促进和保障双碳目标实现的法律规制研究(笔谈)

人工智能应对气候变化问题的法律规制

高 利 红

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

人工智能是利用计算机或其控制的设备，通过感知缓解、获取知识、推导演绎等方法，对人类智能的模拟、延伸或扩展[1]，具有深度学习、跨界融合、人机协同等特征，被认为是助力碳中和的强大工具[2]。苹果和谷歌已声称通过人工智能和购买排放额度实现了碳中和，腾讯亦于2022年2月宣布将在2030年实现碳中和[3]。一般认为，人工智能可以预测电力需求并及时调度电力、处理故障，改善可再生能源的调度效率、进行动态定价，签订点对点智能合约[4]，优化运输及建筑效率、推进大规模精准农业等，具有使经济增长与碳排放脱钩的潜在能力。还能用来预测天气变化、主动管理生态系统，提高碳汇能力，帮助人类减缓或适应气候变化。与此同时，人工智能正以无法轻易察觉的方式加速国际物流、化石燃料开采和碳排放。埃克森美孚、壳牌等公司运用人工智能提高了开采效能，使煤矿行业变得更智能，我国也不例外[5]。然而，人工智能本身并不能简单归类为清洁和低碳技术。根据有关研究，人工智能的碳排放比例于2040年将超过全球的14%，其中45%来自其基础设施即数据中心[6]。此外，人工智能技术发展中的标准不统一、信息孤岛也可能加剧地区和行业的割裂。智能定价则存在使边缘人士承担更不公平的碳减排成本之风险。简言之，人工智能具有双重效应，在“应对气候变化和导致气候变化方面均是贡献者”[7]。为此，及早聚焦人工智能在应对气候变化方面的法律挑战，研究规制的法理与制度机理，可以使法律不至于落后于科技太多而致社会付出不必要之成本。人工智能在应对气候变化方面的法律规制至少可以概括为三大问题：一是法律如何建立一个程序以确保人工智能获取的气候变化数据得以在全球范围内共享；二是法律如何评估并规制人工智能技术自身带来的碳排放增加；三是法律如何确保碳减排成本不因为智能定价而不公平的分摊致使发展中国家和边缘人群受到更大伤害。鉴于法学领域尚无此类学术成果(1)截至2022年5月2日，以“人工智能”+“碳排放”、“人工智能”+“气候变化法”搜索，CNKI结果显示法学研究成果为零。，本研究主要在气候科学、气候经济学、气候伦理学和人工智能法学交叉学科的基础上予以探索，试图提出方向性建议。

二、对气候变化数据共享的规制

应对全球气候变暖的任何限制性机制都有赖于对碳排放总量的计算。国际层面上围绕气候的谈判基本上是基于排放的历史总量和未来减排额度的争论，集中表现为政治谈判中的数据之争，其背后是对碳排放量的计算。在全球并无一项取得共识的温室气体排放量测算依据和无共享规则的背景下，已经发布的重量级研究报告均建立在各研究机构自建的温室气体排放数据库之上。其中最著名的报告要数美国气候责任研究所的《2017年碳排放大户报告》，该报告声称是基于有史以来最全面的数据分析而得出的，而收集和分析这些数据运用了人工智能。显然这是一项任务浩繁的巨型科研项目，但就全球而言，想要覆盖全部碳排放数据，单一的数据库无疑是恣肆汪洋的数据海洋上的一叶扁舟。为解决碳排放数据问题，欧洲已经开始运用卫星技术。2019年欧盟成员国向欧洲航天局授予125亿美元的预算，其中18亿美元用于分析人类碳排放量，人工智能是主要分析工具。由三颗卫星扫描300公里宽的地球，每隔几天即可实现对地球的全景扫描，捕获各发电厂的信息。欧洲航天局坦言各国的行动有其利己性，因为碳测算有利于对未来产业进行定位[8]。美国在发现自己落后之后，于2020年由前副总统阿尔·戈尔领导确立了“气候追踪”(Climate TRACE)计划，运用“特定行业的人工智能或卫星监测技术能力”直接测量全球的温室气体排放数据。该计划允许许多组织“单独构建各种算法、数据集和分析方法，并将之像乐高积木一样组合在一起”[9]。此种全球联合主要是基于谷歌等九家高新技术公司所在的欧美主要发达国家，其他国家很难参与技术标准的确定和数据分享。

迄今为止，国际和国内层面均无相关立法要求就碳排放的算法进行协调并共享人工智能协助下获得的碳排放数据。以气候追踪计划为例，关于工厂、发电厂的温室气体排放主要依赖图像处理算法来检测。该项目是谷歌人工智能挑战赛的支持项目，由“人工智能算法研究发电厂排放的烟囱、冷却水等形成的红外线图谱”[10](P6)，从而测算出其碳排放量。就其技术路线而论，这只是人工智能技术在追踪碳排放的可疑迹象，其可靠性无法保障。若要校验该数据，有赖于进一步的合作。由于人工智能辅助下的碳排放数据主要由发达国家测算而来，由此而形成的分析报告对未加入该项目的国家(其中主要是发展中国家)殊为不利。鉴于碳排放量蕴含着国际法上的规范意义，具有衡量人的“行为要求或标准所具有之准则性及拘束性”[11]。且随着全球气候诉讼的推进，可能拥有明确的责任指向，建立全球共享的人工智能碳排放算法和监测标准已颇具现实和法律意义。我国在相应立法时，应将人工智能辅助下的碳排放算法和监测标准、数据共享等作为重点制度之一。

三、人工智能技术自身碳排放的规制

人工智能本身就是重要的碳排放者。马萨诸塞大学2019年的一项研究表明，自然语言处理模型的智能化大约需排放30万公斤的二氧化碳，相当于纽约和北京之间125次航班往返的碳排放量[12]。此类大量排放温室气体的人工智能被称为“红色AI”，其特点是通过大规模计算来获得更强的线性增益效果。如今七成以上发表在顶级刊物上的论文依赖“红色AI”。尽管红色AI具有价值，但发展“绿色AI”即不增加计算成本而产生结果的研究方法更值得提倡[13]。不过，人工智能之父里奇·萨顿悲观地预测，人工智能迄今无法替代复杂的人类思维，突破性进展总是来自搜索和计算的扩展[14]。因此，对计算量的追逐在可见的未来仍是一个无尽的游戏。

规制人工智能碳排放的首要制度是对数据中心进行类型化处理，研究制定数据强制共享的法律标准和程序，以便通过提高数据共享而有效降低重复计算。目前全球的数据中心最主要集中在美国，中国也正积极建设。国务院2017年发布的《新一代人工智能发展规划》关于基础设施部分，提出要依托国家数据共享交换平台、数据开放平台等基础设施建设大数据基础数据库，整合国家治理和社会各类数据资源。这一规划的实施，有赖法律制度的进一步保障。数据和算法是科研机构或企业的核心竞争力，而共享数据具有公共利益指向，目前尚无良策在公共利益与行业数据垄断、科研竞争之间求得制度性平衡。

其次是建立人工智能碳排放技术评估程序，并公开大型人工智能设施或公司的碳排放量。在没有法定评估制度的情况下，人工智能公司倾向于掩饰其碳排放的真实情况。比如亚马逊公司虽然承诺2040年实现净零排放，但2019年的碳排放量反而增加了15%[15]。科技人员认为评估人工智能的碳足迹并非难事，既然人工智能运行的是硬件，只需要知道所运行的操作数量，即可以对数据中心、网络基础设施及其配套设施进行评估。关键问题是法律是否要求进行此类评估。2021年，具有全球立法风向标意义的欧盟《人工智能法》提案虽然将人工智能技术区分为禁止使用、高风险、低风险技术系统，并制定了一系列监管制度，对于人工智能自身碳排放的规定却付诸阙如。该法将对基本权利造成不利影响的人工智能系统归类于高风险技术，而气候变化法中与基本人权最接近的是气候稳定权。“气候稳定权是指每个人均享有稳定气候的权利”[16]，美国围绕气候稳定权已经提起多起诉讼。而“欧洲法院在塑造气候稳定权方面呈现多面性，一些案件将气候稳定权视为基本权利之一”[17]。如果气候稳定权能够像欧盟和美国的气候人权诉讼所主张的那样最终成为基本人权，则有望纳入《人工智能法》的保护之中。

再次是通过规划制度，合理布局人工智能中心。我国的人工智能、云计算、数据中心的布局具有显著的国家行为特征，应在规划布局阶段考虑其能源消耗。2021年工信部发布的《“十四五”信息通讯行业发展规划》虽然将绿色低碳作为七个原则之一，但通篇对低碳再无着墨。

最后是通过税收等制度为商业性云计算商提供优惠，促使其将数据中心选址在能够利用太阳能等可再生能源的地方，并充分利用运算设备产生的废热。现实是我国的超算中心全部集中在中心城市，且主要使用化石能源。所幸我国2022年已经启动“东数西算”工程，绿色低碳是数据中心技术创新和工程建设的重点。此前深圳发布的《建设新型数字信息基础设施行动计划》也将低碳列为目标之一。

此外，还可以试点低碳人工智能或绿色AI认证制度。鉴于绿色AI还是一个抽象的技术概念，监管部门对其内涵一无所知，现阶段可以运用行业的内在约束力，启动相应的技术认证，以便给市场或利益相关者提供更多有效信息。麻省理工学院已编制了绿色AI认证标准并启动认证，其标识为一个绿色圆环[18]，这一做法具有战略性意义，我国应在相关立法中考虑此项制度。

四、碳定价的公平性规制

人工智能使用的风险之一是造成算法歧视，包括个体无意识歧视和结构性不平等驱使的系统性歧视。人工智能既然是人类设计使用的程序，人类自身的利益便不可能完全被隔离在程序之外，而是以更加隐蔽的方式植入其中。全球碳减排正是在极端不平等的基础上展开的，个中利益纠葛复杂难辨。1950年以来四分之三的碳排放可以归因于发达国家，而碳排放定价的主导权也由发达国家掌控，其中的公平和正义问题始终如云如雾缠绕不去。碳正义成为一个充满争议的不确定概念，随着在政治、经济、社会、法律各领域被频繁使用，其内涵也更加多元化。就法律领域而言，于分配正义部分，主要关注碳减排额度分解的公平性，于矫正正义部分，则聚焦气候变化导致的法律责任。减排压力之下，发达国家构建了与发展中国家链接的国际碳交易市场。碳市场的合法性基础是其能够促进在最便宜的地方进行减排，并使整体减排成本最优化。然而研究表明，国际碳市场的存在实际上是富裕国家的碳减排压力变小而进一步削弱了贫困地区的发展空间。由于经济发展的地区不平衡，发达国家更有能力对碳提高定价而压低发展中国家的碳价格。实际操作过程中发达国家在为碳定价时会刻意与发展中国家进行对比，比如2013年澳大利亚工业集团在反对碳定价时就尖锐地说：“中国某省的一个设施可能不会面临碳定价，尽管有一个区域或全国性的碳价格，因为国家和竞争层面之间有很多屏蔽和差异。”[19]而在一国之内，碳定价也可能伤害更加脆弱的行业和地区并滋生“产生受害者和恶棍”[19]。

这些政策性的争论带有定性表述的模糊性且富于文学化的修辞和夸张，经济学的定量研究则给出了更加确切的测算，并提示法学家们应抓住其中的非正义问题。一份对欧盟碳交易系统的研究揭示了这个2005年推出的目前世界上最大的温室气体排放交易体系的价格波动情况。企业及研究团队借助人工智能运用自适应神经模糊推理系统对碳价格进行预测，帮助公司应对欧盟环境政策面临的碳排放压力。由于每吨碳的排放价格是波动的，公司在人工智能技术的助力下通过购买指标而缓解压力[20]。研究表明，人工智能与碳价格共同向相反方向运动，也就是说，人工智能对欧盟的碳排放交易发挥了对冲作用[21]。需要再次申明的是，碳价格低廉的地区也许是未充分发展地区，而行业之间的碳价格差异也将更不利于发展水平较低的产业。碳定价的经济成本并未由整个社会平均承担，受影响最大的是低收入家庭，且在价格波动时尤甚。令人忧虑的是，随着碳市场的全球化，人工智能将发展成为一种新殖民化的工具，为资本主义在全球的掠夺提供新的生命力。

遗憾的是，针对这一问题的规制在全球范围内未提上法律的议事日程，唯有少量的伦理学和经济学研究文献略有提及。工信部于2021年制定的《网络安全标准实践指南——人工智能伦理安全风险防范指引》将侵权性风险和歧视性风险作为伦理风险的类型，侵权性风险是人工智能对人的基本权利包括人身、隐私、财产等造成的侵害或产生负面影响的风险。就碳定价而言，在现有的法律框架下还很难与财产权直接关联。歧视性风险是人工智能对人类特定群体的主观或客观偏见影响公平和公正。这些模糊的语言远远无法支撑制度构造所需要的确切概念和责任内核，而且伦理学的研判也处于发轫阶段，法律则因其本性追求秩序之稳定而具有滞后特征，对该问题尚未知觉。鉴于人工智能对碳的定价很难与数据所有人沟通，数据所有人也不具备充分的知识能力和程序保障参与对数据的核实，而解释人工智能的碳定价又需要“算法设计者和使用者对模型设计目的、历史以及特定决策原因作出具有意义的逻辑性解释”[22]，加上技术鸿沟、商业秘密等原因，碳定价所及的利益相关人难以参与其中，异议权的行使更无从谈起。然而，“数据是人工智能时代的石油，对于数据的收集、分析正在形成一种新型的权力类型，与传统的政治经济权力结合后将带来权力的结构性变化”[23]。人工智能对于碳正义而言，叠加其间接性和责任主体的多样性特征后，更可能是雪上加霜，进一步加剧结构性的不平等。

五、结语

人工智能的多面性、复杂性、隐蔽性以及其蕴含的巨大可能性将对人类产生系统性影响。法律必须尽快就其正负双重作用构建制度，以最大可能发挥其应对气候变化的积极作用而减轻或消除其负面影响。本文仅就其蕴含的问题进行了简单的概括，提出了初始性的制度建议。如何建构制度引导其最大程度地帮助我们应对气候变化也许更为重要。由于该指向已形成积极乐观的方向性判断，而其问题尚无人察觉，故而我选择了提出问题。整体而言，运用制度规制人工智能应对气候处于起步阶段，大量问题需要法学界投入精力进行研究。除了本文提出的三个问题之外，人工智能在应对气候时对消极自由的削减也是值得关注的倾向，且其在协助人做出有利于减排之选择时难免有操纵之嫌，市场的功能也有可能受到限制。显然，人工智能将地球迅速数据化并加强了人类对整个自然的控制能力，由此带来的风险和责任也需要法律进行分配。我国正在研拟气候变化应对法，而“气候变化法律监管空间宏大，涉及领域和问题复杂多样”[24]，将人工智能对气候变化的负面影响问题纳入其中是未来的必要选择。

依法构建降碳减污扩绿保供增长五位一体的协同机制*

孙 佑 海

(天津大学 法学院，天津 300072)

*基金项目：国家社科基金重大项目“国家治理现代化视域下的生态环境保护法律体系研究”(项目编号：20ZDA089)。

习近平主席2020年9月代表中国政府向全世界宣布“双碳”目标[1](P7)以来，全国上下积极开展降碳工作。但一些部门和地方出现了为降碳而降碳，甚至“运动降碳”的做法，引发了经济、民生和社会稳定等问题。因此，如何建立降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，就成为我国当前和今后一个时期的重要任务。

一、相关概念界定和构建五位一体协同机制的意义

(一)相关概念界定

研究构建减污降碳扩绿保供增长五位一体的协同机制，首先需要对相关概念进行界定。

所谓降碳，是指降低或减少二氧化碳等温室气体的排放量。随着全球气候变暖，人类应当降低或减少二氧化碳等温室气体的排放量，以有效应对气候危机。为此，中国政府提出了力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和的国家自主贡献目标。

所谓减污，是指采取措施，确保污染物排放量的减少。对排污行为有两个控制标准，一个是污染物排放标准，一个是污染物排放总量控制指标。我国法律规定，污染物的排放应当符合排放标准。在污染物的排放已经达到排放标准但仍然不能实现区域环境质量标准的情形下，应当对排污者排放污染物的行为实行总量控制。

所谓扩绿，是指采取种树种草等措施，推进生态保护和修复。种树种草和生态修复，可以有效吸收大气中的二氧化碳，从而减少温室气体在大气中的浓度。这个过程也是吸收二氧化碳的过程，即碳汇。2003年12月召开的《联合国气候变化框架公约》第九次缔约方大会，将植树造林纳入碳汇项目达成了一致意见，形成了新的国际法准则。

所谓保供，是指降碳工作应当在保障供电、供气、供热安全稳定的前提下进行，不能因为开展降碳而影响人民群众的生产和生活。

所谓增长，是指降碳等工作应当与经济增长协同进行，不能因为开展降碳而影响经济增长。

所谓五位一体，是指应当将降碳、减污、扩绿、保供、增长等多重目标置于一个考核体系中进行综合决策和考评，而不是各行其是、单打独斗。其实质是国家有关部门的行政权力应当在降碳、减污、扩绿、保供、增长的进程中协同行使，目的在于协调各方面的关系，保障国家上述综合目标的有效实现。

所谓协同机制，是指相关主体之间相互协调、向着共同的目标而发力，并符合客观规律的工作方式。在当前的形势下，构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，对于全面贯彻习近平生态文明思想，全力推进生态文明建设，是十分必要的。

(二)构建五位一体协同机制的重大意义

当前形势下构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，意义十分重大。

首先，有助于实现降碳的目标。因为碳排放与其他污染物排放有较高的同源性，比如燃烧煤炭既产生大气污染，又产生碳的排放，因此，降碳与减污具有较强的协同效应。而扩绿，在植树种草、促进生态修复等方面采取更加有效的措施，可以增加碳汇，而碳汇可以有效地中和碳排放。加强绿色技术创新和推广，在促进经济增长和生态环境保护的同时，也有利于实现降碳的目标。

其次，有助于依法进行污染防治攻坚战。当前，我国总体上仍然是一个发展中国家，在发展程度上与发达国家仍然有较大的差距。发达国家已经度过了工业化高峰期，进入服务业为主的增长阶段，常规的环境污染问题已经基本解决，生态环境总体上呈现良好的局面[2]。在生态环境保护方面，面临的主要任务是碳减排，因而有条件在控制气候变化方面提出更高的要求。而我国作为最大的发展中国家，除了碳减排之外，常规环境污染治理和生态保护还没有过关，因此我们应当在依法进行污染防治攻坚战方面，作出更大的努力。

第三，有助于实现“保供”的目标。强调构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，将“保供”作为五位一体的重要一极，就是要求减碳工作必须在保障供电、供气、供热安全稳定的前提下进行。强调“保供”，对于坚持以人民为中心的发展理念，增进人民福祉，取得人民支持，维护社会稳定，是至关重要的。

第四，有助于实现经济的稳步增长。我国现阶段一个十分重要的任务，就是继续保持经济的稳步增长。只有实现经济的稳步增长，才能为教育、科学、文化、卫生、体育、人民福利以及改善生态环境创造必要的条件。尤其是我国经济欠发达地区，更加有必要也有潜力继续保持较快的经济增长。我国的民生、就业、社会稳定、各项事业的发展，无一不需要基于经济增长带来的财政收入的支持。因此，我们提出构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，就要求国家在采取降碳等政策措施时，必须在保持经济增长方面，留出必要的空间。降碳、减污、扩绿、保供和经济增长，这几个方面都很重要，决不可偏废。

因此，在党中央提出“双碳”目标后，强调构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，对于全面贯彻高质量发展的理念，意义十分重大。

二、我国降碳减污扩绿保供增长领域的现状和问题

(一)我国降碳工作的成就

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指导下，我国各地推进降碳工作取得很大成就。从全国范围来讲，2020年，我国碳排放强度相比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”约束性目标，相比2005年下降48.4%，超额完成了我国向国际社会承诺的到2020年下降40%-45%的目标[3]。同时，全国煤炭消费比重降低到56.8%，非化石能源消费比重提高到15.9%。截至2020年底，北方地区冬季清洁取暖率提升到60%以上，京津冀及周边地区、汾渭平原累计完成散煤治理约2500万户。重点区域35蒸吨以下燃煤锅炉基本淘汰，65蒸吨及以上燃煤锅炉基本完成超低排放改造[4]。近年来，我国还积极推动全国碳排放权交易市场启动上线交易，第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位达2162家[5]。

从地方探索实践看，以天津市“十三五”期间降碳工作为例，该市通过整合撤销取缔200余个工业园区，关停退出多家钢铁企业等措施调整产业结构。通过治理120多万户散煤取暖，改燃关停1万余台燃煤锅炉，推动火电行业、钢铁企业超低排放和低排放改造等措施调整能源结构。通过推进重大生态建设工程，升级保护875平方公里湿地自然保护区，建设736平方公里双城中间绿色生态屏障区，稳步提升153公里渤海近岸海域岸线生态功能等措施推动生态保护修复，有效增加碳汇[6]。以上工作，有效提升了降碳的实际效果，总体成就应当给予肯定。

(二)存在的问题

在充分肯定成绩的基础上，应当清醒地看到一些部门和地方在降碳、减污、扩绿、保供、增长的协同方面存在着一定的差距。其中，比较突出的问题，就是一些地方为了实现“双碳”目标，出现了影响供电、供热、供气以及经济增长等问题。

比如，进入2021年之后，广东、安徽、浙江、江苏、陕西、山东、云南等18省区陆续发布了“能源双控”的措施，这是“史上最严限电令”“规模史无前例”。以广东为例，从5月份“开五停二”，到6月份升级为“开三停三”，再到9月份则升级到“开二停五”，有些地区甚至是“开一停六”，9月22日至26日更是决定停止工业生产。

再如发电大省云南，5月份“应急错峰限电”，错峰限电量为10-30%。7月份实施第二轮规模限电，要求有色金属冶炼等企业降低25%用电量。9月份进一步要求工业硅企业月均产量不得超过8月产量的10%，9-12月黄磷生产线月均产量不得超过8月产量的10%等，这相当于削减了90%的产量。

再如江苏南通，受“双控”目标影响，部分企业因减排压力纷纷被迫采取限电措施，仅2021年9月，停产达二十天之久。南通作为中国纺织产业出口重镇，在经济复苏及劳动密集型外贸订单大规模回流的背景下，因限电而停产造成较大经济和其他损失。当地官员则称，完成年内“双控”目标还有不到4个月，要扭转局面必须采取非常规手段，要下猛药下重药，出手要快[7]。

以上影响只是工业领域，直至“东北限电”登上热搜，限电范围扩大到居民用电，而且从有序用电变成拉闸限电，许多单位和个人措手不及，限电一时间成为严重影响民生的重大问题。

(三)原因分析

2021年，一些地方出现了电力供应紧张，甚至“拉闸限电”，这与一些地方采取“运动式减碳”等方式有着密不可分的关系。由于许多地方政府将减碳的目标层层加码，导致一些地方宁可将经济发展速度放缓，也要提前完成实现碳达峰的任务。

有关部门发布的“双碳”目标的考核办法，也在客观上强化了提早实现减碳的压力。比如，根据国家发改委发布的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9个省区上半年能耗强度不降反升，浙江、河南、甘肃、四川、安徽、贵州、山西、黑龙江、辽宁、江西10个省上半年能耗强度降低率未达到规定的要求。国家发改委同时指出，对能耗强度不降反升的地区(地级市、州、盟)，要将暂停“两高”项目节能审查的名单报送国家发改委，并督促各地采取有力措施，完成全年能耗双控目标。面对日益严峻的国内能耗双控形势，被国家发改委点名的省区如江苏、云南、广西、浙江等纷纷推出限电措施，严控高能耗企业用电，以确保能耗双控目标按时完成，这就使得江苏、云南、广西、浙江等省区企业的生产受到不同程度的影响。在电力行业，上述政策措施加剧了煤炭以及煤电行业的生存压力，煤电企业亏损严重，银行断贷、资金链断裂等情形时有发生。

与此同时，一些地方在国家提出“双碳”目标后，只顾降碳目标的实现，而对环境污染治理等常规生态环境保护工作则重视不够，导致有的地方生态环境治理工作有所放松，当地的环境质量因而出现下降的趋势。

三、构建降碳减污扩绿保供增长五位一体协同机制，促进我国经济高质量发展的建议

(一)以习近平生态文明思想为指导，贯彻“先立后破”原则

习近平总书记强调落实“双碳”目标应当注重处理好发展和减排的关系，要在经济发展中促进绿色转型、在绿色转型中实现更大发展[8]。习近平总书记还提出，实现“双碳”目标应当坚持“先立后破”的原则。他指出，绿色转型是一个过程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能未立先破。习总书记还特别形象地说，不能先把手里吃饭的家伙扔了，结果新的吃饭家伙还没拿到手，原有的本领却丢掉了。既要有一个绿色清洁的环境，也要保证生产生活正常进行，保障能源的安全和供应[9]。我们应当按照习近平总书记“先立后破”的指示精神，全面推进降碳、减污、扩绿、保供、增长的协同工作，并将建立降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制作为我国实现经济高质量发展的一个重要原则。

(二)构建五位一体协同的指标体系，用科学的指标体系引导企业行为

指标体系是企业行为的指南，有什么样的指标体系，就有什么样的企业行为。因此，对降碳、减污、扩绿、保供、增长，有关人民政府都应当提出有科学依据的考核评价指标，同时应充分考虑这些指标之间的关联性，促进降碳与减污、降碳与扩绿、降碳与保供、绿色技术创新与降碳、减污、保供、增长之间的协同效应。尤其是应当尽快实现由能源消耗总量和强度的双控向碳排放总量和强度“双控”转变，重点在统计方法、考核机制等方面把标准做深、做实、做细，尽快形成实施的条件。

建议将构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体协同机制的理念内化为各级政府规划、年度任务和日常管理，实现事先有规划计划，事后有检查评估。要强调不能单打一，而是诸方面协同推进。不能运动式，而是立足长远、按照客观规律办事。不能搞形式主义，而是推动经济发展方式的实质性变革，让理论和实践紧密结合。

(三)构建五位一体协同的绿色核算体系，核定绿色低碳发展的经济账

以碳核算、生态核算为主要内容的绿色核算体系，是绿色转型发展的基石。我国开展的绿色核算无论在理论上还是在方法上都存在供给不足的问题，不能满足生态文明建设的实际需要。建议尽快补足这一短板，并以此为基础，普遍建立碳账户和生态账户，进而形成与降碳、减污、扩绿、保供、增长协同机制相适应的包括各级政府、企业和个人在内的绿色责任账户，确定各主体的减排义务及责任，切实把党和国家提出的降碳、减污、扩绿、保供、增长的各项要求真正落实到位。

(四)构建五位一体协同机制应顾及全国减碳空间格局

应综合考虑各地区发展阶段和资源禀赋等因素，根据区域间不同主体功能定位，构建差异化的减碳义务目标分解机制。在减碳任务分解方面，应当鼓励东部地区与西部地区共同发展，有结对帮扶协议的省份之间，应当开展协同减碳的探索。同时，完善区域间生态保护补偿制度，平衡生态保护地区和受益地区之间的利益关系。在区域协同发展的重点地区及空气重污染区域、水污染重点区域，应当允许跨省共同承担减碳任务。应当坚持全国一盘棋的原则，共同完成降碳、减污、扩绿、保供、增长的各项任务。

(五)推进降碳减污扩绿保供增长协同的法律制度创新

推动《碳中和促进法》尽快出台，将降碳、减污、扩绿、保供、增长协同进行作为重要原则。尽快修订《环境保护法》《环境影响评价法》等相关法律，并将碳排放评价纳入其中。应当加快发布将碳排放影响评价纳入环评体系的工作技术导则，研究将碳排放纳入排污许可制度的制度衔接。应当完善碳达峰碳中和执法规范和细则。探索在自贸试验区中推动碳排放交易与排污权交易相融合，全面清理与降碳、减污、扩绿、保供、增长的协同开展所不相适应的政策法规。

(六)科学构建五位一体协同进行的体制机制

构建降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体协同机制，涉及面很广，其中包括但不限于国家发展改革部门、生态环境部门、自然资源和能源管理部门、有关工业农业部门以及住房建设等部门，牵涉到有关地方和企业等各方面的利益，尤其是与人民群众的切身利益息息相关。因此，建议由国务院领导同志担任五位一体协同机制的召集人，国务院有关部门负责人和地方人民政府负责人为成员单位，企业和公众代表加入，以便充分反映各方面的意见和建议。机制的构建和运行，应当按照国家治理体系和治理能力现代化的要求进行。在这个原则下，国家应鼓励各级政府对高碳行业实行“拓展、稳住、限制”相结合的区别化政策，即拓展绿色生产、投资、技术创新和推广的空间，稳住对经济社会安全和平稳运行直接相关、短期内难以被替代的产业，有序限制其他非绿色生产和投资，加快实现绿色发展转型。

当前，要做好受新冠疫情、国际形势冲击的风险防控。因上述情况发生，我国一些地区的钢铁、电力、化工等传统能源和高耗能产业为主的区域可能将面临主体性产业被替换的重大冲击，并引起高碳资产价值下跌和重估，进而影响金融稳定。建议国家有关部门和各地方应利用一切积极因素，未雨绸缪，对金融风险防控、接续产业培育、员工退出安置和再就业培训等领域，抓紧制定前瞻性、针对性强的规划和政策法规。在五位一体协同机制的引导和协调下，有效实现降碳、减污、扩绿、保供、增长的共同推进，为建设生态文明和社会主义现代化国家，做出新的更大的贡献。

推进“双碳”目标的气候公益诉讼机制*

张 敏 纯

(长沙理工大学 法学院，湖南 长沙 410014)

*基金项目：国家社科基金一般项目“生态环境综合执法改革与垂直管理改革有机衔接研究”(项目编号：21BFX139)。

应对气候变化是一个全球性议题。根据世界经济论坛最新发布的《全球风险报告2022》，“气候行动失败”被列为全球第一大长期威胁，气候行动失败将会使全球面临更为严峻的环境危机[1]。气候危机“全球同此凉热”的属性，使得各国难以独善其身，必须在共同但有区别的原则之下采取单独或者联合行动。《巴黎协定》之后，国际气候治理格局开始由自上而下的强制减排模式转向自下而上的自主贡献承诺模式，我国也是在此背景下作出了到2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺[2]。“双碳”目标的实现，有赖技术、市场、政策、行政等多元手段的协力，法治在其中发挥着至关重要的路径[3]。作为法治重要组成部分的司法，在实现“双碳”目标过程中，自然也不遑多让。由于气候变化广泛影响公共利益，公益诉讼在推进“双碳”目标实现过程中理应发挥重要作用，但从学理和实践看，当前对“双碳”背景下气候公益诉讼基本属性的认识很不一致，有必要加以澄清。

一、我国气候公益诉讼的实践样态

通过司法手段应对气候变化已经在我国理论和实务界形成共识，但我国法治实践并未采用“气候变化诉讼”或者“气候公益诉讼”，而是将之命名为“气候变化应对类案件”。最高人民法院2021年发布的《环境资源案件类型与统计规范(试行)》(以下简称《统计规范》)将“气候变化应对类案件”界定为“在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件”，并将之作为与污染防治类案件、生态保护类案件、资源开发利用类案件、生态环境治理与服务类案件相并列的独立案件类型。从上述定义可以看出，气候变化应对类案件按照其影响的利益属性，可以分为气候私益诉讼、气候公益诉讼和气候刑事诉讼，而气候公益诉讼又可依据起诉对象的不同分为气候民事公益诉讼和气候行政公益诉讼，其本质上属于环境公益诉讼的范畴。但从案件检索情况看，目前并无明确涉及气候议题的行政公益诉讼案件，民事领域则有一些值得讨论和关注的案件。

从实践看，气候变化诉讼在我国引起广泛关注主要源于自然之友提起的两起“弃风弃光”公益诉讼案件。在自然之友诉国网甘肃电力公司案中，原告认为，被告未能履行《可再生能源法》规定的可再生能源全额保障性收购义务，使得燃煤发电增加了二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放，应当承担相应的侵权责任。尔后，自然之友又起诉国网宁夏电力公司，主张燃煤发电不仅会产生大气污染物，威胁人体健康、农作物、建筑物等，而且会导致温室气体排放大幅增加，招致全球气候变化和生态负效应，故需承担环境侵权责任。如果说前一个案件仍是聚焦于“污染物排放导致的生态环境损害”，后一个案件已经明确提出了气候变化问题，在一定程度上具备了气候变化应对诉讼的色彩[4]。但截至目前，上述两个案件仍未作出最终裁判。

另一个广为报道的案件是全国首例消耗臭氧层物质大气污染责任民事公益诉讼案。检察机关认为，被告生产时未有效处置三氯一氟甲烷废气，无组织排放造成空气质量损害。同时，废气还会以催化分解的方式破坏臭氧层，导致过量紫外线辐射至地面，造成生态环境损害并影响人类健康，因而应承担修复和赔偿责任。尽管《统计规范》将排放消耗臭氧层物质归入气候变化应对类案件的范畴，三氯一氟甲烷也是一种强温室气体，但本案并未明确提及气候变化议题。

除上述案件外，在不少涉及森林资源破坏的公益诉讼案件中，法院会提及森林资源对气候变化的影响。如浙江省遂昌县人民检察院诉叶某侵权责任纠纷民事公益诉讼案中，法院认为，保护林地资源有益于应对全球气候变化、改善生态环境，是生态文明建设的重要一环。近年来，一些地方还积极探索将购买“碳汇”作为受损环境资源的替代修复机制，其理由多与应对气候变化相结合[5]。上述案件无疑都属于《统计规范》所称的“气候变化应对类案件”，但若以国际层面关于气候诉讼“需提出气候变化科学或气候变化减缓和适应的法律或事实问题作为案件核心焦点”[6]的甄别标准看，除自然之友诉国网宁夏电力公司案外，我国还很难说具有严格意义上的气候诉讼。由此引发的问题是，我国当前的公益诉讼机制在应对气候变化、推进“双碳”目标上能够发挥多大的作用？未来又该如何建构起我国的气候公益诉讼机制？

二、现行公益诉讼机制应对气候变化的不足

针对环境公共利益保护，现行法律和政策确立了“公私并行、六诉并存”机制，主要针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，由社会组织、行政机关和检察机关分别提起民事、行政公益诉讼，同时检察机关还会在刑事诉讼或者刑事附带民事公益诉讼中主张直接修复或者替代修复[7]。以现行环境公益诉讼机制应对气候变化，实际上就转向碳排放是否属于会导致社会公共利益受损的“污染环境”或者“破坏生态”行为。

对于污染环境类公益诉讼，有学者认为，基于大气污染物与温室气体的同源性，若温室气体与大气污染物实现协同控制，大气污染公益诉讼可为气候变化诉讼之直接路径。尽管未能实现“二气”协同管控，旨在停止或减少大气污染物排放的大气污染公益诉讼也可以成为实现气候变化诉讼目的的间接路径，旨在督促行政机关履行大气污染监管职责的大气污染行政公益诉讼也可以间接推动温室气体的减排[8]。这种观点值得商榷。诚然，温室气体与大气污染物具有同源性，多来自于化石燃料燃烧，有些温室气体同时也是大气污染物，如氮氧化物(NOx)、臭氧(O3)等，但将其纳入传统管制范畴并非基于其温室效应，而是基于其对环境和公众健康的威胁，因而，针对违法排放上述污染物的行为提起公益诉讼，虽在客观上能够起到减碳的效果，但其诉讼理由、依据与目的均与气候变化无关，很难说属于气候公益诉讼的范畴。对于二氧化碳，虽然美国联邦最高法院在马萨诸塞州诉联邦环保署案(MASSACHUSETTS v.EPA)中将之认定为“大气污染物”，但这一结果与其说是科学与法律的应然逻辑，不如说是政治与政策考量的产物，在科学界与法律界并未得到广泛认同。2018年我国提出“打通一氧化碳和二氧化碳”，由生态环境主管部门统一监管大气污染和温室气体排放，《大气污染防治法》也要求对“大气污染物和温室气体实施协同控制”，但并非将二氧化碳等温室气体均作为大气污染物对待，而是将控制大气污染与温室气体排放协同起来，将应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹协调，实现减污降碳协同增效。但认为“协同控制”能够使大气污染公益诉讼成为气候变化诉讼的直接途径，实在是一个“美丽的误解”，也是污染环境类公益诉讼不能承受之重。

生态破坏类公益诉讼似乎可以作为气候公益诉讼的途径，原因是，尽管二氧化碳、甲烷等难以归为大气污染物，但温室气体排放会导致全球变暖，进而对生态系统造成影响，却是广为接受的事实。根据联合国政府间气候变化委员会发布的《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》，全球变暖正把地球生态推向“硬性极限”，全球升温在短期内达到1.5℃，将不可避免地导致多种气候危害发生，给自然生态和人类福祉带来诸多风险[9]。据此，符合条件的起诉主体似乎可以气候变化导致生态破坏为由提起公益诉讼。然而，气候变化作为大尺度环境问题，不确定性是其基本特性，并使得气候治理具有浓厚的风险决策意味。传统的命令与控制手段并非是风险决策的适当途径，风险预防要求更多采用激励性政策以及强化风险沟通[10]。这也意味着，法院并非解决气候问题的最佳场所。在气候行政公益诉讼中，法院需要尊重行政机关的裁量空间与判断余地，尤其是在抽象行政行为基本不可诉的背景下，法院对气候决策的审查，更多只能对合法性进行审查，兼及合理性审查。

在民事公益诉讼领域，尽管最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将“具有损害社会公共利益重大风险”的行为列为民事公益诉讼的起诉范围，但结合“已经损害社会公共利益”的表述，这里的“风险”，很可能只是对“危险”的误用。原因在于，风险的内核乃是科学不确定性，如果行为的因果性在科学上并不确定，或者危险未能由特定的责任主体负担，过早地以具有风险的理由介入市场领域，适用禁令或者损害赔偿，对行为人和社会而言都不啻于结果责任的回归[11]，显然难以契合风险预防的精神以及利益衡量的要求。

三、我国气候公益诉讼的发展方向

从格兰瑟姆气候变化研究所气候变化诉讼数据库收录的近2000件气候诉讼案件看，约72%的案件发生在美国，如果算上澳大利亚、英国等，英美法系国家的气候诉讼数量占到全球86%以上。该数据库收录的案件要求气候变化法律、政策或科学必须是案件的一个事实或法律问题，排除了只是顺带提及气候变化，但没有以有意义的方式处理与气候有关的法律、政策或行动的案件。这些案件主要针对政府或者企业提起，诉因包括了国家气候减缓义务、气候人权、侵权、信息披露等类型。尽管这些案件多发生在英美法系国家或地区，但近年来大陆法系国家亦开始积极发挥诉讼在气候治理中的作用，传统大陆法系国家如德国、荷兰都出现了针对国家气候保护义务的战略性判决，基于其他请求权基础的气候诉讼亦在不断探索之中[12]。

我国尚未进行专门的“双碳”或气候变化立法，尽管国家提出了“双碳”目标，但这一目标在制度定位上更趋向于《环境保护法》规定的环境质量目标责任制，主要依靠相应的政治与行政问责机制加以落实。减少碳排放也主要依靠调整能源结构、提升能源效率、碳捕获与封存、发展碳交易、增加碳汇等手段。这些实现“双碳”目标的举措，与基于危害防止理念的传统大气污染防治手段显著不同[13]，也使得主要基于法定义务违反的公益诉讼机制在应对气候问题上受到掣肘。即便如此，现行公益诉讼机制在应对气候变化上仍有很大的空间，未来可以着重沿着以下两方面加以推进。

在气候行政公益诉讼方面，根据《行政诉法法》，目前只有检察机关可以提起行政公益诉讼，且需履行诉前程序。行政公益诉讼的对象，主要是行政机关不正确履行法定职责的行为，前提需为“法定职责”。鉴于气候变化领域目前多为倡导性的规定，行政机关具有较为宽泛的裁量权，司法机关很难对行政机关气候决策进行实体审查，故未来气候行政公益诉讼可以转向加强对气候决策是否遵循正当程序的监督，重点检视气候裁量权的行使是否不利于实现“双碳”目标，例如对高碳排放企业环境影响评价文件审批过程中是否考虑了减污降碳的因素，是否对碳排放权交易第三方核查机构进行了审慎监管等。对于行政机关发布的行政规则或者作出的其他抽象行政行为，检察机关可以利用检察建议提出改进意见。

在气候民事公益诉讼方面，尽管气候变化对生态系统的影响具有科学不确定性，依《民法典》追究当事人的生态环境损害责任并不现实，但仍可就相关企事业单位和其他经营者的违法行为起诉。这些诉讼大体上可以分为三类：一是利用部分温室气体与大气污染物“一体两面”的属性，在大气污染公益诉讼中直接指出气候变化有关的事实与法律问题，促进“二气”协同控制机制落地落实；二是针对违反明确法律义务的行为如第三方核查机构与碳交易主体通谋弄虚作假，提起民事公益诉讼，要求其承担连带责任；三是提出战略性的气候诉讼，此类诉讼虽然很难胜诉，但很大程度上能够推动气候变化政策与法律的形成与变革。典型如“弃风弃光”案，尽管目前法院尚无定论，但诉讼行为已经使得“弃风弃光”问题暴露于公众视野，并推动国家采取了一系列新能源消纳措施，各省市“弃风弃光”率逐年下降。

正如有学者所指出的，气候行政(公益)诉讼可在司法判决中融汇气候治理的政治要求并对其实行法律性转换，进而明晰政府在应对气候变化方面的具体责任，气候民事(公益)诉讼则将气候治理的私法责任分配给企业，由碳巨头承担减少排放、合理投资、补偿气候损害等责任[14]。可见，气候公益诉讼的目标并不在于具体纠纷之解决，而在于利用“争讼”这一程序推动气候公共政策和法律的形成与变革，为形成多元共治的国内气候治理格局提供一条可行的路径。