双循环背景下广西百色重点开发开放试验区发展对策研究

张协奎 唐文倩 于保成

一、“双循环”背景下广西百色重点开发开放试验区建设的重要意义

百色地处祖国西南边陲，与越南接壤，是中国对东盟国家开放合作的重要前沿城市。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的“双循环”新发展格局背景下，广西百色重点开发开放试验区作为全国首个地级市全域覆盖的全国沿边重点开发开放试验区，大有可为。

（一）百色重点开发开放试验区建设是百色市融入“双循环”新发展格局的重大时代机遇

广西百色受历史因素、区位因素、自然因素、人文因素等多重因素的影响，导致发展受限，经济社会发展相对缓慢。自改革开放特别是西部大开发战略实施以来，百色市经济社会发展取得了重要成就，已然由传统农业地区转变成为现代工业城市、从交通末梢转变为区域交通枢纽，如今已经发展成为我国西南地区重要的边境开放城市，为进一步扩大开发开放打下了坚实基础。设立广西百色重点开发开放试验区，充分发挥试验区独特优势，是百色拓宽发展思路、优化生产力布局、加快转变经济发展方式、提升发展环境、深化改革开放，以更好融入“双循环”新发展的重大时代机遇。

（二）百色重点开发开放试验区建设是广西实现全方位开放发展的新动能

自治区党委在《关于制定广西“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》中特别提到，要“推动东兴、凭祥、百色三个国家重点开发开放试验区协同发展，建设充满活力的沿边经济带”。广西在推进“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展的过程中，不断释放“海”的潜力、有力激发“江”的活力、将“边”的文章越做越足，对外开放合作取得了一系列重大成果，为建设广西百色重点开发开放试验区积累了宝贵经验。设立广西百色重点开发开放试验区，挖掘百色开发开放的潜力，有利于充分发挥百色对东盟特别是对越南合作的独特优势，助力提升广西基础设施互联互通水平、推动产业深度开放合作，辐射带动广西经济社会发展，为广西高水平推进“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展提供新动能。

（三）百色重点开发开放试验区建设对西部地区经济社会发展具有重要意义

当前，共建“一带一路”深入推进，中国与东盟双赢合作态势良好，在此背景下，百色重点开发开放试验区将成为进一步对外开放的前沿阵地，积极发展边境经贸，密切深化中国-东盟经贸联系，对于加速国际大循环、带动地区经济社会发展具有重要意义。同时，在以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局背景下，广西百色重点开发开放试验区亦将成为联通中国西部内陆腹地、西南中南地区和粤港澳大湾区产业发展和贸易流通的重要通道和联动发展轴，对于畅通国内大循环、培育地区经济发展新动能具有重大价值。

二、广西百色重点开发开放试验区特色资源与优势产业

广西百色重点开发开放试验区是国家在沿边地区设立的第8个重点开发开放试验区，也是全国首个地级市全覆盖的沿边重点开发开放试验区。百色市位于广西西部，土地面积3.63万平方公里，总人口400万，目前百色拥有龙邦、平孟2个国家一类口岸，岳圩原二类口岸和7个边民互市贸易区（点），是我国对东盟国家开放合作的重要前沿。

表1 百色市主要经济指标情况

2016年百色地区生产总值首次超过1000亿元。2021年全市生产总值（GDP）完成1568.71亿元，比2020年增长9.8%，全市生产总值总量排名全区第6位。其中，分产业看，第一产业增加值完成294.65亿元，比上年增长8.9%；第二产业增加值完成670.98亿元，增长11.2%；第三产业增加值完成603.80亿元，增长9.0%，百色市经济社会稳步发展，产业结构不断优化。

（一）旅游资源丰富，文旅产业发展潜力大

广西百色重点开发开放试验区所在的百色市是革命老区、喀斯特地形区、民族地区和边境地区，有着邓小平、张云逸等老一辈革命家领导百色起义留下的的红色文化，有着独特喀斯特地貌形成的奇异自然风光，还有着浓厚的壮乡民族人文风情和内容丰富、形式多样的边境旅游资源，更有着环境优美、气候宜人、空气清新的宜居康养旅游资源，这为百色发展精品旅游产业、打造特色旅游品牌提供了得天独厚的旅游资源条件。

百色拥有丰富的旅游资源，具体表现如下：其一，百色被称为红城，拥有百色起义纪念馆、红七军军部旧址、右江工农民主政府旧址、田东百谷红军村、邓小平真良旧居陈列室等多处红色旅游资源，是全国十大红色教育基地之一；其二，百色部分县区属于喀斯特地貌，风光秀丽，拥有乐业大石围天坑、通灵大峡谷等奇异秀美的自然风光景观；其三，百色属于少数民族聚居区，汇集了壮、瑶、苗、彝等多个少数民族的文化风情，拥有靖西旧州古镇、那坡黑衣壮风情园等多个少数民族特色旅游景点，让国内外游客充分体验少数民族特色文化；其四，百色拥有龙邦、平孟、岳圩3个国家边境口岸和弄平等6个边民互市贸易区（点），是我国对东盟国家开放合作的重要前沿窗口，国内外游客可享受跨国风光体验游及边贸购物游等边境旅游项目；其五，百色市是广西重点布局桂西养老长寿产业示范区、巴马长寿养生国际旅游区重要组成部分，百色试验区打造区域性医疗健康中心，创建面向东盟的国际医疗合作先行区和国际疗养基地，建设中药材规范化种植养殖基地，打造智慧旅居康养社区，联动发展康养旅游产业。目前百色市有国家5A级旅游景区1个、4A级景区22个、3A级景区22个，已打造广西4星级以上乡村旅游区（农家乐）31家，农业旅游示范点17个；休闲农业与乡村旅游示范点15个；广西生态旅游示范区6个；广西特色旅游名县3个。

（二）农产品物丰质优，农业产业发展后劲足

农产品方面，美丽富饶的右江河谷常年光照充足、雨水丰沛、土壤肥沃，一年四季都能产出新鲜的蔬菜和水果，品种丰富，品质优良，拥有田东香芒、田阳番茄、西林砂糖橘、田林八渡笋、凌云白毫茶、德保脐橙、乐业猕猴桃等多项地理标志产品，是全国重要的亚热带水果基地、国家商品粮基地和“南菜北运”基地。未来，百色可依托自身得天独厚的果蔬种植气候优势，完善农业基础设施建设，引进运用先进农业科学技术，发展果蔬粗加工和精深加工产业，配套冷链物流等现代物流服务业，综合利用农业信息化平台技术，打造百色特色农产品牌，延伸百色农业产业链，拓展百色农产品销售流通市场，推动百色特色农业稳步发展。

（三）铝矿储量丰厚，铝工业发展基础好

百色铝矿资源丰富，产业发展潜力巨大，已探明铝土矿储量高达7.09亿吨，远景储量约10亿吨，主要分布在平果、德保、靖西、那坡等县（市）。凭借着铝矿资源丰富的自然优势，依托着百色生态型铝产业示范基地建设发展所积累的生产、技术、管理优势，广西百色重点开发开放试验区可进一步优化现有铝产业结构、提升铝产业发展战略布局，延伸铝产业链，引进、培育发展铝精深加工产业，鼓励发展航天用铝、汽车和轨道交通用铝、工业用铝等高附加值产业产品；配套发展铝相关产业链，探索发展铝商品存货期权交易，支持建设中国-东盟（百色）铝产品仓储交易中心以发展铝产品国际性博览会展、现代物流等铝相关现代服务业，鼓励发展先进铝制造业科技创新研发行业。创新发展再生铝产业，完善相关政策制度细则，丰富再生铝产品种类形式，延伸再生铝产业链及发展相关产业链，实现铝产业向低耗能、高附加值方向转型发展，加快形成铝产业绿色低碳循环发展新业态。

（四）沿边区位优越，进出口贸易发展条件优

广西百色重点开发开放试验区位于广西西部，与越南接壤，是我国对东盟开放合作的重要前沿。目前广西百色重点开发开放试验区拥有靖西龙邦口岸一个国际性口岸、靖西岳圩口岸和那坡平孟口岸两个国家一级口岸，以及弄平等6个边民互市贸易区（点），发展进出口贸易条件优势突出。日常进出口贸易业务量众多，进出口总额不断提升，2021年全市货物进出口总额426.33亿元，较2020年增长28%，其中对越边境贸易额409.44亿元，增长29.6%。进出口产品种类日益丰富，进出口商品品种超过了30多种，出口商品主要以工业品、日用消费品、机器设备、粮食食品、石油化工产品、铝、钢铁、农药、化肥为主，进口产品多以农、林、水产品，煤、原油、药材等原材料为主。进出口贸易方式也日趋多样化，由原先以小额零散的边民互市交易为主，到如今的一般贸易量逐渐增加、一般贸易额亦是逐年提高；原先广西百色重点开发开放试验区进出口贸易仅为与越南的双边贸易，如今龙邦口岸已扩大开放为国际性口岸，可发展全球多边贸易。

三、广西百色重点开发开放试验区经济社会发展面临的挑战

2021年百色市全市人均GDP为43892元，仅为全国人均的54%、全区人均的89%，低于全国和全区水平；城镇化率只有44.56%，分别低于全国的20个百分点以及全区的11个百分点；产业结构仍有待进一步优化，服务业占比低于全国、全区平均水平，工业结构较为单一，以铝产为主，铝产业规模大、占比高，但存在大而不强、大而不忧，转型升级较慢等不足；此外还存在群众收入水平偏低、乡村发展基层较为薄弱、全面小康质量相对不高等短板问题亟待优化解决。

（一）百色市部分地区经济发展活力不足、人口流出严重

国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》中明确指出：“坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择。”由此看出，“双循环”发展背景下扩大内需是畅通国内大循环的关键环节，也是各地区融入新发展格局工作的着力点。扩大内需离不开“人”，边民是推动沿边开放的重要主体之一。然而百色部分地区，尤其是部分脱贫县经济发展活力仍有不足，沿边村庄出现严重的人口空心化，2020年百色靖西市常住人口48.92万人，与2010年相比减少了9361人，劳动力不足、制造业劳动成本较高等问题，成为制约扩大沿边开放的重要因素。

表2 百色市那坡县、靖西市各乡（镇）常住人口状况（单位：万人）

（二）广西百色重点开发开放试验区互联互通设施建设有待完善

长期以来受交通基础设施建设滞后等因素制约，百色作为西南中南地区与中南半岛互联互通的重要通道这一独特的区位优势没有得到充分发挥。道路基础设施建设滞后，实施兴边富民行动以来，边境地区居民出行条件虽获得较大改善，农村公路路况水平有所提高，但道路养护不到位、路面路况无法满足时代发展需求的现象突出；车道数量及相应配套基础设施建设无法适应和满足广西百色重点开发开放试验区高强度、高密度跨境贸易货物互联互通需求，沿边基础设施建设滞后无疑成为制约边境地区开放型经济高质量发展的瓶颈。

（三）广西百色重点开发开放试验区科技创新力量不足、营商环境有待优化

科技创新与制度创新是产业发展的车之两轮、鸟之双翼，提升科技创新能力是构建“双循环”新发展格局的关键。铝产业作为广西百色重点开发开放试验区的龙头产业，推动其更好融入“双循环”新发展格局需要强大的科技创新能力与良好的营商环境。目前，百色市相关专业技术人员与科研人员仍旧紧缺，对铝产业精深加工和科技创新支撑力度不足；营商环境仍有待优化，在实地走访调研中发现，部分行政审批流程繁琐、权责不明，用水、用电基础设施建设相对滞后，供水、供电不稳现象仍时有发生，鼓励扶持政策落实不到位、有关部门政务服务意识不强等现象依然存在。

四、制约广西百色重点开发开放试验区高质量发展的瓶颈短板

百色有着革命老区、贫困地区、少数民族聚居区、资源富集区多重身份，曾是广西脱贫攻坚的主战场之一。广西百色重点开发开放试验区在有着旅游资源丰富、农产品物丰质优、铝矿储量丰厚、沿边区位优越等特色资源和优势条件的同时，还存在着产能受限、基础设施配套滞后、财力人力不足等制约广西百色重点开发开放试验区融入“双循环”新发展的瓶颈短板。

（一）用地、能耗指标严重制约项目产业建设发展

在实地走访调研中发现，耕地红线、生态保护红线制约招商引资项目落地、产业发展用地审批以及交通基础设施项目建设，新的项目无法正常引进、原有产业无法扩规增产、交通基础设施建设受限，在一定程度上限制了广西百色重点开发开放试验区的建设发展。此外，闲置土地、低效用地占用工业用地指标的现象也较为严重，亦进一步压缩了用地指标空间、加剧了用地指标紧张情况。另一方面，国家“能耗双控”政策的出台严格限制“两高”产业、企业的投产和发展，而电解铝等传统铝加工产业能耗水平高，受“能耗双控”限制程度较大，致使传统铝加工产业面临新项目审批受限、原有企业产能受限的瓶颈，广西百色重点开发开放试验区传统铝加工这一优势产业发展遇到瓶颈。

（二）口岸、园区设施对于产业发展承载能力不足

在实地走访调研中发现，通往主要口岸的交通路网完善程度不够，目前口岸贸易商品运输主要以公路运输为主，且通往平孟口岸的交通道路路面狭窄、路况复杂，交通运输能力严重受限，铁路、水路运输均无法直接服务于各主要口岸的商品货物流通，致使广西百色重点开发开放试验区跨境商品运输及省际货物流通的物流成本偏高。据平孟口岸相关负责人介绍，口岸检验检疫的机构和设施建设相对滞后、智慧口岸设备投放安装相对不足，致使贸易商品种类受限、国际贸易通关效率不高，制约了国际贸易、国内现代物流及相关配套产业的高质量发展。在靖西市龙邦口岸落地加工园区调研时了解到，沿边口岸落地加工产业园的用水、用电、污水处理等基础设施建设滞后，无法满足发展跨国贸易商品落地精深加工产业的基础设施需求。在平果工业园和田东锦江循环经济产业园实地调研时了解到，工业园区水、电管网铺设进程相对滞后，生产用水、用电供给不稳的情况仍旧存在。园区通讯基站建设不足，通讯网络覆盖不全面，在一定程度上制约了园区产业的数字化转型升级。

（三）财力、人力资源对于地区发展支撑力度薄弱

地方财政财力薄弱，上级一般转移支付和专项转移支付的补助力度不足，财政财力资源对于广西百色重点开发开放试验区配套基础设施建设、招商引资奖励补助、优秀人才引进支持力度偏弱，地方财力资源对于地区经济社会发展和产业提质升级的支撑力度不足。广西百色重点开发开放试验区专业技能人才、高水平高层次人才稀缺，现有人才政策对于人才吸引力不强，当地缺乏高校资源和相关科研院所为当地产业发展培育相应优秀人才，现有人力资源对于精深加工产业和高精尖企业发展的支撑力度不足。

五、双循环背景下广西百色重点开发开放试验区发展对策建议

百色市获批国家重点开发开放试验区以来，国家和自治区为其发展营造了良好的政策环境。广西百色重点开发开放试验区应把握好机遇，利用好这些政策，突破制约广西百色重点开发开放试验区高质量发展的瓶颈和短板，推动广西百色重点开发开放试验区高质量发展。

（一）保障要素供给，不断完善园区基础设施建设

整合资源、统一规划，加强对园区标准厂房、道路、水、电、气、通讯、环保等基础设施的建设力度，同步推进园区住房、公交、医疗、教育、市场、餐饮、休闲等公共服务配套设施建设。不断降低企业生产要素成本。积极协调、督促相关部门和水、电、气供应企业，压缩办理时限，强化收费标准等信息的公开力度，积极协调南网与电力部门，电力不足时制定和公布停电规划。不断提高项目用地供给水平，制定和完善闲置、低效工业用地回收利用实施细则，不断强化矿产资源保障管控力度。避免各县盲目竞争，重复建设规模小、效能低的产业。强化矿产资源规划管控，优化矿业开发空间布局，做好用矿企业保障服务。

试点出台诸如试验区审批自主权清单或“负面清单”、关于闲置低效率工业用地政府回收条例或指导意见、试验区产业发展用地指标和能耗指标协调或交易机制等试验区建设政策实施细则，加强现有政策文件对各职能部门以及县（市、区）开展相关具体工作的操作指导性，使广西百色重点开发开放试验区建设的各项推进工作有章可循。

（二）加强人才引进培养，培育专业人才队伍

鼓励引导广西百色重点开发开放试验区相关产业和企业构建产学研联合体，完善推进产学研融合的配套措施，鼓励企业与高校和科研院所之间基于科技研发及技术创新开展战略合作，对于符合标准的产学研基地给予专项财政补贴、优惠金融支持或税收减免等优惠政策支持。政府、高校和科研院所可制定相应的激励政策机制，适当引导在校优秀人才以加入科研团队形式或以参加社会实践形式参与相关产业技术研发。

充分把握广西百色重点开发开放试验区建设的历史契机，加大试验区优秀人才引进力度，设立试验区人才引进专项基金，提高人才奖补数额，给予落户试验区的人才在重大科研项目承担、税收优惠减免、住房安排、社会保障、子女入学、配偶安置等方面更多的政策支持及物质奖励，进一步改进《广西百色重点开发开放试验区集聚人才创新发展若干措施及实施细则》的相关人才引进奖励标准，进一步加大人才引进的激励和奖励力度，进一步扩大试验区人才引进政策的享受人群范围，不断建立完善引进人才的绩效考核激励机制，进而真正实现优秀人才“引得进来，留得下来”的人才引进目标。此外，还需鼓励引导边民参与沿边开放，试验区酌情制定边境居民奖补扶持政策和边民管理措施，对在边境周围发展种养业、参与边贸等生产经营活动的边民加大补贴范围和力度，让边民在生活、住房、教育、医疗、养老等公共服务方面享受到高于均等化的水平，进而实现解决边境地区人口空心化、更好促进稳边安边兴边战略目标。

（三）抓住机遇，强化财税保障

抓住广西百色重点开发开放试验区建设这一重要发展机遇，争取国家更多的政策和项目支持。争取获得国家支持重点开发开放试验区建设的财政专项转移支付扶持、政策性银行或金融机构低息或免息贷款等优惠政策，争取国家开发性、政策性银行在百色各县（市、区）设立分支机构，争取丝路基金、亚洲基础设施投资银行等国际性金融组织和国家政策性金融机构对百色基础设施、产业合作和入区项目给予信贷支持。鼓励金融机构对边贸企业开展办理贷款融资业务，适时适度地降低外资金融机构进入的市场门槛，促进融资渠道的多样化。支持融资租赁、信托融资等类金融机构龙头企业进驻，为试验区进驻企业引入更多资金支持。对边境口岸已经发展出规模化、基地化、专业化、集约化的落地加工产业集群，鼓励实施集群融资，创新融资方式，如集群发债模式、区域主办金融机构融资、互助担保融资等。

深入全面了解国家关于重点开发开放试验区建设所给予的特殊税收优惠支持政策，采取信贷支持、财政补贴和税收优惠等各种配套措施，将资金和政策形成合力用以支持重点项目、重要产业的发展。同时向市场主体广泛宣传并切实执行国家支持重点开发开放试验区建设的优惠政策，使企业能够真切感受到试验区建设所带来的成果红利，切实降低企业税负水平。

（四）转变观念，创新体制机制

政府部门从“重管理”转向“重服务”，完善政企沟通渠道，建立相关负责单位领导干部密切联系各类市场主体的机制，倾听反映企业诉求，把企业的需求真实且及时地传递给政府机关部门，使得广大市场主体的心声和诉求能在相关政策中得以体现，政策的制定和执行能够更符合经济社会发展客观规律及贴近市场主体的需求意愿，进而能以一流的营商环境激发国内外市场主体的投资、生产和经营活力，推动试验区更好服务和融入“双循环”新发展格局。

健全持续推进激励干部担当作为的相关措施。统筹推进细化岗位责任、建立责任清单、强化责任落实、完善奖惩机制等工作，使得相关干部明确职权和义务、认清目标与责任、激发干劲与活力；建立容错免责机制，以政策文件形式宽容失败、允许“试错”，支持干事者、保护改革者，激励和保护干部敢闯敢试、锐意进取，创新推动广西百色重点开发开放试验区高质量建设及更好服务和融入“双循环”新发展格局。