美国全球治理战略新调整

董柞壮

[内容提要] 拜登政府上台后不断调整美国的全球治理战略，选择以气候变化治理为引领，加紧争夺数字治理领导权，尝试弥补国内治理短板，推广自由主义价值观，重塑部分全球治理机制。随着国际力量对比、全球治理机制环境的变化与全球风险多样化的凸显，美国的全球治理能力与其主导的治理规范面临着更大挑战，越来越难以完全掌控全球治理话语权。美国全球治理战略的调整主要是通过降低治理成本、提高国内治理效能，并与其他大国开展权宜合作，实现和维持霸权地位。拜登政府的全球治理战略一方面重视美国主导的多边主义，在一定程度上为中美全球治理合作提供了潜在空间；另一方面强调竞争与对抗，使得全球治理体系成为大国竞争的核心场域，进一步加重了全球治理赤字。

2022年10月拜登政府发布了新的美国《国家安全战略》报告。新版报告在进一步渲染大国竞争的同时，着重阐述美国面临的全球挑战及应对策略，把中国定义为全球“最大的地缘政治挑战”，扬言美国必须赢得同中国的战略竞争。这一报告充满浓重的霸权气息和根深蒂固的冷战思维，在很大程度上标志着美国的全球治理战略正在进行重要调整。实际上，自第二次世界大战结束以来，美国主导建立了以现有国际机制为核心的全球治理体系，在全球安全、贸易、金融等领域制定了基本的治理规则，并发挥着关键作用。主导和引领全球治理既是美国全球战略的核心，也是美国维护全球制度霸权的重要体现。因此，系统梳理当前美国全球治理战略调整的表现，剖析其调整的动因与发展趋势，有助于有效管控大国战略竞争，推动中美两国在全球治理领域实现良性竞争与合作。

一、美国全球治理战略的新调整

近年来，随着国际力量对比的变化，美国在全球治理中面临着能力不足、影响下降、竞争激烈、效果不佳等诸多挑战和制约。拜登政府上台后，一改特朗普政府时期推卸责任、消极退群的全球治理立场，不断调整全球治理战略，强调应对全球挑战并回归部分多边机制，在议题排序、治理能力、价值规范和治理机制上制定了新的政策方案。

一是以气候变化为优先议题。随着全球治理议题的扩展以及美国实力的相对衰落，如何整合分配外交资源是美国全球治理战略调整的关键。奥巴马政府在面临金融危机时，以稳定全球经济金融体系为主要治理目标，并减少美国在反恐、人权等议题上的资源投入。特朗普政府时期以“美国优先”为导向，在全球治理上全面收缩资源以减少美国的治理支出，退出了联合国教科文组织、《巴黎协定》等多边治理机制。拜登政府上台后继续整合外交资源，视气候变化为头等议题，并以气候治理引领其他治理议题。对拜登政府而言，气候变化是最为紧迫且最有利于重新巩固美国领导地位的议题领域。一方面美国通过举起应对气候变化大旗占据全球治理的道德高地，重塑美国承担责任的国际形象；另一方面，美国将气候变化与经济发展、数字资产、人工智能以及疫情防控挂钩，利用美国在清洁能源等领域的技术和资金优势，试图在其他领域的治理上占据优势地位。对美国而言，应对气候变化是其国家安全的内容之一，因为气候变化能够对全球供应链造成显著负面影响，影响美国国内就业及社会稳定，随着气候变化治理原则的落实，传统的碳密集型经济逐步向清洁能源经济转型，具有重塑全球价值链的潜力。①National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新华：“美国气候战略及中美气候合作”，《现代国际关系》，2022年第1期，第8～16页。因此，应对气候变化的效果事关美国的经济潜能和安全，全球气候治理也会影响其应对气候变化的能力和治理水平。掌握气候变化治理的话语权和规则制定权，能够赋予拜登政府更大的全球影响力和影响他国政策的手段。②Dan Baer and Darshana M.Baruahet,“Let’s Place Sustainability and Climate Change at the Heart of International Policy,”https://carnegieendowment.org/2022/07/08/let-s-place-sustainability-andclimate-change-at-heart-of-international-policy-pub-87461.（上网时间：2022年10月20日）

二是争夺数字治理领导权。随着新一轮信息技术革命的推进，基于在网络空间的数字经济空前繁荣，并带来了全球数字领域的治理需求。数字技术与数字经济具有改变全球政治、经济格局的潜力，主要经济体间的数字地缘竞争日趋激烈。在二十国集团、经合组织等主要的全球经济治理机制中，包括数字主权、数字货币等规则制定权成为全球治理新的竞争焦点。③DanielF.RundeandSundarR.Ramanujam,“DigitalGovernance:It Is Time for the United States to Lead Again,”https://www.csis.org/analysis/digital-governance-it-time-united-states-lead-again.（上网时间：2022年10月20日）随着新兴大国在数字领域取得更多话语权，美国在技术和市场上的优势被削弱，在数字与人工智能领域的领导地位受到冲击。由此美国十分重视在数字治理领域的治理领导权，以求在这一新兴领域获得规则制定权。

2020 年的《美加墨贸易协定》（USMCA）对数字经济治理提出明确的要求，包括禁止对数字产品征收关税、限制数据本地化、禁止限制跨境数据传输规则等，成为美国参与全球和区域数字经济治理的标杆。④Office of the United States Trade Representative,“United States-Mexico-Canada Agreement,”https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement.（上网时间：2022年10月20日）在拜登政府提出的“印太经济框架”中，美国采取了类似的立场。在人脸识别等人工智能的具体应用议题上，美国因国内政治和技术限制，在此类技术应用与治理规则制定上处于落后地位。为此，美国与其他盟友试图以制定标准、施加出口禁令等方式谋求规则制定权。⑤Dahlia Peterson and Samantha Hoffman, “Geopolitical Implications Of AI And Digital Surveillance Adoption,”https://www.brookings. edu / research / geopolitical-implications-of-ai-and-digitalsurveillance-adoption/.（上网时间：2022年10月20日）在新版《国家安全战略》中，美国政府新设立网络空间与数字政策管理部门，并任命关键技术与前沿技术特使，以增强数字领域的治理能力。⑥National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新华：“美国气候战略及中美气候合作”，《现代国际关系》，2022年第1期，第8～16页。在网络空间领域，美国2022 年4 月与60 个国家共同发布《互联网未来宣言》，试图以美国倡导的互联网原则为治理准绳，以美国的人权标准来实现网络空间的人权保护，要求全球的网络空间开放并自由访问，打击网络空间犯罪，保护私人信息安全以及私营行为主体的利益等。⑦A Declaration for the Future of the Internet, White House,April 2022.其主要目标是在网络空间和数字经济领域延续传统的治理霸权。同时，美国不仅将中国的“数字丝绸之路”视为数字治理上的挑战，也视作其国家安全的挑战。⑧Aarthi Swaminathan,“Digital Silk Road: How China Is Creating a New Global Data Highway,”https://finance.yahoo.com/news/digital-silk-road-china-123545748.html.（上网时间：2022 年 10月20日）尽管如此，同中国等崛起大国相比，美国缺少数字治理领域的全国战略，也并未建立在全球治理中的主导地位。

三是弥补国内治理短板。国内治理的低效是美国在全球治理中地位衰落的原因之一，拜登政府试图推动改善国内治理提升在全球治理中的能力。在全球发展领域，美国和西方国家对发展援助、发展模式的垄断受到新兴国家冲击。在非洲等区域发展治理上，新兴国家的发展援助更受欢迎。①Melba C. Nyabereka,“An Exploration of the Effects of Structural Adjustment and BRICS Engagement on Development in Zimbabwe over the Periods 1991–1995 And 2009–2013,”Politikon,Vol.44,No.1,2017,pp.111-131.为了重塑美国在全球发展领域的领导权，美国对国内的发展机构进行改革调整。美国国际开发署（USAID）被视为美执行发展战略的主要机构，该机构的权限与运作反映了美国政府的全球治理战略演变。在冷战时期，美国为与苏联竞争对外援助影响力而赋予USAID 较大权力，冷战结束后克林顿政府与小布什政府时期因美国无可匹敌的实力地位而降低了对该机构的依赖。奥巴马政府上台后则利用国际开发署参与全球卫生治理，至特朗普政府时期中止。拜登政府上台后，重视参与全球卫生治理与发展治理，因而授予国际开发署更多的权力与资源，以使其在全球发展治理中能发挥更大作用。②George Ingram,“Making USAID a Premier Development Agency,”https://www.brookings.edu/research/making-usaid-a-premierdevelopment-agency/.（上网时间：2022年10月20日）

在气候变化议题上，美国引领全球气候治理的前提是有效推动国内清洁能源革命，提高美国在应对气候变化上的竞争力。为此拜登政府提出了宏大的改革计划，包括发布行政命令要求国会通过立法建立新的国内机制，扩大对清洁能源领域的投资，推动美国智能基础设施建设以抵御气候变化的负面影响，保护少数族裔及弱势群体免受气候变化的影响等。③Joseph R. Biden,“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice,”https://joebiden.com/climateplan/#（上网时间：2022年10月20日）在数字治理议题上，美国同样着手调整国内治理安排。美国因为美元的国际货币地位以及对国内金融风险的担忧，在发行央行数字货币上总体滞后。为避免由此导致的美国在全球金融治理中的弱势，拜登政府发布行政命令，整合国内的外交、安全、科技、经济等部门的资源，在国家层面建立了数字资产的治理框架，不仅为国内的数字资产治理提供了基础，也为其参与全球数字资产治理创造了条件。④“Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets,” https://www. whitehouse. gov / briefing-room /presidential-actions / 2022 / 03 / 09 / executive-order-on-ensuringresponsible-development-of-digital-assets/.（上网时间：2022 年 10 月20日）

四是重拾自由主义价值观。美国参与全球治理的动机之一是塑造全球治理规则和标准，并将美国的价值观注入其中，以巩固自由主义的全球秩序，为其霸权服务。建立在西方自由民主价值观基础上的规则体系，被美国视为全球治理体系的核心特征。当前的全球治理框架以美国及西方国家为主导，具有类似的国家价值观。然而全球有效治理的实现需要跨意识形态的合作，而美西方国家与其他意识形态的国家合作时面临障碍。不同意识形态间的对立与竞争，被美国视为全球治理面临的挑战之一。⑤National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新华：“美国气候战略及中美气候合作”，《现代国际关系》，2022年第1期，第8～16页。特朗普政府时期以美国利益优先而参与全球治理，对意识形态的关注较少，以致被视为美国及全球民主倒退的原因之一。⑥Miriam Berger,“U.S. Listed As A‘Backsliding’Democracy For First Time in Report by European Think Tank,”https://www.washingtonpost.com/world/2021/11/22/united-states-backslidingdemocracies-list-first-time/.（上网时间：2022年10月20日）由此导致美国全球治理中的意识形态工具被削弱，未能有效联合其他“民主国家”参与全球治理。

拜登政府上台后重拾自由民主的价值观，上任之初即召开全球“民主峰会”，将推广民主视为外交政策的核心，将持有类似价值观的国家视为全球治理的优先伙伴。能否与“民主伙伴”进行有效的治理合作，被美国视为气候治理、人权治理等议题治理效果的关键所在。民主价值观被视为拜登政府全球政策的显著特征。⑦“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-theworld/.（上网时间：2022年10月20日）在治理实践中，美国倾向于与具有类似治理规则偏好的欧洲合作。⑧Joshua P. Meltzer and Cameron F. Kerry Wednesday,“Strengthening International Cooperation on Artificial Intelligence,”https://www. brookings. edu / research / strengthening-internationalcooperation-on-artificial-intelligence/.（上网时间：2022年10月20日）在美国看来，部分领域的全球治理之所以效果欠佳，主要是不同政府间的合作建立在各自的价值观基础之上，导致治理合作难以达成和维持。在气候变化治理上，目前的治理框架以政府间正式机制为主导，主权国家是主要行为体。此类气候治理安排无法实现最优效果，因为政府间的合作并不能有效地转化为国内政策，而基于自由主义的贸易和经济政策，更有助于提高清洁能源的使用效率，从而提高气候治理的实际效果。①Anthony B. Kim,“Climate Change Is Best Countered by Economic Freedom,” https://www. heritage. org / environment /commentary/climate-change-best-countered-economic-freedom.（上网时间：2022年10月20日）由此，与共享自由主义价值观的国家进行合作，更有助于提高美国气候政策的成效，实现美国清洁能源的推广。在全球卫生和新冠肺炎疫情的应对上，美国认为应对疫情的举措强化了东南亚等地的威权主义，而美国则需要选择与地区内的西式民主国家合作，通过美国国际开发署介入地区卫生事务中，推广美式价值观和治理规范。②Daniel F. Runde and Conor M. Savoy,“Post-pandemic Governance in the Indo-Pacific:Adapting USAID’s Strategy in the Face of Covid-19,” https://www. csis. org / analysis / post-pandemicgovernance-indo-pacific-adapting-usaids-strategy-face-covid-19.（上网时间：2022年10月20日）

五是重返或重塑部分全球治理机制。当前，自由主义国际秩序正面临挑战，基于西方价值观的全球治理模式效果不佳，既并不总是最符合美国的预期，也无法为美国带来最大的相对收益。为此美国推动全球治理机制变革的方向是维持其治理霸权地位。一方面，拜登政府重返部分治理机制，以恢复美国在全球治理机制中的地位。在全球卫生治理上，拜登政府改变了特朗普政府的卫生治理政策，将应对新冠肺炎和重拾全球卫生治理领导权作为外交政策优先任务，动员盟友与各类非国家行为体共同参与全球卫生治理。③“2nd Global COVID-19 Summit Commitments,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/2ndglobal-covid-19-summit-commitments/.（上 网 时 间 ：2022 年 10 月20日）在贸易问题上，拜登宣称“谁来制定管理贸易的规则？谁来确保它们保护工人、环境、透明度和中产阶级的工资？美国而不是中国应该领导这项努力”。④Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol. 99, No. 2,2020,pp.64-68.另一方面，美国试图重塑治理安排。在全球经济治理上，特朗普政府时期的主要策略是设置贸易壁垒、发动贸易战。加之世贸组织成员过多、决策繁琐，二十国集团与七国集团金融危机后缺少决策权和执行力，美国制裁俄罗斯导致二十国集团内部分裂。为此拜登政府上台后，美国在全球经济治理上谋求建立新的全球性与地区性治理机制，在亚太地区发起新的“印太经济框架”（IPEF），在拉美发起美洲经济繁荣伙伴关 系 （Americas Partnership for Economic Prosperity），强化与欧盟的贸易和技术委员会能力。⑤Edward Alden,“Why This Global Economic Crisis Is Different,”https://foreignpolicy.com /2022/06/14/inflation-stockmarket-economic-crisis-trade-wto-ukraine-energy-food-shortages-fedcentral-banks/.（上网时间：2022年10月20日）在安全领域、贸易领域，美国在亚太地区发起四方机制（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、芯片四方联盟（Chip 4）等小圈子，试图重塑全球和地区安全治理规则。

二、美国全球治理战略调整的原因

美国全球治理战略调整源对于当前国际战略形势判断的变化。随着大国竞争的持续以及全球挑战的演变，美国通过调整全球治理战略来护持全球治理主导权。同时，美国所处的全球治理机制环境与全球挑战也发生变化，美国主导的全球治理在国内外面临压力，其主导地位的合法性与正当性受到质疑，共同构成了美国战略调整的动机。

第一，大国竞争成为全球战略新环境的首要特征。国际体系中权力分布的变化以及美国对全球战略环境的评估，是美国调整全球治理战略的首要动因。在美国看来，后冷战时代已经结束，大国竞争成为当前国际政治的新特征。⑥National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新华：“美国气候战略及中美气候合作”，《现代国际关系》，2022年第1期，第8～16页。美国单极霸权的实力优势快速流失，以中国为代表的新兴大国崛起以及在全球治理机制内地位的提升，是美国全球治理领导地位面临的主要挑战。在当前的全球治理机制中，包括美国在内的西方世界总体地位下降。自二战结束至2022年，西方主要经济体占全球GDP中的比重从80%下降至39%，贸易额度从60%下降至48%，人口占比自47%降至12%，资本存量比重由87%下降至39%。①“Governance and Parallel Institutions,” https://www.atlanticcouncil.org/governance-and-parallel-institutions/.（上网时间：2022年10月20日）且这一趋势仍在持续，导致美国继续领导全球治理机制面临实力不足的潜在危机。

主要大国间对治理安排的分歧，涉及治理的价值观、治理规则和机制的选择等，是美国全球治理战略面临的最大不确定性。②Robert D.Blackwill and Thomas Wright,“The End of World Order and American Foreign Policy,”Council Special Report, No. 86,May 2020,p.22.其中，崛起的中国与俄罗斯因在治理原则上与美国差异更大，被视为对美国全球地位的首要挑战。在全球治理实践中，中国在经济和技术上的实力提升削弱了美国的优势，拜登政府认为中国具有改变全球治理规则的潜力，加之双方的价值观与政治制度差异，中国被视为美国全球领导地位的主要竞争者，近年来在联合国所属的专门机构中，联合国粮农组织、国际电讯联盟、联合国工业发展组织等开始有中国籍负责人担任总干事，美国特此视为全球治理机制的重大变化。中国发起的“一带一路”倡议、亚投行等更被美国视为对其全球主导地位的冲击。俄罗斯则被美国视为对全球治理价值观和基本治理规则的挑战者。随着乌克兰危机的持续，俄罗斯更被看作全球粮食、气候、金融等治理系统中的异类。在地区治理安排上，俄罗斯主导的集体安全组织（CSTO）与欧亚经济联盟（EAEU）在中亚占据主导地位，削弱了美国的地区影响力。在应对俄罗斯的挑战时，美国利用在全球金融、经济等领域治理机制中的主导地位，将全球治理机制当作制裁俄罗斯的战略工具，使得美国有更强的动机去维持全球治理领导者地位。

第二，美国全球治理能力相对下降。美国在传统的经济、金融治理机制中仍扮演领导角色，然而其地位面临国内外挑战的冲击。全球治理能力是国家为解决全球性问题合作提供公共产品的能力，包括硬实力、软实力和巧实力三个维度。③吴志成、王慧婷：“全球治理能力的中国实践”，《世界经济与政治》，2019年第7期，第4～23页。当前美国的全球治理能力在三个维度上均受到挑战。

全球治理的硬实力以经济、军事、科技实力为基础，并体现为在全球治理机制中的规则制定权。在物质和技术能力上，美国在全球经济总量中的占比持续下降，应对大国挑战、继续领导全球治理的能力也相应下滑。如在全球碳排放治理安排中，中国在碳排放清单核算能力建设、数字低碳数据使用和管理平台、加强低碳技术交流等方面具有优势，④Jing Wu et al.,“An Analysis of the Emission Reduction Targets of‘Belt and Road’Countries Based on Their NDC Reports,”Sustainability,Vol.11,No.24,2019,pp.1-19.美国此类能力则相对缺乏。当前美国依然能够维持对部分核心治理机制的控制权，然而随着区域性治理机制的完善，美国能够垄断单一治理安排，却无法垄断治理领域的治理规则与治理价值。新兴国家富有成效的区域治理实践，为全球治理提供了替代性的规则。⑤Kahler Miles,“Rising Powers and Global Governance:Negotiating Change in a Resilient Status Quo,”International Affairs,Vol.89,No.3,2013,pp.711-729.在软实力上，随着美国国内治理问题的频现以及美国在全球治理上的摇摆，其制定治理规则的号召力大不如前，并连带导致其议程设置能力的下降。在发展治理领域，美国的民主、人权口号无法有效改善欠发达地区落后的治理状况，在全球发展治理中的地位也相应下滑。巧实力是综合运用软硬实力来说服他者改变行为的能力。美国的巧实力在面对盟友时依然强大，能够有效协调盟友在全球治理上的立场和政策。然而随着大国竞争的加剧，美国在面对其他大国时的巧实力受到损害。尤其是美国不断在台海问题上对华挑衅以及发起对华贸易战，导致中美关系紧张恶化，双方在全球治理中赖以实现合作的信任减少，政策协调的效果变差；美国在乌克兰问题上强化对俄施压，对俄罗斯实施金融制裁等，也导致美国在外太空、能源治理等议题上无法获得俄罗斯的全面合作。

第三，全球治理机制更加繁复。当前全球治理的机制安排与冷战期间早已不可同日而语，参与治理主体的数量与种类大幅增加，治理机制也更加多样。美国面临的全球治理机制环境更加复杂，且全球治理机制的变革不再唯美国马首是瞻。随着全球治理机制的调整，美国在全球治理机制中面临两项困境。一方面，美国成为既有机制变革的主要障碍。全球经济治理机制在2008 年金融危机后效果不足，新兴国家要求对其进行改革，以充分反映全球经济治理能力的分布现实。在面对新兴大国呼吁全球治理机制变革时，美国主导的全球治理机制缺乏灵活性，无法满足新兴大国的诉求。实际上，美国已成为全球治理变革中的保守力量，作为既得利益者不愿顺应国际社会呼声进行治理体系的变革。另一方面，各类补充性机制的发展完善部分替代了美国主导的机制。既有机制变革的缓慢，使得新兴大国更倾向于建立新的区域性治理机制。如金砖国家发起的金砖机制在全球经济治理中扮演了日益重要的角色。在金融治理领域，包括亚投行和金砖银行在内全球有超过40 家的地区发展银行和金融机构①“Governance and Parallel Institutions,” https://www.atlanticcouncil.org/governance-and-parallel-institutions/.（上网时间：2022年10月20日）。，对美国的治理金融领导地位形成冲击。随着区域性全球治理机制的完善，美国在全球治理中的地位将进一步衰退。

第四，美国主导的治理规则受到质疑。当前主要的全球治理机制多为美国领导的西方阵营所主导建立，美国与欧洲、日本等经济体在发展、贸易、人权等议题上观念类似，利益也高度重合，因而共同成为全球治理规则的维护者。美国在全球治理机制中的主导地位，彰显美国作为霸权国家的特权。然而，这一西方国家主导的治理价值正面临挑战。一方面美国本身的部分行为破坏了其主导的治理规则。随着美国竞争力减弱以及全球制度环境的变化，美国并不总是能够从治理安排中获取最大收益。在全球贸易治理安排中，美国在贸易关系和贸易安排中的地位不断下降，导致美国从全球贸易安排中获得的相对收益减少，进而引发了其在贸易领域的部分不满倾向。与此同时，随着人工智能、数字治理等新兴治理领域的出现，美国无法确保在所有的领域中占据实力、技术和规则优势。在网络空间安全上，尽管互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）在美国的控制下，中国、俄罗斯、印度等国家依然能够对美国的网络安全治理规则提出挑战。②Hannes Ebert and Tim Maurer,“Contested Cyberspace and Rising Powers,”Third World Quarterly,Vol.34,No.6,2013,pp.1054-1074.

另一方面，美国主导的治理规则既不符合全球公益，更未必是解决全球问题的最优方案。③Alexander Cooley and Daniel Nexon, Exit from Hegemony:The Unraveling of the American Global Order, Oxford University Press,2020,pp.7-8.相反，美国在全球治理中越来越倾向于滥用主导地位，其主导的治理原则和治理规范更加缺少说服力和吸引力。例如在贸易领域，美国在二战结束后利用优势地位建立起“长臂管辖”的机制，从而在经济和贸易领域建立起机制霸权。随着美国在全球经济治理中的实力地位下降，美国更多滥用“长臂管辖”来维护其利益。这对全球经济治理的规则、参与治理的各方利益、促成治理合作的信任构成了冲击，因而受到其他国家反对。④戚凯：“美国‘长臂管辖’与全球经济治理”，《东北亚论坛》,2022年第4期，第64～78页。在经济金融领域，美国同样存在滥用治理机制来施加制裁的行为，如利用在全球金融体系中美元的地位以及对跨境支付机构的掌控，对其他国家实施金融制裁等。可见美国主导建立的治理机制在提供全球公益的同时，也存在被滥用以谋取私利的可能，导致其合法性受到质疑。

第五，全球挑战的不确定性加剧。全球化的深度发展与信息技术革命的推动，使得全球风险来源更加多样，全球挑战的治理难度大增，全球治理的不确定性显著增加。美国面临的是更加充满不确定性的全球治理环境，其特征表现为两个维度。一是国际治理机制的碎片化趋势更加凸显。围绕同一类治理议题，相关的治理机制层出不穷。治理机制的增加除了部分改善治理效果外，也显著增加了全球治理的熵，即治理活动的内在混乱程度。二是全球治理的不确定性更加凸显。即随着全球风险来源与种类的增加，各类风险间的联动也相应增加，治理的规律性和可预测性则相应降低。①王亚琪：“风险社会视域下全球治理的不确定性探析”，《东北亚论坛》,2022年第3期，第44～59页。与冷战时期以经济、贸易为主要议题相比，当前美国面临的全球挑战早已不可同日而语，从气候变化到移民、网络空间、公共卫生等新挑战层出不穷。②Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol.99,No.2,2020,pp.64-68.即便美国作为霸权国同样面临全球治理环境巨变的严峻挑战。

对美国而言，参与全球治理的主要目标是维持其霸权利益，尤其是美国的安全利益。然而，美国认定的全球安全挑战总是随着全球安全议题的变化而改变。例如在1987年的《美国国家安全战略》中，美国认为苏联是美国在全球面临的首要挑战，恐怖主义则被视为是次要的挑战。而1997年的《国家安全战略》则依次将大规模杀伤性武器扩散、有组织犯罪、恐怖主义、环境破坏视为美国在全球安全中的主要挑战。2006年的《国家安全战略》则将全球民主视为美国主要的安全利益，而各类失败国家是对美国推广民主的主要障碍。2017年的报告中将美国安全的主要挑战界定为防止大规模杀伤性武器扩散、防范生物武器和传染病、移民与边界控制、恐怖主义与有组织犯罪。2022年的《国家安全战略》则将中国与俄罗斯、气候变化、新冠肺炎疫情大流行视为主要的全球挑战。③历届美国政府的《国家安全战略》参见：https://history.defense.gov/Historical-Sources/National-Security-Strategy/.（上网时间：2022年10月20日）总体而言，全球化进程以及全球问题的变化，使得美国面临的全球挑战也相应不同，美国所处的全球治理环境快速变化。这一趋势与国际体系中的实力变动、大国竞争相叠加，导致美国在应对新的全球挑战时存在能力不足的问题。

三、美国全球治理战略调整的特征

全球治理战略的调整是美国为适应全球战略环境变化而作出的策略选择，也是其国内政治生态变化的外在表现。美国战略调整通过降低治理的成本来维持治理霸权，夯实国内治理的基础，与其他大国开展权宜合作，因而显示出独有的特点。

首先是以延续治理霸权地位为目标。特朗普时期美国在全球治理中频繁缺席，使得美国在全球治理中的领导地位遭受质疑。为此，拜登政府试图恢复美国原有地位以延续治理霸权，其主要策略包括两类。一是扩大美国的全球承诺。由于多数全球问题需要国际社会长期的治理合作，各国治理承诺的可信性成为合作能否维持的关键所在。拜登政府上台后提出自己的政策蓝图，以求在气候变化、安全治理、经济金融等领域实现美国的领导力复兴。如在气候变化议题上，拜登政府对气候变化重新作出承诺，并选择继续履行《巴黎协定》，试图恢复美国承诺的可信性。为显示其可信性，拜登政府通过“全政府”的方式参与全球气候治理，协调不同的政府部门及其与私营部门间的治理合作，以增强国际社会对美国治理承诺的信心。通过在气候变化、移民等议题上承担部分责任，在全球治理中重塑美国的价值观，并以此彰显美国领导能力与承诺。二是保持美国的实力优势。对美国而言，有效的治理合作必须建立在实力优势或者实力对等的基础之上。为此拜登政府试图打破内政外交界限，通过投资美国国内工业、人力资源等方式提升美国在全球治理中的实力与竞争力。在实现美国领导地位的方式上，拜登政府采取了与特朗普政府不同的策略。前者通过国内外的政策变革，以作出承诺和维护治理机制的方式重建美国的形象，以系统性地参与全球治理恢复美国的地位。后者则是以交易的方式来参与全球治理，强调美国的短期收益。④Kemal Derviş,“America’s Return to the World,”https://www.brookings.edu/opinions/americas-return-to-the-world/.（上网时间：2022年10月20日）

其次是以降低治理成本为手段。美国调整全球治理战略的内容之一是降低治理成本，避免霸权的过度扩张。一是避免独自承担治理成本。拜登政府恢复和强化与盟友的联系，重建跨大西洋关系及与亚洲盟友关系，通过强化与盟友的合作关系网络来应对全球挑战。2022年5月美国与欧洲盟友发起了美欧贸易与技术委员会，以加强双方在全球贸易治理上的协调。2022年6月美国与欧洲合作提出“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）计划，试图通过双方在资金和技术上的优势，与中国等新兴国家竞争全球发展治理的话语权。因为基础设施的建设与清洁能源的使用与可持续发展相关，数字领域的基础设施建设则直接关系到数字治理规则的制定权力，也对全球卫生和人权保护等议题有显著作用。①“Memorandum on the Partnership for Global Infrastructure and Investment,”https://www. whitehouse. gov / briefing-room /presidential-actions/2022/06/26/memorandum-on-the-partnership-forglobal-infrastructure-and-investment/.（上网时间：2022年10月20日）二是更加依赖多边机制。随着美国参与全球治理能力的下降，利用各类多边机制成为美国参与全球治理的可行选项。2022年4月拜登政府发布的《全球脆弱法案》提出，为应对各类全球冲突、实现和平，美国应与各类多边机制以及非国家行为体进行合作，以实现最佳的治理效果。②“Letter from the President on the Implementation of the Global Fragility Act,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/04/01/letter-from-the-president-on-the-implementationof-the-global-fragility-act/.（上网时间：2022年10月20日）美国认为仅仅参与多边机制与退出多边机制均非最佳选项，而与其他民主国家合作组织“小圈子”，提出符合美国利益的机制变革方案，则更符合美国的利益。③“Joint Strategic Plan FY 2018-2022,”https://www.state.gov/wp-content/uploads/2018/12/Joint-Strategic-Plan-FY-2018-2022.pdf .（上网时间：2022年10月20日）三是寻求与新伙伴的合作。新兴国家有推动全球治理机制变革的普遍愿望，同时又倾向于维护既有的治理机制而非另起炉灶，因而被美国视为潜在的合作者。印度、巴西等新兴国家因与美国的实力差距较大，尚未能够对美国的地位构成潜在挑战，成为美国在全球治理中的拉拢对象。在2021 年的四方机制（QUAD）峰会上，美印提出在气候、太空、科技等方面强化合作。④“Joint Statement from Quad Leaders,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/jointstatement-from-quad-leaders/.（上网时间：2022年10月20日）印度在海洋安全等方面也被视为美国潜在的合作者。

再次是以强化国内治理为基石。二战结束至今，美国在全球治理中的领导地位不仅建立在实力优势的基础上，更是其高效国家治理体系的体现。然而当前美国的治理模式吸引力大不如前，引发国际社会对其全球治理能力的担忧。随着新冠肺炎疫情的大流行，美国国内卫生治理模式与治理效能面临考验，进而削弱了美国领导全球卫生治理的能力。⑤Robert D. Blackwill and Thomas Wright,“The End of World Order and American Foreign Policy,”Council Special Report, No.86,CFR,May 2020,p.16.一方面美国缺乏医疗资料的生产和供应能力，其科技优势无法快速转化为治理优势；另一方面美国缺少政策协调的能力与意愿，在2014 年至2015 年应对埃博拉等疫情危机时，美国召集领导了十几个国家共同应对，而在新冠肺炎疫情时则消极应对且不愿承担国际责任。⑥Kurt M. Campbell and Rush Doshi,“The Coronavirus Could Reshape Global Order,”Foreign Affairs,Vol.18,No.3,2020,pp.1-5.对美国而言，打造更具吸引力的国内治理模式，是恢复美国在全球治理中领导地位的必然选项。因此，美国全球治理战略的调整不仅体现为外交政策的变化，也具体到其国内治理的变革。⑦Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol.99,No.2,2020,pp.64-68.2016 年特朗普被选举上台，反映出美国国内对全球化与全球治理的消极态度。为此拜登政府提出“中产阶级外交”，通过改善国内的教育、医疗、能源、基础设施的治理，试图提高美国经济发展和科技创新的活力，展现其国内治理的成效，为其参与全球治理提供稳固的国内基础。⑧Joseph R. Biden,“The Power of America’s Example: The Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenges of the 21st Century,”https://joebiden.com/americanleadership/.（上 网时间：2022年10月20日）

最后是在大国竞争与权宜合作间谋求平衡。美国全球治理战略调整逻辑是理性地以实现美国利益最大化为目标。2022年的《国家安全战略报告》将大国地缘政治竞争与全球治理合作视为两大挑战，与其他大国的合作应对全球挑战是美国实现安全的必要条件。⑨National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新华：“美国气候战略及中美气候合作”，《现代国际关系》，2022年第1期，第8～16页。中国、俄罗斯等被视为美国全球治理战略的长期竞争对手，同时也被美国视为全球治理合作的对象。一方面，由于核武器的存在，主要大国间发生直接冲突的可能性较低，因而美国与其他大国间的竞争将是长期竞争，且在有限的合作与沟通中展开竞争。①Hal Brands,“America’s War for Global Order Is a Marathon,”https://foreignpolicy.com/2022/01/25/americas-war-forglobal-order-is-a-marathon/.（上网时间：2022年10月20日）其中主要的竞争目标就是全球影响力，主要的竞争场域就是全球治理机制，即在现有的全球治理中竞争话语权。同时，美国也极力避免因大国竞争造成全球治理体系的分裂，因为冷战式的治理格局不利于美国全球影响力的扩展。另一方面，尽管美国的全球治理战略更加突出大国竞争底色，然而全球问题本身的特性以及实现有效治理的艰巨性，促使美国在部分全球议题上选择合作。在当前的全球治理格局中，气候变化与数字化转型是全球面临的重大挑战，也是大国竞争的核心议题。然而此类议题的治理无法靠美国的实力单打独斗，大国间的协调与合作不可或缺。中国因其全球经济影响力以及在人工智能、数字治理上拥有部分优势，被视为潜在的全球治理领导者，故被美国当作在全球治理中的竞争对手。这一方面意味着美国与中国存在提供公共产品以及治理理念、规则制定权的竞争，另一方面则表明中国在全球治理中不可或缺，有效治理的实现离不开与中国的合作。实际上，美国在将中国视为对手的同时，中美在全球经济、气候变化、公共卫生、核扩散、网络空间治理等领域具有广阔的合作可能性。对双方而言，合作是强化互信、提高全球治理效果的最优选择。当然，美国有着与新兴大国进行治理合作的现实需求，却受制于国内政治、霸权利益等因素而无法全面合作，只能在竞争与合作间寻求平衡。

结语

当前拜登政府全面调整美国的全球治理议程，采取更加强调竞争和多边主义的全球治理战略。从特朗普时期的“美国优先”专注美国利益，到拜登政府回归多边主义以增强全球领导力，美国的全球治理战略受到国际体系转型与全球治理现实的交互影响。

随着国际社会对美国实力和地位产生相对衰落的预期，美国在全球治理中试图延续其主导地位，并调整其参与全球治理的战略。美国政府通过聚焦少数关键议题、重返多边机制、与新兴大国合作等方式来降低治理的成本，通过改善国内治理、重视气候治理等提升美国参与全球治理道德感召力，通过参与数字资产、人工智能等领域强化美国的主导地位。随着全球治理议题的扩展与美国实力的下滑，美国对新兴国家倡导的全球治理机制改革保持警惕，试图与共享价值观的西方国家继续垄断治理价值和治理规则。美国同样具有推动全球治理机制变革的强烈动机，尤其是解决全球经济治理机制低效的问题。2022 年美国财政部长耶伦（Janet L.Yellen）提出了美国推动布雷顿森林体系更新的倡议。然而，这一计划仍是以布雷顿森林体系为原型，以美国的规则和价值观为主导。实际上，全球问题的解决并非美国参与全球治理的首要动机。在气候变化议题上，美国国内对气候变化的影响与应对策略尚且存在诸多争论，拜登政府以气候变化为全球治理的头号议题，根本原因是美国在该领域具有经济、技术和道义上的优势，能够通过气候谈判与合作获取在大国竞争中的筹码，通过联合盟友设定治理规则和价值共同限制竞争对手。尽管拜登政府极力修补特朗普时期受损的美国全球声誉，然而美国承担全球责任的能力和意愿始终面临质疑。同时，拜登政府回归基于共同利益的传统多边主义，与特朗普政府时期的战略存在显著差异，也不意味着美国在全球治理中对中国等新兴大国的重视，而是侧重于巩固传统的联盟关系以应对新兴大国的竞争。因而，拜登政府的全球治理战略在策略上更加务实，在实践中也更具对抗性。

对中国而言，拜登政府强调大国竞争与全球挑战的安全战略，既增加了中美在全球议题上合作的可能性，也使得中国推动全球治理机制变革难度增加。全球治理机制将成为包括中美在内的大国地位竞争主要场域，如何达成全球治理合作并深化扩大合作，改变大国竞争与对抗的潜在可能，是管控大国战略竞争的关键所在。