审计业务“两统筹”的理论与实践研究

黄萍萍

[摘要]本文从审计业务“两统筹”的研究意义入手，立足理论基础与实践，分析当前“两统筹”的理论研究和实践探索现状，阐述“两统筹”实施过程中存在的困难，并提出优化的实现路径。

[关键词]“两统筹”   审计项目   审计组织方式

阶段，实现全国审计工作全面覆盖仍面临各

种问题和挑战，尤其是审计机关面临任务重、人员少、审计交叉重复等问题。为优化审计资源配置，更好地提升审计工作统筹，2019年初，统筹审计项目和审计组织方式（简称“两统筹”）应时而生。推进实施审计项目和审计组织方式的统筹，既是新时期中国特色审计事业助力国家治理能力现代化进程的内在需求，也是更好地实现审计全覆盖的现实路径。

一、“两统筹”的研究意义

（一）“两统筹”有助于审计资源优化整合

实施审计业务“两统筹”，树立审计“一盘棋”思想，统筹资源，优化责任，整合任务，能够缓解审计力量不足，减少职能交叉、审计盲区等问题。各级审计机关、机关内部各处（科）室针对不同审计内容和重点，通过整合跨层级、跨专业、跨区域的审计资源，加强各级审计机关、审计机关与内部审计以及社会审计之间、不同审计项目之间的协同配合，实现优势互补，这样既缓解了审计力量不足、审计人员能力结构单一的困境，又避免了重复审计、多次进点而导致资源浪费，减轻了审计主体及审计客体的负担，保证现有审计资源使用效率最大化。

（二）“两统筹”有助于提高审计工作质量

实施审计业务“两统筹”，能更好地促进目标一致、标准统一、程序规范的审计监督模式的建立。“兩统筹”以最优化的审计资源确保审计精准度，能有效帮助审计人员通过对同类项目的共性及不同类项目的关联性分析，得出科学公正的审计结论，给出客观合理的审计评价，提出更具针对性的审计意见和建议，以提高审计工作质量。

（三）“两统筹”有助于促进审计成果共享和运用

“两统筹”有助于审计人员从审计发现的普遍问题，典型问题及苗头性、倾向性问题着手，从全局高度剖析导致问题产生的原因，提出可执行、易操作的审计整改建议，促进被审计单位有效整改;有助于审计人员通过审计成果的再综合，深层次挖掘审计结论，提炼多形式的审计成果，提升审计成果的宏观性、整体性和系统性，以满足不同利益相关者对审计成果的不同需求，扩大审计成果的影响面;有助于加强各审计主体与纪检、巡视巡察等监督力量的协作，形成监督合力。

（四）“两统筹”有助于推进审计全覆盖

实施审计业务“两统筹”，各级审计机关加强调查研究，科学谋划审计工作，有效整合国家审计、内部审计、社会审计的力量，充分发挥政策跟踪等三大审计平台作用，加强不同类型项目的统筹衔接，积极探索创新审计项目融合、嵌入、“1+N”等多种组织方式，努力做到一审多项、一审多果、一果多用，最大限度扩展审计范围，最大程度地扫除审计盲区和死角，不断提高审计全覆盖的比例。

二、现阶段的理论研究与实践探索

（一）“两统筹”相关理论基础

1.“两统筹”的内涵。审计项目统筹是指各审计机关（审计机构）根据预定的审计工作计划安排，在一定的条件下，围绕特定的审计对象，为达到既定的审计目标，科学组织规划并实施审计项目。具体而言，就是尽量安排由同一个审计组对同一个被审计单位进行审计，这样既可有效缓解审计机关人少事多的矛盾，也有利于减少对被审计单位的影响。

审计组织方式统筹是指各审计机关（审计机构）根据审计项目特点，统筹调配审计资源，通过创新审计管理模式、优化审计组织结构等保质高效地完成审计项目。具体而言，就是积极推进审计资源跨层级、跨专业、跨区域的优化配置，加强国家审计、内部审计、社会审计之间的联动，强化审计成果和信息共享，发挥整体合力。

2.审计资源与审计资源整合的内涵。审计资源是指审计机关（审计机构）在审计活动中为实现审计目标所需要的社会资源，包括人力、财物、方法技术、信息情报等。审计资源整合是指通过对现有资源的科学配置与优化组合，以及对潜在资源的充分挖掘和提升，构建出新的审计资源组合，以提高审计效率、提升审计成果质量和水平，最大限度地发挥审计效能。

3.统筹和统筹层次的内涵。统筹在汉语词典中意为通盘筹划，即从全局出发，统一谋划。从审计资源整合来看，可以将不同主体、不同层次、不同内容的资源进行有机融合和优化配置。按照不同审计主体，可以划分为国家审计统筹、内部审计统筹、社会审计统筹等。不同审计主体按照其组织架构形式，又具有不同的统筹层次，如国家审计统筹可以划分为全国统筹、省级统筹、市级统筹、县级统筹。

（二）“两统筹”理论研究现状

1.指导意见。2019年，审计署就做好审计项目、审计组织方式“两统筹”有关工作作出部署，发布《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》。审计署驻地方特派办、各省级审计机关也相继出台区域内的工作实施意见，如昆明特派办分别与云南省、贵州省审计厅研究制定了《审计署昆明特派办云南省审计厅关于加强审计“两统筹”工作的意见》《审计署昆明特派办贵州省审计厅关于加强审计“两统筹”工作的意见》，安徽省审计厅制定了《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的实施意见》等。

2.文献理论。审计项目统筹方面：张帆、吕光伟等（2017）提出，规范审计项目统筹应完善项目计划编制的主体，提高项目计划编制的精准度;应打破项目计划边界，建立多项目交融式审计。郭靓举（2020）指出，高质量的审计项目和审计组织方式管理应更多地关注审计项目质量管理，并建立健全项目统筹实施机制。周少丽、程婵娟（2021）强调，要加强统筹顶层设计，制定科学体制机制;要加强项目计划统筹融合，以重点项目计划为抓手，提高审计工作全局观念。

审计组织方式统筹方面：王金田（2016）强调扁平化组织管理结构的优越性，认为减少管理层级，增加管理幅度，能够缩短审计决策时间，提高审计效率。贺鹏皓、李鹏（2020）认为，创新审计组织方式，要细化组织方式的选择原则。要以业务流程为中心、以需求为目标，针对不同项目的特点、信息化程度等影响因素，对现有流程进行再设计。

（三）“两统筹”实务探索现状

1.国家审计的实践探索。各地审计机关积极推进“两统筹”的实践探索。比如，山东省审计厅坚持构建大数据审计格局，提高审计工作效率，连续两年对省级一级预算单位开展预算执行情况审计，数据分析团队一次可以呈现120多个单位的执行情况，实现数据分析全覆盖;在自然资源离任审计中，运用大数据非现场审计，对采集的1.5万条疑点事项进行数据分析，最终达到60%以上的疑点核实率，大大减少了工作量，提高了效率。辽宁省以审计专题强力推进“两统筹”、河北省石家庄市探索政策跟踪审计“453”工作思路、重庆市万州区审计局“三必审”助力“三大攻坚战”、江苏省探索开展财政“同级审”、青海省创新考核组织方式助力审计“两统筹”等。

2.内部审计等其他审计主体的实践探索。为助力审计“两统筹”，企业、银行、学校、医院等企事业单位内部审计及社会审计也以协同配合国家审计或联动整合的形式，积极探索推进“两统筹”的方法和路径。安徽省创新开展省属高校预算执行与财务收支年度审计和教学科研仪器设备管理绩效融合式审计，避免重复审计，实现一审多项、一审多果、一果多用。辽宁省在医院审计中注重加强国家审计与内部审计形成监督合力。浙江省农业科学院运用内部审计巡审联动模式，首次实现审计全覆盖。中国人民银行聊城支行创新开展金融支持疫情防控和复工复产政策落实跟踪审计，实现了审计质效与审计成果运用的双赢，控制了重大政策贯彻落实中的风险隐患，也在一定程度上扩大了重大政策落实的社会效应。

三、“两统筹”实施过程中的困难

推行审计“两统筹”以来，在协作机制、项目管理、组织方式优化创新、审计成果共享与运用等方面积极实践与探索，已取得一定的成效，但仍存在一些困难与不足。

（一）协调机制不顺畅，配套机制不到位

目前审计机关实施的统筹基本都是自上而下的统筹，畅通的协调机制还未建立。每年上级审计项目的下达都比较滞后，基层审计机关可能已经制订过本级年度审计计划，再按照上级下达的审计项目重新制订统筹计划和审计方案，难免会影响项目统筹的精准度。

从现阶段“两统筹”推行的反馈来看，基层审计机关普遍存在着审计人员配备不足、年龄层次青黄不接、知识结构单一、创新能动性缺乏，尤其缺乏審计专业能力和信息技术兼具的复合型审计人才。同时，上级借调抽调人员的情况时有发生，有些借调情况时间较长，频次较多。除了上级审计机关抽调外，纪检、巡视、巡察等部门也会抽调审计人员，从而导致审计力量分散，未能以最佳的战斗力保障审计项目的统筹。

（二）审计项目计划统筹不畅

1.区域发展不均衡导致审计项目计划推行不顺。首先，各区域社会经济发展不均衡，导致各地审计资源不均衡。比如，北上广等经济发达区域审计机关每年的审计事业支出规模和审计人员力量配备明显高于全国平均水平。在这种情况下，发达地区和落后地区要想按统筹计划高质量地完成统一“规定动作”肯定有一定难度。其次，各区域内不同审计机关自身建设水平不均衡，存在巨大差异。即使同一省份，想要在预定时间内保质保量地对标完成“规定动作”仍有一定困难。另外，从省域面积来看，新疆、内蒙古等地域广阔的省份，省级审计机关与一般市县审计机关的空间距离给审计项目计划统筹增添了时间成本和直接管辖成本，不利于审计项目计划的统筹。从省域审计机关数量差异来看，不同省份审计管理任务轻重不一。比如，四川省18个地级单位、181个县级单位，海南省4个地级单位、15个县级单位，基于保证辖区内审计工作的前提，审计任务量少的海南省更容易实现审计项目计划统筹。

2.向上统筹难，向下统筹易;时间统筹难，内容统筹易。在审计项目计划方面，大多都是上级审计机关向基层审计机关下达统筹计划或抽调下级单位、下级单位某方面专家以实现资源整合。但基层审计机关普遍存在向上级机关统筹或者借力渠道不多的情况。审计机关可以通过清单工具来规范管理审计内容统筹的问题。现场审计开始前统筹制定待查事项清单，审计过程中根据审计发现的问题和疑点及时更新，以确保审计内容的完成。但省级审计机关计划下达比较晚，之后才是市级、县级审计机关，越是基层的审计机关，在审计项目计划的安排上越是被动。很多时候省市级机关向下提出项目计划安排时，基层面对热点、典型的审计选题，很想参与，但时间上无法安排。

（三）审计组织方式统筹不畅

1.审计组织方式创新拓展不同步。从现阶段的实践探索情况来看，跨层级、跨专业的审计统筹程度不高，“共谋、共审、共享”统筹体系尚未全面建立。跨区域审计组织方式的实践探索尚处于起步阶段。据不完全统计，全国仅有江苏、广东、安徽、山东、湖南、湖北、江西、甘肃、四川、云南共10个省开展了跨区域审计组织方式的探索。

2.向外统筹难，向内统筹易;实质统筹难，形式统筹易。根据审计项目特点，加强审计机关上下级之间的联动或单位内部处科室之间的横向协作，内部统筹调配资源容易实现，也较为普遍。因工作需要，国家审计有时会借助纪检、巡察等监督部门或者内部审计、社会审计的力量，但总体来说，国家审计借助外力的途径有限，向外统筹调配较难。只有打破地域和处室界限，打破原有管理体制束缚，探索开展扁平化组织结构，才能较好地解决了层级复杂、人员多、组织机构运转低效的弊端，实现了审计组织方式的统筹和优化，但由于审计机关自身“两统筹”机制体制不健全，如除本级审计力量综合素质参差不齐外，抽调或者借助的力量也难免出现“出人不出力、只求完成不求质量”的情况，想要实现“共谋、共审、共享”的实质统筹仍存在困难。

（四）审计成果共享和结果运用受限

一是以国家审计为主、内部审计配合、社会审计参与的“三位一体”审计格局尚未建立，没有充分发挥内部审计和社会审计等外部资源优势，没有充分利用内部审计和社会审计成果，未真正实现审计资源、审计成果的统筹、融合、共享。二是受传统的层级管理模式和审计思维方式影响，各审计组之间、各协同业务部门之间协作的频次和程度并不高。三是审计成果库未聯通，审计信息不透明、不公开等，限制了审计成果的交流与共享。

四、优化“两统筹”的实施路径

（一）加强审计统筹工作顶层设计，健全配套机制

一是立足当前，着眼长远，深入贯彻和落实审计“两统筹”必须建立与之适应的制度规范。审计署应总览全国、整体把握“两统筹”推行实践过程中的新问题，推动各级审计机关研究出台并完善适应“两统筹”工作新情况的工作规划、实际操作规范等，从制度层面促进和保障“两统筹”不断深入，落到实处。比如，建立健全署地联席会议制度、协同内部审计和社会审计的工作规划、协作交流机制等。二是“两统筹”要求审计人员应具备不同领域的审计经验，掌握不同行业的专业知识，以促进不同类型不同行业审计项目统筹融合，实现资源优化配置。提升审计队伍综合素质，强化人力资源整合，是当前实施“两统筹”的关键。根据现有人员专业特长，合理配置和分工，使现有审计队伍工作成效最大化;定期分层分类开展按需培训、跨部门交流，破解业务受限和自身短板，通过拓展审计视野、业务专业融合、以审代训、集中整训等形式培养出一批一专多能的复合型人才;加大引进专业人才，吸收新鲜年轻力量，充实和完善审计队伍结构;整合资源，引入社会审计力量和行业专家，建立审计工作行业人才库和中介机构库，利用和引导社会优质资源提供专业服务。

（二）强化项目计划管理，从源头做好项目分配与资源整合

一是加强审计项目计划可行性研究，多渠道征集需求和意见建议，根据审计项目重要程度、项目依据及目标、审计重点、预期审计成果，统筹安排年度审计项目计划，实行动态滚动调整，确保项目计划的科学性、前瞻性、针对性和可操作性。二是捋清脉络，做到各级审计机关之间（纵向）、审计项目业务类型间（横向）与分管领导三个维度的统筹。横向加强工作交流，探索建立区域审计统筹协调机制;纵向统筹各级审计机关，从源头避免重复审计;综合考虑分管领域职能需求等因素，做出相应的资源配置和规划。

（三）创新组织方式管理，提升审计工作效能

一是健全组织管理保障机制。成立专门的统筹协调决策小组，对审计“两统筹”工作全过程监督，及时跟进和督办参与统筹项目的各级机关和不同部门间的沟通协调。二是以审计需求为目标，以业务流程为中心，充分整合人力资源和信息技术手段，对现有的审计业务流程再造。三是搭建规模化、信息化数据平台，强化数据采集与分析整理，全面推行“以数据分析为主，审计业务为辅”的大数据审计模式。四是完善工作考核和激励机制。为顺应“两统筹”审计组织模式的推进，提高审计人员工作积极性，审计机关、内部审计机构等各协同主体应优化审计工作考核和激励机制，将协同完成统筹项目的工作业绩纳入本单位、本人的年度考核，双向综合考评，以激发各类参与主体的内生动力。

（四）加强审计成果共享和运用，发挥审计监督合力

一是继续大力构建“三位一体”审计监督格局。发挥国家审计、内部审计和社会审计的合力。二是积极适应大数据时代要求，坚持科技强审，深入推进审计信息化。构建审计大数据共享平台，利用信息化技术手段，实时动态监控和分析数据，提升审计监督效能。三是搭建“审计监督大平台”，聚焦问题线索，发挥先导作用。加强与纪检、巡视巡察等监督部门的联动，定期开展联合督查、审计整改跟进检查，督促工作落实，推动问题整改。对整改不到位的要集中分类研究，查摆整改不彻底的根本原因并提出后续再整改意见，推动审计成果转化，强化审计结果运用，密切关注经济案件问题线索，与纪检、组织人事部门即时联动，扩大联合监督效应。四是建立审计成果共享库，促进信息共享、成果互用。通过审计交流会、典型项目推广会等，对审计成果进行分享和再总结，以凝练优化审计成果。

（作者单位：合肥师范学院，邮政编码：230601，电子邮箱：604784341@qq.com）

主要参考文献

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