项规划意图，充分考虑区域、生态、功能、交通、经济、人文、工业遗产等多种因素，以棕地污染程度和特征为首要依据，加强建设项目布局论证，明确棕地规划再利用的用地性质和开发强度。对于未经治理修复的棕地，禁止再开发利用；对于污染程度严重、治理后无法达到目标用途环境标准的棕地，鼓励其开发遗址公园、防护绿地、郊野公园等生态恢复型建设[31]，待污染消解后再进行相应的利用。同时，应在传统控规指标和导则基础上，增加棕地规划再利用的环境要求作为强制性内容。

3.4 建立“调查−监测−评估”的全生命周期管理体系

应建立棕地“调查−评估−监测”制度，排查被污染场地，制定中长期修复计划，实施全生命周期的风险管理。棕地调查主要包括数量、位置、规模、权属等基本情况和污染物种类、程度、历史用途等具体情况。棕地评估主要是通过环境、经济、社会文化等方面的风险评估和联动机制，合理确定棕地再开发的用途。其中环境风险评估是通过危害识别、暴露与毒性评估、风险表征进行安全等级划分，明确治理措施与程序，避免开发后期因环境问题带来的危害和损失。经济风险评估是在常规项目所涉及的拆迁安置、建设成本、土地价值、市场经营、利润税收等评估的基础上，重点考虑污染清理和生态修复的费用，并根据经济承担能力预测项目实施的可能性。社会文化风险评估是综合考虑棕地再开发所面临的各种社会风险，判断是否存在历史文化遗产需要保护或传承。棕地监测是对土壤中污染物的成分、含量、范围、程度等进行动态监控，并长期跟踪分析污染源和其迁移转化途径。在实施过程中，棕地调查应与不同土地性质的风险评估紧密结合，将场地修复和监测结果纳入评估，再进行决策。健全调查、监测、评估三者的联动机制，通过全生命周期的风险管理，加强对棕地再开发后期的监测和管理。

在此基础上，应建立和完善棕地信息库，系统开展棕地信息的收集、整理、发布和管理工作，提供棕地识别、治理、规划、再利用等方面的数据支持，动态反映污染物种类、污染程度、污染责任人信息，搭建公众参与的共享信息平台，实现对棕地的科学管控。

3.5 完善公众参与的多部门合作机制

正如美国《可持续棕地再开发过程标准指南》所指出的“可持续性的棕地再开发过程是一种自发的努力过程，需要地产所有者、开发商、政府部门和社区的积极参与，为倡导棕地的长期生产性再利用而采取修正措施、经济评估和其他行动[32]”。棕地再开发不仅是包括环保、自然资源、国土空间规划等部门的政府机构的职责，同时也需要社会各界尤其是利益相关人士和最终使用者的参与。可以将基于风险管控的城市棕地再利用规划视为一个利益相关者协调统筹的平台，通过彼此交流，相互协商，平衡利益，缓解冲突，积极参与达成共识。在此基础上进一步明晰环保、规划、土地、建设、财政、税务等政府部门的责权，确保棕地再利用顺利推进。

4 结论与展望

我国的城市棕地治理和再开发利用还处于初始阶段，针对当前棕地规模庞大、治理对象难以识别、修复标准相对单一、规划体系与生态修复脱节、公众认知与参与不足等一系列问题，应充分借鉴国外对于城市棕地修复技术和风险管控的理论和实践经验，结合我国国情加以完善，实现综合管控，达到减少污染、控制经济和时间成本、发展经济的目的。

未来，应尽快建立全面、科学、客观的棕地认知体系，在现有基础上进一步加强环境、资源、规划、化学、生物、经济、管理等多专业的跨学科研究，制定针对不同地区和不同土地功能、差异化的清理与修复指导值。采用限制棕地功能、设置用途负面清单等多种风险管控的方法，将土壤环境管理和生态修复要求纳入国土空间规划和供地管理，从而推进基于风险管理的城市棕地治理和再利用，点“棕”成“金”，带动地区发展，振兴城市经济。