新时代我国城市社区体育治理的现实困境及优化路径

张宇晴 ， 李 理 ， 庄翔宇

（1.湖南科技大学 体育学院， 湖南 湘潭 411201； 2.湘潭垣鑫高级中学， 湖南 湘潭 411103）

新时代语境下， 人们的物质生活水平不断提高， 对于健康的渴望越来越强烈， 体育运动逐渐成为人民群众追求美好生活的重要途径。 党的十九届四中全会通过 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 明确提出， 构建基层社会治理新格局， 推动社会治理和服务中心向基层下移［1］。 2019 年， 国务院办公厅发布的 《体育强国建设纲要》指出， 到 2035 年体育治理体系和治理能力实现现代化［2］。 国家体育总局在2021 年颁发的 《“十四五” 体育发展规划》中也着重强调构建更高水平的全民健身公共服务体系［3］。 一系列政策中对社区体育发展起到重要推动作用， 城市社区体育作为治理的 “最后一公里”， 是国家体育治理的基层体现， 在一定意义上反映了我国体育治理能力与体育治理现代化水平。 新时代城市社区居民日益增长的体育需要背后还充存在社区体育发展不平衡、 不充分带来的棘手难题，社区体育治理主体权责关系不明确、 资源供给供需失衡、治理规范不完善等问题愈发凸显， 需要及时发现和应对。基于此， 本文对城市社区体育治理面临的现实困境和优化途径进行了剖析， 以期对我国城市社区体育治理现代化建设有所启示。

1 城市社区体育治理的时代要求

新时代主要矛盾的转变使得社区体育治理承担的使命愈发艰巨， 虽然国家正在积极推进社区体育的管理与建设，但在实践过程中仍然缺乏与顶层设计的有效联动， 治理问题复杂交错， 如社区体育资源供给矛盾尚存， 居民个性化需求难以满足等。 因此， 城市社区体育治理必须在社区系统与体育系统中精准定位， 在承担国家治理任务的同时积极回应社区体育内生需求， 以社区居民为中心， 不断健全社区体育治理体系， 推进社区体育治理能力现代化。

1.1 以人民为中心是社区体育治理之本

办人民满意的体育、 以人民为中心提高和完善城市社区体育治理能力， 一直是我国社区体育发展的核心理念。我国政府高度重视人民运动健康及相关利益问题， 将人民运动健康纳入各类政策之中： 2016 年国务院办公厅印发《“健康中国 2030” 规划纲要》， 从个人和家庭、 社会、 政府三大层面的具体行动目标着手， 切实改善人民群众健身问题［4］； 2019 年， 国务院办公厅印发的 《体育强国建设纲要》明确指出坚持以人民健康为中心， 制定并实施全民健身计划［2］； 2020 年国务院办公厅在 《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》 中提出： 各地区要结合相关规划， 编制健身设施建设补短板五年行动计划， 聚焦群众就近健身需要［5］； 在 《全民健身计划 （2021-2025 年）》 中又提出实现县 （市、 区）、 乡镇 （街道）、 行政村 （社区） 三级公共健身设施和社区15 分钟健身圈全覆盖［6］。 除此之外，我国各类体育社会组织也积极响应政府决策， 通过开展丰富多彩的体育赛事、 运动健身科普活动， 满足人民的体育需求， 提升国民体质。 例如2021 年青岛市体育产业发展中心面向社区低保家庭青少年举办了第一期羽毛球、 游泳公益教学活动， 效果显著［7］； 2022 年， 河南省社会体育事务中心组织开展 “学雷锋我行动” 全民健身志愿服务活动， 冰雪项目志愿服务队走进社区， 搭建陆地冰壶竞赛场地， 为社区居民讲解冰壶运动规则、 示范技术动作要领， 指导群众实际操作［8］。

1.2 以法治建设为保障是社区体育治理之需

法律是国之重器， 法治是国家治理能力和治理体系的重要依托［9］。 “推进依法治体， 提升体育法治化水平” 是新时代我国体育治理体系与治理能力的重要需求， 更是党中央、 全国人大和国务院高度重视的一项重要工作。 社区体育治理需要法治建设为保障： 一方面， 全民健身的关键在于法律的执行与遵守。 十三届全国人大常委会第三十一次会议于2021 年10 月23 日对体育法 （修订草案） 进行了审议， 体育法的修订优化了我国体育法治格局， 夯实了我国体育法治建设的制度基础， 其中增加的 “全民健身国家战略” 条款更是 《修订草案》 的一大亮点， 规定国家实施全民健身战略［10］， 突出全民健身的重要地位， 使全民健身法治保证更加完备， 为社区居民开展健身活动， 为社区体育的治理保驾护航、 指明方向。 另一方面， 城市社区的体育设施及场地管理有待立法与执法的多重保障。 体育场地的建设与管理一直是我国社区体育治理的一大难题， 尽管国家体育总局及教育部曾发文鼓励学校体育馆对社会开放， 但在实践过程中还存在一系列风险， 如场馆耗损、 法律责任等问题， 因此， 在缓解居民参与健身需求及体育资源供给不足方面还需要依靠相关法律法规的有效落实。 最后，“智慧” 社区的建设也需要法制保障。 随着我国居民参与体育锻炼的积极性逐年提高， 智能健身在运动领域的应用趋于成熟， 人们可以通过 “云运动” “智慧社区健身中心” 等方式随时随地健身。 由于缺乏优质规范的内容体系［11］， 容易出现一些损害人民财产健康的案例， 因此， 相关部门单位应严格按照法律规范， 加强监管， 推进体育法治建设。

1.3 以多元治理为主体是社区体育治理之道

多元主体参与治理是治理理论的一个核心思想， 目前多元主体参与的治理方式是我国体育治理体系与治理能力现代化的重要手段之一。 一方面， 我国的体育治理逐渐形成了 “中央-地方” 的纵向治理体系， 中央在对体育的某一领域进行决策后， 各级体育行政部门能够针对本地区实际状况及时作出具体意见及规划， 最后通过基层体育治理影响社会公众［12］。 例如， 中共中央办公厅、 国务院办公厅在2022 年印发 《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》， 提出构建多层次多样化的赛事活动体系， 各地区体育局以社区为切入点， 结合地区实际状况开展社区运动会， 为社区居民提供多样化的赛事活动［13］。 其中广东省佛山市的祖庙街道忠义社区进行的全国社区运动会三人制篮球公开赛已连续举办10 年， 每次都能吸引上百支球队参与其中， 这种纵向的、 自上而下的体育治理切实保障了社区居民体育赛事活动的开展［14］。 另一方面， 从横向角度来看， 我国政府、 市场、 社会等多元化的治理主体共同构建现代化社区体育治理体系的格局正在不断完善。 浙江省宁波市东柳坊社区通过与区体育部门、 街道办事处、 社区居民的共同整治、 商讨， 将700 平方米的废旧车棚打造成 “体育in 巷园”， 这是东柳街道首个改造完成的嵌入式体育新空间， 已于2022 年五月正式投入使用。 多元主体共同治理社区体育， 补齐了社区便民运动设施短板， 实现了居民健身 “举步可就”［15］。

2 城市社区体育治理的现实困境

2.1 资源供需存在失衡， 统筹调配不足

随着社会经济的快速发展， 我国全民健身公共服务水平显著提升， 体育资源得到有效扩充。 从国家体育总局发布的2021 年全国体育场地统计调查数据得知， 我国已拥有体育场地 397.14 万个， 体育场地面积为 34.11 亿平方米，达到了2.41 平方米的人均目标［16］。 但依然存在全民健身区域间发展不平衡、 公共服务供给不足等问题， 社区体育资源统筹调配不均是当前亟待破解的难题： 1） 社区体育场地设施供给不足。 随着城市化进程的加快， 以土地为代表的空间物质资源越来越多地用于满足居民居住、 教育和医疗等实际需求， 在社区建设过程中往往缺乏对体育活动空间的设计［17］， 规划不力造成的体育空间缺失带来一系列问题， 噪声扰民、 争夺场地等现象屡见不鲜。 我国早在1990 年就出台了相关文件鼓励中小学向社会公众开放校园体育场地， 但是在具体落实过程中存在的安全隐患、 管理问题始终无法妥善解决。 2） 社区体育场地设施供需错位。 我国社区体育供给主体是各级政府， 通常为 “单中心” 供给模式， 社区体育公共服务效率较低。 政府供给的公共体育服务常常因为无法满足社区居民间不同群体的实际运动需求而造成体育资源的浪费， 例如广场舞参与者经常由于缺乏适合的场地与其他群体产生冲突， 而政府投放的健身器材、 兴建的体育场馆等场馆设施却使用效率低下。

2.2 治理规范及运行机制缺失，保障能力不足

法律体系是实现社区体育治理能力现代化的基础保障，合理有效的运行机制是社区体育治理共同体构建的核心内容。 1） 当前我国城市社区体育治理缺乏针对性法律规范。我国社区体育治理处于 “政府单一管理” 向 “多元利益主体共治” 的过渡期， 现行的 《中华人民共和国宪法》 《中华人民共和国体育法》 等法律虽然是社区体育治理的法律依据， 但这些法律的宏观性较强， 对社区体育治理的微观层面规定较少； 在已经颁布的政策或制度规范中， 表现出层次化、 碎片化、 单一化特征， 多数是某一具体部门的专项立法， 适用范围较小， 法律效力不高［18］。 2） 城市社区体育治理的运行机制有待完善。 首先， 不同地区的民主协商机制发展不均衡。 通过调研， 经济发达地区相较于经济落后地区在社区体育公共服务方面更多地倾向于采用协商、对话等民主形式来解决问题。 如2020 年浙江省嘉兴市云阳社区就 “城市社区体育设施精细化管理” 举行了对口协商会议了解社区体育设施运营维护的需求和困境， 而其他经济欠发达地区稍显不足。 其次， 监管体制不完善。 当前我国社区体育治理工作主要以政府监管为主， 方式单一， 市辖区内设立的街道办事处与社区居民委员会共同监管社区内的体育日常事务， 但是部门之间缺少同级监督。 最后，缺少科学的奖惩机制。 部分社区居委会对社区体育工作管理办法的制定比较粗糙， 大多以社区内体育场地的卫生安全、 体育活动的开展、 日常工作考勤为奖惩指标， 奖惩办法多以通报表扬批评、 颁发荣誉证书、 奖金补贴为主， 奖惩力度不大。

2.3 主体间权责关系不清晰，协同效应不足

改革开放后， 我国城市社区的发展从 “街区制” 向“社区制” 过渡， 而社区体育也正处于 “政府一元管理” 向“多元主体治理” 转变［19］。 1） 不同利益主体思想意识存在缺失。 当下， 政府部门仍然比较热衷独自掌管社区体育的各类事务， “全能型” 政府治理理念短时间内难以改变。 而社区居民及体育组织由于缺乏权责意识、 认知不足， 导致对于社区内体育治理某些方面如公共场地设施、 社区体育建设等决策性事务参与较少， 表现较为被动。 2） 社区居委会依赖性较强。 我国传统的城市社区体育组织结构一般由政府自上而下单向管理， 大多数以街道办事处的社会事务办公室为体育行政管理部门， 依托于社区居委会开展群众体育活动。 社区居委会是居民进行自我管理、 自我教育、自我服务的基层型群众自治组织， 然而在实际工作中， 居委会的任职及日常开支却在一定程度上 “依附” 于政府，缺乏自治性。 3） 社会体育组织主动性较弱。 社区体育协会是社区内正式的社会体育组织， 体育协会应与街道行政的组织结构相平行， 然而体育协会的机构设置及人员配置往往被包含于街道办事处的某个部门， 即 “从属” 于街道行政部门。 因此， 社会体育组织主动性较弱。 综上， 由于参与社区体育治理的各个主体之间权责关系模糊， 分工与合作不明确， 导致协同治理效应较差。

3 城市社区体育治理的优化路径

3.1 坚持以人民为中心，满足居民的实际需求

新时代人民日益增长的体育需要与社区体育发展不平衡不充分间的矛盾是现阶段社区体育治理的核心问题。 社区体育治理应着眼于人民群众对美好生活的追求， 让全体人民有更多获得感。 1） 坚持以人民为中心的政务理念。 社区体育治理的重点在于能否满足居民的体育服务需要， 并且使每位居民均等受益。 社区体育活动的开展应因人而异，可以通过搭建 “智能化、 数据化” 的供需平台， 创新治理，以互联网为基础实现供需精准匹配。 针对不同群体开设不同的运动项目， 如上海市张江镇社区市民健身中心依托“互联网+健身”， 按照分类管理、 兼顾老幼原则， 精心打造服务于各年龄群体和残障人士的综合性、 开放性、 公益性活动场所。 还可以充分利用社区体育设施开展多样化的体育活动， 做到社区体育设施一场多用、 多场多用， 鼓励呼吁社区居民广泛参与， 提升居民的运动热情， 满足不同群体的个性需求。 2） 以党建引领社区体育治理。 中国共产党代表我国先进文化的前进方向和价值理念。 社区体育治理应把党的领导放在首要位置， 树立积极、 健康的党建引领观念， 围绕社区居民便利化、 多样化、 个性化的健身需求，推动党建工作与社区体育服务建设有机统一。 如2021 年莆田市体育局通过积极探索， 集中力量在阔口社区等17 个试点社区中高标准推进 “党建+” 社区邻里中心建设， 协调联动部门， 做好顶层设计， 努力解决社区居民 “去哪儿健身”“如何科学健身” 等问题［20］。 不仅如此， 居民还可以将自己的体育需求和利益诉求通过社区党员向基层党组织反映。党组织通过整合体育资源， 协调利益分配， 最终达成社区体育的有效治理。

3.2 完善政策法规，保障运行机制专业化

一方面， 完善我国社区体育法制法规。 以 《体育法》为基石， 推进社区体育法治化。 针对当前社区体育建设发展中的现实问题， 地方政府应因地制宜地制定出符合当地特点的法律规范， 明确和规范各个主体间的责任与行为，创造出良好的社区体育法制环境。 同时， 必须注重法律法规的执行与实施， 保证其操作性， 以稳健、 有序的方式推动社区体育治理的规范化。 另一方面， 健全社区体育治理运行机制。 首先， 推进民主参与协商机制， 收集群众的“需求清单”。 鼓励社区共同体采用对话、 座谈、 协商的方式一起解决日常事务， 也可以充分利用互联网拓宽参与渠道， 提高群众参与程度， 要着重学习成功案例， 积极总结其他社区体育治理的协商经验， 运用到自身实践中去。 其次， 完善社区内外部监督机制， 公开社区的 “服务清单”。社区体育有关事务要及时地向群众进行公示， 接受大众监督。 还要扩大群众参与监督管理的途径， 利用多种监管手段如媒体监管、 第三方监管、 同级监管等引导多元主体积极参与。 最后， 建立公平公正的评估机制， 制定合理的“奖惩清单”。 通过引入 “第三方” 评估机构， 聘请有关专业人士和科研队伍， 对不同主体建立各自的评估标准， 再根据相对应的职责和工作量进行有效的评估与考核， 最后对考核评估的结果进行奖励惩罚。 适当的奖励会激发社区体育工作积极性， 提升工作效率， 惩罚则会使其及时发现问题、 解决问题， 锻炼自身责任意识。 因此， 合理奖惩是促进多元主体参与社区体育治理的不竭动力。

3.3 厘清社区治理主体，构建多元治理共同体

新时代城市社区体育治理的核心在于将传统单一的治理主体转向多元化的治理主体， 从政府主导转变为多元主体协同治理。 实现以社区居民为中心， 政府、 社区、 社会体育组织及自组织等多个利益主体间的良性互动［21］， 推进社区体育一体化治理体系。 1） 政府部门应进一步简政放权。政府应在城市社区体育治理的过程中下放行政权力， 降低对其他主体参与治理行为的干预， 减少或取消各类主体参与社区体育治理的行政审批。 加强监管体制创新， 放管结合， 高效服务， 促进社会体育组织、 社区居民等参与社区体育治理的活力及信心。 2） 培育社区体育弱势群体组织。首先， 对于在社区体育工作中发挥带头作用的社会团体，要给予适当的资金支持， 针对能够引导并带动全民健身活动的非营利性社会体育组织更要加大扶持力度。 其次， 加强社区体育工作的人才培养， 提升社区体育工作者的专业性、 服务性与创新性。 例如珠海市梅华街道曾在2020 年开展社区体育干部业务培训， 邀请知名教练为社区体育干部授课； 北京市龙泽园街道发挥骨干力量， 建立了专门的社区人才库。 第三， 发挥社会资源优势， 依托社会力量办体育。 可以通过体育彩票公益金、 社会孵化等专项计划引导社会力量参与。 最后， 鼓励多方主体积极参与社区体育治理。 提高社区居民及社区组织的话语权， 强化与其他主体间的沟通联系， 如 “三社联动” 模式， 通过社区体育、 社区体育组织、 社区居民的平等合作， 引入外部力量实现公共利益最大化， 不断增强社会公信力及自身影响力， 以此提升社会主体责任意识。

4 结语

新时代社区体育治理是国家体育治理的重要一环。 在全面落实全民健身计划纲要和健康中国战略背景下， 以人民发展为中心、 以依法治建设为保障、 以多元治理为主体的城市社区体育治理符合我国现代化治理目标的要求。 城市社区体育治理需要缓解社区体育存在的内在矛盾， 满足社区居民多样化的体育需求， 激发各主体参与社区体育治理的活力， 共同推进城市社区体育治理的新格局。