解放战争后期中共建立请示报告制度的基层实践

吴淑丽 辛 逸

(1.南开大学 马克思主义学院，天津 300350；2.华东师范大学 社会主义历史与文献研究院，上海200062)

请示报告制度是中国共产党加强上下级之间沟通、规范组织关系的制度保障，它的建立健全对于完善党的领导制度、组织体系和工作方法，具有重要意义，因而中共历来重视请示报告的贯彻执行。回溯历史，1948年1月毛泽东正式提出在全党全军建立报告制度。此后一年多时间，落实请示报告制度成为各级党政军干部的工作重点。目前学界对1948—1949年请示报告制度的研究，主要是从宏观角度梳理中央的相关文件(1)相关研究成果主要有熊辉、仰义方：《解放战争时期毛泽东与党内报告制度的建立》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期；熊辉、仰义方：《解放战争时期党内请示报告制度的历史考察》，《中共党史研究》2012年第4期；王华玲：《“请示报告”：解放战争时期中央与地方关系新探》，《党史研究与教学》2016年第3期；廖胜平、林凤鸣：《解放战争时期中共请示报告制度的建立及其现实价值》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期。，或探讨大区和省级党委是如何传达相关指示的(2)主要参见王华玲：《解放战争时期华北局对请示报告制度的执行》，《甘肃社会科学》2016年第3期；刘晖：《中原解放区建立请示报告制度的探索》，《学习时报》2019年10月18日；李波：《东北局如何建立报告制度》，《党史文苑》2018年第1期。，这对于了解它的政策沿革具有重要价值，但缺乏该制度如何落实的过程研究。事实上，如果不从上下互动的角度展现当时面临的具体境遇，就无法深入理解中共为何要在战争的紧要关头花费大量精力敦促各级各部门建立请示报告制度。如果不能通过原始材料揭示地方党组织及其负责人对待请示报告的心态行为，就难以理解各地初期的执行不力与转变过程。鲁西地区(3)鲁西主要指今山东省西部的菏泽、聊城、德州地区，是个地理概念。本文所用档案主要出自这些地区的档案馆。解放战争时期，鲁西隶属于华北局冀鲁豫边区。因行政隶属关系发生调整，有些县区后被划入河南省或河北省。地方和基层党组织的具体实践为上述问题的解答提供了一些可能。研究发现，此时中共建立请示报告制度不仅仅是为了加强纪律建设，更是中共在全面执政前建立权力的组织网络、重塑党政军一体化的重要举措。在此过程中呈现的中央与地方、上下级之间集权与分权的张力，也是我们了解不同层级政治生态的重要窗口。

一、加强“集中统一的领导”：中共决定建立请示报告制度

请示报告是确保党政方针上传下达的有效机制。中国共产党在成立后不久，就提出下级应就重要问题向中央请示报告。1927年6月1日通过的《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定：“省委员会每月须向中央委员会作省委员会及县或市委员会工作书面的报告。”[1](P89)1928年10月17日，中共中央下发的《关于各省委对中央的报告大纲》对报告的时间、种类、内容做出进一步规定，并警示不按时提交详细报告者“中央既停发经费”[2](P142)。抗日战争时期，中共进一步加强上下级组织关系。中共中央政治局于1942年9月1日通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求各级领导机关确立党的一元化领导，“在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”[3](P428)。但相对分散的游击环境、传输不便的交通通讯、瞬息万变的战事战况，使得当时尚未建立起正规化和常态化的权力组织网络。

解放战争后期，革命形势由游击战争向正规战争转变，中共由局部执政向全国执政转变，各解放区逐步结束了之前长期的分散状态。为集中力量进行解放全国的大决战和着手准备革命胜利后各方面的新建设，需要理顺中央和地方的沟通机制与权责关系，加强党的集中统一领导。中共中央认为，只有建立请示报告制度，实行“下级服从上级，全党服从中央的集中统一的领导，才能在组织上真正有所保证”[4](P703)。为此，1948年1月7日，毛泽东代中共中央起草了党内指示《关于建立报告制度》，明确要求各中央局和分局的书记每两个月亲自负责向中央作一次综合报告。报告内容应简明扼要，并能反映该区的实际动态及问题所在[5](P3)。这就是著名的“子虞电”。为预防地方党委在重要方针政策上不经请示即擅做决议，3月25日毛泽东又起草了《中共中央关于建立报告制度的补充指示》，要求各中央局、分局及前委及时向中央汇报“一切有关政策及策略性质的指示及答复”[6](P298)。

起初一些地方领导人在遇到重大问题时，仍不能做到事前请示、事后报告，“甚至还有擅自修改中央的或上级党委的政策和策略的情况”[7](P525)。如1948年山东某兵团在向敌人宣传时，未向中央报告就向“昌潍地区之敌”不加区分地宣布宽大政策，违反了“首恶者必办”的政策规定[8](P85)。东北局有数次行动未向中央做请示报告，亦不申明理由[9](P95)。这从侧面说明，尽管党在思想上、政治上的一元化领导在延安时期已得以确立，但党政军一体化的组织建构还未完全成型。

请示报告制度作为克服地方分散倾向、保证党政军高度集中统一的重要环节，中央给予高度重视。1948年4月10日，毛泽东严厉批评了地方存在的“地方主义的和经验主义的恶劣作风，事前不请示事后不报告的恶劣作风”，要求各级领导机关“一遇此类现象，立即明确地毫不含糊地予以指出并予以纠正”[8](P86)。1948年4月21日，毛泽东在阅读列宁《共产主义运动中的“左派”幼稚病》时，将地方擅自变通上级政策、不能及时请示报告等行为概括为“无纪律状态或无政府状态”[6](P304)。6月，中央宣传部号召全党学习列宁《共产主义运动中的“左派”幼稚病》一书的第二章前言，目的是让全党认识到，如果没有铁的纪律，俄国共产党就不能取得十月革命的胜利，中国革命亦如此。为反对“无纪律无政府状态”，就必须克服“事前既不请示，事后又不报告”的错误做法[5](P328)。7月26日，毛泽东再次致电各中央局、分局、前委，要求他们督促所辖机构严格执行报告制度。中央政治局9月召开会议，通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，明确规定了哪些事项的决定权完全属于中央，哪些必须事前请示经批准后才能实施，哪些需事后报告中央备审[10](P197-202)。由此正式确立了从中央到地方的一整套完备的请示报告制度，也明确了各级党组织的权限和责任。

二、“亟待提高”：鲁西地区党组织建立请示报告制度的初期实践及存在问题

为落实中央指示，解放区相关党政军部门作了层层传达。解放战争时期，鲁西主要隶属于华北局冀鲁豫区党委领导，分设三地委、四地委、六地委、九地委、冀南一地委及豫北地委等。为贯彻中央要求，1948年4月2日，冀鲁豫区党委下发了《关于建立报告制度的规定》，要求各地委、县委负责人每月亲自写一份正式工作报告。工作报告应避免形式化与应付公事，要力求说明问题，“特别要注意实事求是”。除此之外，为密切上下级联系，区党委还要求上下级之间保持经常不定期的书信联系，最好一星期或十天一次[11]。

接到区党委指示后，鲁西各地委、县委有意识地纠正了之前的散漫作风，密切了上下级联系。他们之间的电报、电话及信件往来较之以前更为“频繁与有效”[12]。如六地委为落实请示报告制度，要求各县委每月15号前呈交月份报告。为了使上级掌握基层工作重点，各县委由书记每月亲自主抓一两个典型，写成典型汇报并附在月份报告之后。有条件的县委还配备了几名办公室人员，以便随时搜集材料，协助上下级信息沟通。聊阳县、博平县、河西县因报告比较准时且内容丰富，还受到上级点名表扬[13]。

1948年上半年，鲁西地区个别党组织和党员干部在贯彻请示报告制度时仍存在一些问题。如有的地方干部不能正确认识请示报告的重要性，思想上未引起重视。东阿县委在早期时认为，“只要做了工作，报告与不报告没有多大关系”[14]。徐翼县委认为本县所作决议皆依地委指示，不会有原则上的出入，“如果请示，不知何时批准”，“自己做了也不算什么大错误”[15]。有的地方甚至还抱着侥幸心理，认为“别看(现在)这么强调，慢慢就松了”[16]，把请示报告当作完成任务的“例行公事”。莘县县委在执行时有被动应付的倾向，“上级催自己就紧，不要不催自己就忘”[17]。巨野县委在写报告时，“仅仅把它看成是一个规定，处在被迫被动的情况下来写。总觉得是一个负担，不执行不行”[18]，县委会有时还未形成统一认识，即匆匆写完呈交地委。封丘县委总是等到地委催要报告时才去搜集材料，“写妥后则松了一口气”，认为是完成任务了[19]。这些不能正确对待请示报告的思想观念或行为做法，与中央的要求是不一致的。

由于不能真正领会请示报告的重要性，有些县时常会有“先斩后奏”或“一面请示一面执行”的违规行为。如封丘县委未向上级请示，就擅自处分几名干部[19]。嘉祥县委也存在缺乏政治警惕性与组织纪律性的情况。该县县委曾接待一名带有中原军区某团政治部证明信的退伍干部，在向上级请示待回复时就将其分配至县武装部工作。当地委回信“要送到军区再行分配”后，县武装部“迟迟不送”。数日后，此人竟在前往军区的途中逃跑了，随身还带有县武装部委托其捎带的月终报告[20]。

在报告质量方面，上级曾明确规定写作报告的注意事项。毛泽东在《关于建立报告制度》中强调，报告要反映地方“各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决办法”，“内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在”[5](P3)。由此可知，上级需要的是真正能够反映地方实际情况、有分析有总结的综合性报告，而不是材料堆砌。为规范报告质量，冀鲁豫区党委于1948年5月对各地报告做了评鉴，着重批评了那种“既无分析也无具体处理意见”、仅是罗列现象的报告。区党委要求各地提交的报告“必须根据当时当地的实际情况和群众意见进行调查研究”，要“占有材料加以分析、找出矛盾、规定解决矛盾的办法”[12]。尽管冀鲁豫区党委做了明确要求，但在执行初期各地的报告质量仍存在许多问题。莘县县委写报告前不做充分准备，而是“临时抓材料，拉杂紊乱”[17]。郓巨县委总是陈列一些细节性的技术问题，如干部开会是否可以会餐、可否增加干部编制等，缺乏对中心工作的分析总结[21]。博平县的报告不是由书记亲自动手，而是县委办公室所写，有时写后未经县委传阅就匆忙上交[22]。

请示报告本应实事求是，以便于上级全面客观地了解实况，但一些地方党委存有片面思想。有的地区写报告时偏重于介绍成绩，没有反思不足。湖西地委坦言，写报告一度是为了“露一手”[23]。郓巨县委的一份报告将工作总结得像报功单，“报成绩多，报缺点少”，目的是希望上级看到自己的工作成绩[21]。有些地区提交请示报告有向上级转移压力以免承担责任倾向，或向上级反映困难以寻求支援的片面现象。冀鲁豫行署党组曾指出，一些地方的报告是“出题目去叫上级答、摆材料给上级看”，“好叫上级给解决问题”[24]。如临河地委向上级报告时总想少领点任务(如调干部、征公粮、扩军等)，多要点东西(如救济粮、贷款、配给干部等)[25]。因为“怕犯错误，怕负责任”，鄄城县委遇到自己没把握和解决不了的问题时就请示，否则就很少请示[26]。

三、“认识错位”：地方贯彻请示报告制度不力的原因

一般而言，地方在落实一项新制度或新政策的初始阶段，确实会存在一些错位或变形，随后会在上下互动的反馈交流中不断调整纠偏。但是，对于地方上贯彻请示报告制度时的初期不力，以及影响地方执行效果的因素，我们不能仅仅停留在现象层面，应当全方位、深层次地探究。

1948年，我党面临战争形势的多方位转变，中共中央需要建立常态化和规范化的管理制度和工作机制，以健全权力的组织网络，强化集中统一的政治秩序。请示报告制度正是实现党政军一体化的制度保障。正如毛泽东所言，请示报告制度“是许多环节在目前时期的一个中心环节，这一个环节问题解决了，其他环节就可以顺利解决”[8](P125)。这也是毛泽东在战争的紧要关头花费很大精力敦促建立请示报告的深层动因。

地方干部对请示报告制度贯彻不力，首先是因为在思想认识上与中央存在一定错位。初期落实时，他们更多地是将其视作一项寻常工作，尚未从中央的战略高度去认识，这是影响他们认真贯彻的重要原因。华北局指出，一开始并没有认识到报告制度“是为了建设一个在全国范围内完全统一集中的执行一条总路线一个总政策、有战斗力的布尔什维克化的中国共产党”[27]。九地委承认，起初仅将请示报告当作一项常规任务，没有认识到它的政治意义[28]。茌平县政府党组坦言，最初只认为这是上级要了解下级情况，没认识到请示报告制度“是从局部胜利转变到全国胜利的战略方针”[29]。

地方干部的这些认识与他们过去形成的领导观念有关。在抗日战争与解放战争时期，各革命根据地处于动荡的游击环境，被日军分割为许多独立的分散区域。不同地区有着不同的战争环境及具体政治经济条件的差异，因此中央“不能不高度地发展各个独立单位的地方自治权”[30](P192)，允许根据地负责人自主统筹本区管理。当时在根据地采取这种局部执政、充分放权的管理方式是必要的，可以提高地方干部的积极性，保障根据地的巩固壮大。但与此同时，一些地方干部逐渐习惯于在不违反中央大政方针的前提下，自主决定本地区重要事宜，甚至为维护本地利益，有时还会与上级发生一定程度的抵牾。在他们的观念中，上级对下级主要是大政方针的领导，上级公布政策原则后应大胆放手，允许地方在操作层面机动灵活。如果批评过多、检查过严，会限制地方工作积极性。这种认识势必影响他们落实请示报告制度的效果。比如，当中央提出建立请示报告后，九地委有的干部认为“权力缩小了”，不利于发挥自主性[28]。浚县县委抱怨“一点小事也得报告”“县委和自己没有解决和处理问题的权力了”[31]。东明县的干部曾认为，请示报告会使“工作不方便，受约束”“是紧箍咒”[32]。但在中央看来，在夺取全国胜利的前夕，党即将从局部执政的革命党转向全国执政的建设党，党员干部的分散倾向或地方本位行为，阻碍了党政军一体化的国家政治建构，必须从组织层面加以改变。

还有些地区不严格执行请示报告制度，是出于对自身管理经验的自信及对上级决策的疑虑。如六地委认为，“上级只能了解一般情况和问题，做原则指示就行了。自己了解具体情况，具体决定地委可以自己做”[33]。郓巨县也曾有类似想法，认为“上级了解的理论多，不如我们对实际情况了解的多”“上级主观，我们实际，所以对上级指示合乎自己需要的即执行，不合需要的即搁置或采取犹豫态度”[21]。还有的县委存有“英雄主义”倾向，认为自己领导了多年的革命斗争，有经验、有历史，知道应如何管理地方，上级不宜插手过多。这些想法的本质在于，地方干部认为他们基于对地方治理的有效经验积累，享有对辖区更大的发言权与决策能力，以期在地方治权中享有更大话语权。

实际上，中共建立请示报告制度的原因之一，就在于上级党委对地方组织决策盲目性与片面性的担忧。中央担心地方“常以一时的、一地的、部分人的或个人的切身经验，或以自己所了解的个别原理原则去处理”[27]。而请示报告制度可以保障上级在综合掌握地方信息的前提下周全考虑、系统总结，从整体格局出发，跳脱局部利益，从而提高决策的正确性与适用性。对此，毛泽东早在1948年1月15日就已指明，“我们多收集各种意见，认清自己工作中的缺点错误，这样就可以减少盲目性”[8](P29)，集中全党的集体智慧，保证党的事业顺利推进。

由此可见，中央与地方基于出发点的不同，在对待请示报告制度的认识上确实存在错位。中央出于加强集中统一领导、重塑党政军一体化的需要，要求建立请示报告制度。而地方出于对自身治权的维护及对请示报告战略意义的不甚了解，表现出对请示报告的执行不力。由错位到归位的过程，是中共不断调整中央决策权与地方分治权的过程，也是地方干部不断克服分散倾向与本位观念的过程。

四、“深化认识”：通过学习和检讨完成党政干部的思想转变

上级领导的重视与推动是促使地方干部转变的重要动因。1948年8月14日，中共中央发出《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》，要求各地必须“将这件事作为一种绝对不允许违反的指令”[5](P423)。同年9月4日，中央发布《关于在全党全军中开展对执行请示报告制度之检讨的指示》，责成各级党委在1948年秋冬两季召集专门会议，“进行认真的检讨，写出明确的决议”，并将检查情况及决议全文“用电报或用书面送达中央”[4](P666)。在中央的敦促下，9月17日至29日华北局紧急召开常委扩大会议，集中学习列宁相关文章及中央相关指示，反思了自身关于请示报告的错误认识。会后，华北局要求“华北全党全军各级党委均应深入检讨，认真执行”[27]。遵照上级指示，冀鲁豫区党委于同年10月作了系统检查，强调“从现在到年底”，各级部门由领导带头钻研相关文件，以期纠正思想偏向，建立健全请示报告制度[34](P241)。

接到区党委的相关指示后，鲁西地区各级党委认真学习文件，深化并转变了对请示报告制度的认识。东阿县委认识到制度实施“从根本上是为了增强干部的国家观念与大局意识”，尤其在革命胜利前夕更是意义重大[14]。郓北县干部了解到不执行请示报告“就阻碍了上和毛泽东思想通气，下和农村情况的结合。只是单凭自己脑子里固有的所谓经验办事，结果工作做不好”“时间长了也会造成上下级关系的不协调”[35]。博平县委坦言，一开始只认为这是中央规定“不能不执行”，后经学习认识到请示报告可以帮助自己“不犯错误、少犯错误，犯了错误能及时纠正”。而且这不仅仅是一项制度规定，更是“为了达到全党思想意志行动上的统一”[22]。六地委之前认为“请示来回太费时间”“就先做后请示或者不请示，反认为这是对群众负责”，后来发现不及时请示报告导致工作发生偏差，“这实际上更害了群众，正是对群众不负责”[33]。总之，各级党委经反思提高，普遍改正了以前将请示报告仅视作寻常任务的认识，了解到这是中央规范上下级组织关系的制度保障。

在此基础上，各级党委还对自己产生错误认识的思想根源进行了深挖。他们认为自身存在的小资产阶级的自由散漫和长期的游击习气，是妨碍执行请示报告的思想来源。郓城县委指出，以前“只在怕犯错误、怕受处分时才请示”，主要是因为“县委多半是小资产阶级出身，带有浓厚的散漫性、自由性”[36]，长期的游击环境也滋长了个人英雄主义、经验主义的保守思想。九地委指出，散漫无纪律、不愿受约束的思想劣性在党内没有很好克服，因而“总自觉不自觉地拒绝上级领导”，当前“必须克服小资产阶级思想、增强纪律性，才能迎接胜利局面和复杂的斗争形势”[28]。观城县委反思干部自身带有小生产者习气，“每日每时地普遍大量的产生着资本主义思想”[37]，因而必须严格执行请示报告，以克服无纪律无政府状态。

党员干部还就思想观念中的本位主义、地方主义倾向进行了检查。过去当上级分配任务时，一些干部总以地方特殊为由，向上级强调困难，还时常认为“这是为了革命、为了群众”，因而“理直气壮”[19]。后经反思认识到，这种拿个人利益与全局利益斗争的本位主义，是破坏党的统一、妨碍党的团结的。齐禹县委过去长期处在游击分散的环境中，养成了独立解决问题的习惯，考虑问题多从小圈子出发，不照顾整体。在接受上级关于调干部、参军及交公粮等任务时，县委总是强调自己的特殊困难，希望分派的任务轻些、少些。后来县委反思了自身的狭隘倾向，认识到这种从本位出发、缺乏整体观念的做法会妨碍党的大局[38]。东明县委以前认为自己是个边缘县，上级领导不怎么关注这里，存有“单独作战”的倾向，遇到问题时常“先做后请示”。县委检查了自己的独立做派，认识到“正因为地处边沿，才更应该与地委多作报告，多使上级了解本县情况以便指导工作”[32]。

从思想上归因问题、审视自己，体现了中共各级组织和干部重视思想改造的政治文化。但是地方党组织贯彻请示报告制度也确实面临一些客观问题及工作技能缺乏的问题。例如，筑先县委曾表达出他们的困惑：不知如何在写报告时全面准确地分析材料；不知怎样才能避免在中心工作与部门工作之间顾此失彼[39]。冀南区党委坦言之所以一个半月没写报告，其中有“不会写”的原因[40]。此外，有些地区没有及时请示报告是受客观条件的限制。例如，封丘县当时处在敌情未退、战事拉锯的状态，干部们忙于军事斗争，分身乏术，无法像解放区一样及时请示报告[19]。

五、“落地生根”：各级党委的严格落实与请示报告制度的建立

贯彻执行请示报告制度，仅仅转变思想认识是不够的，还需要在具体的操作环节上调整纠偏。为落实中央相关指示，冀鲁豫区党委制订了严格且具体的执行条例。

在请示方面，冀鲁豫区党委强调，在执行中发生新问题或出现上级过去未规定的新情况时，必须请示后再做决定。各级党委召开大的干部会议或发布文告、宣传品时，也必须事先请示、统一规定[41]。在区党委的督促下，九地委细化了必须事先请示的几种情况：“工作中发生新问题和疑问时，要请示；上级从未决定的政策性、原则性、群众性的问题，要请示；为执行上级指示而下达的文字指示，要请示；召开较大的干部会议时要把会议的意图要点报告上级，事先请示。”[42]六地委为谨防地方独立化倾向，强调地委的指示决议不得超出上级规定范围。如有上级未曾作过决定或在执行时发现上级未规定的新问题时，必须“立即搜集材料、分析研究，请示上级批准而后执行”[43]。以上要求同样适用各县委。这些规定经层层传达，有效预防了未经请示而擅自专行的无组织行为。

在报告方面，冀鲁豫区党委明确了各级党委的报告频次。区党委规定各区向县级的汇报主要是每月两次的口头报告；县委每半月向地委写一次联系信，每月月底向地委提交一次综合报告；地委每月十号前向区党委作一次综合报告[41]。此外，地、县两级的报告还必须附上三到五个村的基层材料，以便上级全面了解地方实际情况。为形成常态化的报告机制，各级领导需严格按照规定时间提交报告。九地委规定县委月报于每月25号前送到地委，地委报告于下月10号前送到区党委[42]。六地委强调，报告由书记负责起草、党委会讨论通过后，“用报告纸以正楷字写出，于每月10日前送区党委”[43]。除每月综合报告外，地委还要通过电话、书信或面谈等方式与冀鲁豫区党委保持不定期联系，以及时反映工作进度。各县也基本依照上述原则执行。莘县县委强调报告需由书记亲自撰写，经县委会讨论通过后按规定时间(每月15号至20号)送到地委[17]。东明县决定每月25日定期开会以总结本月工作、计划下月工作，并提交综合报告[32]。

提升报告质量是各级党委改进工作的着力点。中共中央强调，报告不能空洞无物，必须“有分析有结论”“必须是既说优点长处，又说缺点错误”[5](P423)。这正是针对之前报告“多报喜少报忧”、材料堆砌等现象提出的。依据中央指示，冀鲁豫区党委要求各级报告“事前必须充分搜集材料，研究分析，有经验、有总结提高”[34](P242)。针对之前还有些报告倾向于汇报细枝末节或“摆材料给上级看，好叫上级解决问题”，冀鲁豫行署党组强调“反对单纯向上级要东西的错误观点”，报告要系统分析中心工作和重要问题，“反对只报告技术性的零星事情”[24]。依照这些要求，各地委、县委纷纷对报告质量严加把关。四地委要求县委的报告要说明目前政策的执行程度，要在充分占有材料的基础上分析当前问题，找出可能会发生但尚属萌芽性的隐患[44]。阳谷县委强调，月终报告必须由书记事先列出提纲，在党委会上充分讨论达成一致意见后再行起草[45]。通过不断地学习总结，各级党委的报告质量有了明显提升。

为及时审阅报告，冀鲁豫区党委建立了“报告打回条”的制度。区党委强调“回条不是收条”，上级必须对下级送来的报告提出意见，指出报告的优缺点并答复问题，以及时帮助下级分析提高、总结经验[41]。区党委及各地委重点检查了各县的汇报情况，并提出具体的改正意见。例如，六地委对所辖县的工作汇报进行评查，表扬了聊阳县、博平县、河西县的报告，因为他们不仅有综合性汇报，还有典型村、典型事、典型人的专门报告。东阿、茌平、筑先等县缺乏整体的工作方针及重点村的典型报告，地委很难了解他们的实际情况，也就无法做出针对性指导，责令他们修改后重新提交[13]。运西地委通过批阅报告，发现嘉祥县委在布置工作时“粗枝大叶”，“很少实事求是地研究该地具体情况”。地委给出的建议是“调查分析本地具体情况，在贯彻时重点掌握、执行步骤要具体”[46]。鲁西南地委指出安陵县总是从困难角度看待问题，很难接受新事物[47]，安陵县委对此做了深刻反省，并落实了具体的改正举措。这种审阅机制对地方干部而言，既是压力也是动力。他们不仅了解了自身工作的不足，也明确了下一步的改进方向。

在实践过程中，建立请示报告制度不仅有利于加强党的集中统一领导，而且对于写报告的干部亦有裨益。鲁西的干部意识到，在此过程中有效提高了自身领导水平与管理能力。因为在写报告时，干部们需定期审视各项工作，系统反思各项政策的执行程度。这有利于增强他们分析和解决问题的能力，克服经验主义的思想方法。如鄄城县委发现，鉴于要写报告，就必须克服思想惰性，“转变粗枝大叶的习惯”，深入地调研“所在地区的实际情况”[26]。博平县委意识到，请示报告便于上级及时纠正地方问题，谨防出现“雨后送伞、纠正已迟”的现象[22]。华北局书记薄一波总结说，自己在写报告中得到不少收获，“有助于防止和克服工作中的经验主义、事务主义，去掉盲目性，增强领导工作所必需的自觉性、系统性和预见性”[48](P472)。

请示报告强调的是下级对上级的纪律性与规范性。不过，历史的复杂性提醒我们要谨防另一个偏向：若一味地强调集中，过分约束地方权力，使得地方干部谨小慎微、亦步亦趋，权力运行就会趋于僵化。具体到鲁西，一些地方党组织和党政干部过于依赖上级，“事事请示、推一推动一动”，领导部门“总怕人家搞不好”的“包办作风”严重[44]，这就束缚了干部的工作积极性与创造性。在实际工作方面，上级要允许地方根据具体情况行使适度的机动权。比如，1948年的战争情况及工作重点，使得当时上级召集会议、研究政策多是以农村为主，而德州市处于城市环境，因而上级的许多指示并不适合德州，这时德州市委就应在遵循请示报告基本原则的情况下“合适的即做，不合适即不做”[49]。这些都说明，中共要平衡好集中统一与机动灵活之间的关系。

经过近一年的互动实践，鲁西地区各级党组织在上级引导下逐步建立健全了请示报告制度。推而广之，1948至1949年间经由中共中央的推动及地方的反思落实，最终在全国确立了请示报告制度，并在之后延续为常态化的管理机制，成为党在这一时期留下的宝贵制度财富。

六、结语

新中国成立前夕，革命形势的快速推进使中国共产党面临一系列机遇与挑战，中共的政治角色即将从革命党转向建设党，统辖区域从根据地扩大到全国范围，工作重心从一切服从于战争转向以国家政权建设为中心。为适应这些变化，中共中央需要改变战争时期赋予根据地负责人以充分自主权的管理方式，建立常态化和规范化的制度机制，形成贯通上下的组织网络。请示报告制度正是中共重新调整上下级权责关系、建立党政军一体化秩序的制度保障。在制度建立过程中，中央与地方、上级与下级之间存在集权与分权的张力关系。鲁西地方党组织和领导干部初期的执行不力很多时候就是担心自身权力受限。如何在中央集权的前提下提高地方治权的有效性，使得权力运行既能克服分散执政的风险又能确定集权的安全边界，在收放之间形成有效的制度合力，这是在国家现代化进程中要持续探索的课题。