我国城市社区网格化管理的国家政策（2005—2020）：变迁历程、演进逻辑与未来走向

□王枫云 刘鉴萱 陈颖

2004年北京市东城区率先推行了“万米单元网格化城市管理制度”[1]。2005年7月，中华人民共和国建设部（后改名为“中华人民共和国住房和城乡建设部”）出台了《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》文件，首次提出要在全国推广“城市网格化管理”制度。此后，城市社区网格化管理制度陆续在全国推行。随着城市社区网格化管理实践的深入发展，相关政策也不断出台。本文将回顾和梳理我国城市社区网格化管理国家政策的变迁轨迹，分析其演进逻辑，探究其未来走向，为新时代我国城市社区治理政策体系的完善提供参考借鉴。

一、我国城市社区网格化管理国家政策的变迁历程

本文在中华人民共和国政府网站、中华人民共和国住房和城乡建设部网站、北大法宝数据库等网站中，收集并筛选出了2005—2020年我国城市社区的网格化管理相关政策文件211条，文件类型包括决定、公告、规划、方案、通知、意见等。并在此基础上，以不同时期的标志性政策文本为依据，将我国城市社区的网格化管理政策变迁划分为初创探索（2005—2012年）、深化拓展（2013—2016年）、精准优化（2017年至今）三个阶段。

（一）初创探索阶段（2005—2012年）：政策覆盖由点及面，政策落地成效初显

新世纪以来，信息化、网络化的迅速发展对我国城市管理提出了新的挑战。为尽快转变城市管理理念、改革和创新管理体制，2005年7月，建设部在颁布了《建设部关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》后，又陆续出台了《建设部关于公布数字化城市管理试点城市(城区)名单的通知》《关于印发〈数字化城市管理模式试点实施方案〉的函》等文件，在上海、重庆、天津等城市社区推广北京市东城区网格化管理实践经验，以利于进一步积累经验，逐步向全国推广。2009年，建设部根据试点工作存在的兼容性差、盲目超前等问题，发布了《关于印发〈数字化城市管理模式建设导则（试行）〉》的通知，以指导和规范各地开展城市社区网格化管理模式创新工作。同时，建设部、国务院、工业和信息化部于2006—2012年先后发布了《关于印发〈建设部关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的意见〉的通知》《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》《国家电子政务“十二五”规划》等重要文件，提出要加强城市信息平台的技术创新、推动城市管理信息共享、推进电子政务平台应用向社区延伸，为城市社区网格化管理提供技术保障。

除城市建设和管理领域外，城市其它领域关于社区网格化管理的政策也不断产生。在计划生育管理领域，人口和计划生育委员会在2006年《国家人口计生委关于印发〈全国“十一五”人口和计划生育事业发展规划〉的通知》、2009年《国家人口和计划生育委员会关于加强流动人口计划生育信息化工作的意见》中，提出要通过网格化管理，加强城市住宅和流动人口的计划生育管理和服务；在劳动保障监察、市场监督、卫生监督领域，劳动和社会保障部、国家工商行政管理总局、卫生部分别在以《劳动和社会保障部关于印发〈劳动和社会保障部门贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划〉的通知》（2006年）、《国家工商行政管理总局关于印发〈关于加强工商行政管理系统基层建设的意见〉的通知》（2006年）、《卫生部关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》（2010年）为代表的政策中，指出要在城市劳动保障监察、食品安全和卫生监督中推行社区网格化监管，以全面提升其监管效能，要探索和建立救助管理“网格化”模式；在消防管理领域，国务院、中央综治办、公安部、民政部等多个部门先后于2011—2012年下发《国务院关于加强和改进消防工作的意见》《中央社会管理综合治理委员会办公室、公安部、民政部等关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》，提出要在街道社区推行消防安全网格化管理，并且做好消防安全网格划分，厘清安全网格化管理责任，规范消防安全网格化工作，以提升社区消防工作水平。

总体而言，这一时期我国城市社区网格化管理的相关政策从城市建设和管理领域向计划生育管理、劳动保障监察、市场监督、卫生监督、消防管理等领域不断延伸，各项政策的推行对相关领域行政目标的达成发挥了积极的功效。

（二）深化拓展阶段（2013—2016年）：政策内容更加具体，政策范围更趋全面

2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[2]。以此为指南，中共中央、国务院、工业和信息化部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等政策主体先后出台了相关政策文件，其中《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年）详细阐明了网格化管理工作的要求，指出要建立市、区（县）、街道（乡镇）、社区四级管理网络，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化范畴，还要明确网格管理对象、标准和责任人，以有效实现政府对社会单元的公共管理和服务[3]。《工业和信息化部关于印发〈信息化发展规划〉的通知》《国家发展和改革委员会、中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部等关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》（2014年）等文件，则要求依托城市网格化管理模式，提升城市运行、管理和公共服务的信息化水平，推动智慧城市及信息惠民工程的建设。在城市基层社会治理方面，《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见〉》（2016年）提出了“健全基层综合服务管理体系”的总要求[4]，相关政策主体则开始将信访、禁毒、文化服务等工作纳入城市社区网格化社会管理服务体系，以有效提高服务水平，达到完善基层服务管理体系的要求。在社会保障方面，民政部先后发布《民政部关于印发〈开展社会救助专项整治提高为民服务水平活动方案〉的通知》（2014年）、《民政部关于动员社会力量完善生活无着流浪乞讨人员发现机制的通知》（2016年）等政策文件，提出要充分发挥网格化管理的作用，协助开展好社会救助工作，确保为困难群众提供及时救助的要求。在监管方面，除了继续在劳动保障、食品安全、生产安全、市场、卫生领域实施“网格化”监管外，《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（2014年）、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（2015年）、《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（2016年）中要求，在水污染防治、土壤污染防治等方面推行环境监管网格化管理。

该阶段城市社区的网格化管理政策还开始向基层党建、治安管理、基层医疗、民族事务管理等新领域拓展。在基层党建领域，《中共中央办公厅印发〈关于加强基层服务型党组织建设的意见〉》（2014年）、《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（2015年）等政策文件，要求基层党组织要组建网格服务团队，党的群团组织要主动参与基层社区网格化管理，切实履行为人民群众服务的宗旨和要求。在治安管理领域，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的〈关于加强社会治安防控体系建设的意见〉》（2015年）提出要“推动社会治安防控力量下沉”，通过“建立乡镇（街道）和村（社区）治安防控网，将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴，做到治安防控到位、便民服务到位。”[5]在医疗服务领域，国务院及国家卫生计生委、国家中医药管理局则分别在《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（2015年）等政策文件中，提到要转变服务模式，推进基层签约服务。并在各医疗团队责任区域内，通过实行网格化管理，开展健康教育和疾病防治，为群众提供有效的健康管理服务。在民族事务管理领域，国务院在《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》（2016年）文件中，提到乡镇（街道）、社区等要依托网格化管理模式，推动城市民族工作规范化、社会化[6]。

该阶段的城市社区网格化管理政策在原有的政策领域中内容更加具体，例如《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，不仅提出了城市网格化管理工作的要求，还对网格化管理的对象确立、标准设定和责任归属等进行了具体规定，以有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。此外，网格化管理政策还涉及到基层党建、治安管理、民族事务管理等新领域，政策涉及范围的全面性持续增强。

（三）精准优化阶段（2017—2020年）：着力推进网格化管理的精细化与高质量

2017年，党的十九大报告中指出“中国特色社会主义已进入了新时代”。面对新时代、新使命和新要求，我国涉及城市社区网格化管理的相关政策也开始致力推动网格化管理走向规范化、精细化、服务化。例如，2017年《科技部关于印发〈“十三五”城镇化与城市发展科技创新专项规划〉的通知》，提出要重点研究符合社区特点的网格化管理技术；2020年《国家发展改革委关于印发〈2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务〉的通知》强调，要完善城市数字化管理平台和感知系统，有效实现社区治理和公共服务精细化目标；在社区事务管理领域，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年）则提到“要推动社会治理重心向基层下移”“加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”[7]；在消防管理，社会保障，卫生、生产、安全、市场、环境监管，基层党建，治安管理，医疗卫生服务等领域，中共中央、国务院、国务院安全委员会、国务院卫生健康委员会、民政部、生态环境部等政策主体大都在强调服务性的前提下，为推动各领域网格化管理向精细化治理方向转变，而出台了不少相关政策，诸如《国务院安委会办公室关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》（2017年）、《国家卫生健康委员会、国家中医药管理局关于坚持以人民健康为中心推动医疗服务高质量发展的意见》（2018年）、《生态环境部关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》（2019年）、《中共中央办公厅印发〈关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见〉》（2019年）等。

该阶段，城市社区网格化管理政策的应用领域随着宏观背景的变化，也发生了新的改变。在机构设置方面，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年）文件中提到，要统筹和整合基层审批、服务、执法等方面的机构，设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。在政务服务方面，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见〉》（2019年）指出，要“整合基层网格管理和指挥平台……推进网格化服务管理标准化建设，提高网格管理规范化精细化水平”[8]。此外，2019年末至今，国家在实施新冠肺炎疫情防控工作的过程中，也出台了不少关于完善城市社区网格化管理的政策文件，诸如《应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（2020年）、《国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（2020年）、《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》（2020年）、《民政部、国家卫生健康委关于印发〈新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案〉的通知》（2020年）等，这些文件中都强调要推动防控数据、资源以及力量向社区下沉，防控关口向社区前移，在社区内建立健全疫情防控网格化工作体系，强化社区防控网格化管理和社区服务精细化供给。

总体而言，该阶段的城市社区网格化管理国家政策强调了相关管理技术与管理平台的完善，着力推动服务重心下移，并以满足公众的多样化需求作为网格化管理的出发点，不断推进网格化管理的精细化、优质化。

二、我国城市社区网格化管理国家政策演进的逻辑

（一）政策理念：由“规范化管理”转向“服务性治理”

在网格化管理应用于城市社区初期，为保证网格化管理新模式融入现行城市社区管理体制机制，有效提高城市社区管理水平和效率，亟需在顶层设计上对城市社区网格化管理试点工作及其推广、实施等进行统筹规划，依托政策本身具有的强制性和权威性特征，发挥其导向作用与调控功能[9]（P14），对城市社区网格化管理实践进行统一规划、指导与管控。因此，该阶段发布的不少政策，诸如建设部印发的《数字化城市管理模式试点实施方案》《数字化城市管理模式建设导则（试行）》等，政策内容大多为设定标准、制定规范、加强管理。

党的十八大以来，“治理”逐渐取代“管理”，成为治国理政的新理念[10]。“治理”的核心在于它适应了主体多元化的要求，并且改变了重命令、管控和行政性力量的粗放式、经验化的行动理念[11]，开始强调民主参与、协同合作、公共服务、精细化的重要性。在此背景下，城市社区网格化管理政策理念开始从“规范化管理”转向“服务性治理”转变。诸如，2005年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出，要“推进将公共文化服务纳入基层社区服务网格进行管理，培育城乡社区互助文化，营造社区和谐环境”[12]；2019年中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“构建基层社会治理新格局…推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”[13]2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出，“推进网格化服务管理标准化建设，提高网格管理规范化精细化水平。”[14]；2020年，国家减灾委员会办公室《关于做好2020年国际减灾日有关工作的通知》提到，要“组织群众参与灾害风险网格化管理，提高灾害风险治理能力。”[15]等。可见，城市社区的网格化管理政策已逐步适应治理主体多元化的需求，积极引导社会组织、群众等非政府主体协同参与网格化管理，并突显出以人民为中心的服务取向。

（二）政策主体：由“单一主体”转向“多元主体”

国内网格化管理的实践最早出现在治安巡逻领域，2004年网格化管理才正式进入城市社区场域内[16]。在网格化管理最初应用于城市社区后的两三年内，城市社区的网格化管理政策制定主体基本上以建设部门为主，其他相关政府部门较少有相关政策出台。然而，网格化管理是一种依托信息化、数字化技术的管理模式[17]，需要信息技术、数据平台等技术资源的支持。此外，城市社区管理还涉及社会保障、医疗卫生、公共文化、公共安全、生态环境等领域[18]（P102—103），都需要出台相关政策，才能保证网格化管理模式功效的充分发挥。

我国城市社区网格化管理政策进入初创探索阶段中后期以来，尤其是在深化拓展阶段，越来越多的政策制定主体，诸如国家发展和改革委员会、工信部、公安部、民政部、卫生部、生态环境部等部门机构，在城市发展、政务平台和信息化技术、社会治安防控、社会救助和社会保障、医疗卫生服务、城市环境等领域出台相关政策，推动城市社区网格化管理实践向更加广泛的领域拓展。2013年由中共中央制定的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》重要文件，更是将城市社区的网格化管理上升到“中央层面”。此外，为有效提升网格化治理水平，多部门联合发文的现象越来越常见，诸如《国家发展和改革委员会、中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部等关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》（发改高技〔2014〕46号）、《国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部等八部门关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》（发改高技〔2014〕1770号）、《民政部办公厅、中央网信办秘书局、工业和信息化部办公厅、国家卫生健康委办公厅关于印发〈新冠肺炎疫情社区防控工作信息化建设和应用指引〉的通知》（民办发〔2020〕5号）等。中共中央、国务院、城乡建设部、国家发展改革委、工信部、民政部、公安部、卫生部等多元化政策主体之间的协同性不断提高。

（三）政策范围：由“个别领域”转向“多方领域”

建设部为适应城市建设快速发展的需要，探索和推广城市管理新方式，于2005年颁布了《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》文件，这是我国首部关于城市社区网格化管理的公共政策。同时，在关于城市社区网格化管理政策产生与发展初期，大多数政策文件都集中在城市规划与开发建设领域。只有个别其它领域开始探索和推广网格化管理模式，诸如国家人口计生委《关于印发〈全国“十一五”人口和计划生育事业发展规划〉的通知》文件，提出要在城市住宅小区内推行网格化计划生育管理；劳动和社会保障部《关于印发〈劳动和社会保障部门贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要五年规划〉的通知》文件，指出要逐步开展网格化管理工作试点，推进劳动保障监察体制的创新；国家工商行政管理总局《关于印发〈关于加强工商行政管理系统基层建设的意见〉的通知》文件，强调要推行和完善网格化市场监管手段；民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》文件，提到要运用现代信息技术，实行社区网格化管理，提升社区管理现代化水平；民政部《关于在全国开展救助管理机构规范化建设的意见》文件，强调要探索建立救助管理工作的“网格化”；卫生部《关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》文件，指明要全面推行基层卫生监督网格化管理；国务院《关于加强和改进消防工作的意见》文件则指出，要推行社区消防安全网格化管理。

2013年后，城市社区的网格化管理政策进入深化拓展、精准优化阶段，其政策范围向基层党组织建设、安全监管、环境整治、医疗卫生服务、政务服务、民族事务管理、应急管理等多方领域延展。诸如，中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》文件，指出要通过划分服务网格，组建网格服务队伍的方式，加强基层党组织建设与服务水平；国务院办公厅《关于印发2013年食品安全重点工作安排的通知》、国务院办公厅《关于加强安全生产监管执法的通知》等政策文本开始在食品安全与生产安全领域内推行网格化管理体系；国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》等文件，要求在生态环境保护领域设置环境监管网格；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》文件，要求在治安管理领域内推行网格化管理，推动社会治安防控力量下沉；国家卫生计生委、国家中医药管理局《关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见》文件，指出要在社区卫生服务工作中实行网格化管理和服务模式，为人民群众提供有效的健康管理服务；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》文件，则提到要通过网格化服务管理的标准化，提升基层整合审批服务的水平。国务院《关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》文件，要求建立以社区等为依托的管理模式，推动城市民族工作的规范化、社会化；国务院《应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》等文件，要求在社区疫情防控领域建立网格化工作机制等。

三、我国城市社区网格化管理国家政策演进的未来走向

（一）继续强化“服务”与“治理”的政策理念

政策理念反映了政策执行的方向和目标，城市社区的网格化管理政策理念则体现了政府对提升城市社区基层治理能力的战略愿景和行动方向[19]。从上文对城市社区网格化管理政策的演进逻辑分析中，可以看到“服务”“协调”“群众参与”“精细化”等词汇在精准优化阶段的政策文本中频繁出现，这说明城市社区的网格化管理政策已经开始强调树立“服务”“治理”的政策理念。

然而，从地方实践来看，依靠行政权力下沉的强势社会控制模式仍然在基层社区治理中发挥着主导作用，而由于人力资源等的限制、多元主体的缺失，公共服务治理无法得到有效实施，城市社区网格化管理在本质上仍是一种行政主导的管理模式[20]。因此，在未来城市社区的网格化管理政策中，要继续深化“服务”与“治理”的政策理念，在政策制定时注重推动城市社区网格化管理参与主体多元化、治理机制的合作化[21]与治理结构的扁平化。具体而言，一是要改变政府一元化管理为主的局面，推动社区自治组织、社区居民、社区企业，如物业公司等社区治理多元主体，共同参与到网格化管理服务中来。二是要建立合作共治的治理机制，即转变依靠行政权威、命令，自上而下的传统管理模式，构建以市场原则、平等互惠的伙伴关系为基础的多元主体协同合作机制。三是要改变政府组织、社区居民、社会组织、私人组织等社区治理主体间领导与被领导的关系，或是完全独立的平行关系，建立网络化的结构组织关系。

（二）进一步完善政策主体的多元协同机制

公共政策主体是能够在公共政策的运行周期中对政策议题、政策过程、政策对象施加影响的团体、组织或个人[22]（P45）。通过上文对城市社区网格化管理政策主体的分析，在城市社区网格化管理政策的变迁中，党中央及国务院各部门在政策制定上的协作程度不断提高，不同部门间联合发布的政策文件数量逐年增加，各部门通过联合发文等方式，发挥政策的联动效应，以推动城市社区网格化管理政策在范围、深度、效力上的全面提升。

毋庸置疑，城市社区网格化管理的政策主体已呈现出多元化的趋势，主体间的协作性也得到了提高。但是，政策主体的多元，往往容易导致权责不清、责任推诿的问题，还会增加政策沟通、政策监管等的成本。如何在政策主体多元化的背景下，厘清主体间权力与责任，提高政策主体间协同合作的有效性是亟待解决的难题。为此，应该建立规范化的跨部门、跨领域工作协调制度。在明确政策目标的前提下，明晰城市社区网格化管理政策涉及到的相关部门的权力与责任，科学合理地选择联合或单独发文的政策制定形式。

（三）强化政策内容的横向与纵向耦合

城市社区网格化管理政策具有涉及领域多、应用范围广、关联部门多等特征。这些特质致使当前城市社区的网格化管理政策容易出现政策内容系统性、协调性不足，进而带来政策系统合力不足、政策效果不佳的问题。例如，在同一政策范围领域存在内容上的重叠，诸如民政部办公厅、公安部办公厅发布《关于开展九九消防平安行动的通知》（2014年）文件，强调社区养老机构内消防网格化管理模式；而公安部、住房和城乡建设部、国家文物局同年（2014年）发布《关于印发〈关于加强历史文化名城名镇名村及文物建筑消防安全工作的指导意见〉的通知》文件，则重在文物建筑消防安全“网格化”管理。上述两份文件虽然实施的具体地点不同，但都是强调要在社区消防安全管理领域推行网格化管理模式，没有体现政策内容在横向上的协调性。

因而，需要针对性地加强城市社区网格化管理政策内容的纵向与横向耦合[23]。从政策内容的纵向耦合上看，尽管城市社区的网格化管理发展涉及到整个城市基层社区治理的方方面面，它对基层社区治理政策具有较强的依存性，但是它仍具有自身的特殊性。因此，城市社区的网格化管理政策除了要与整个社区治理政策体系兼容外，还要保持自身的相对独立性。从政策内容的横向耦合上看，城市社区网格化管理政策的涉猎范围极广，因此，需要注重相关部门间的横向联系与沟通，从而避免相关部门在制定政策时出现政策内容重叠，甚至是“打架”的现象。