新时期高校纪检监察的属性分析

唐璨

【关键词】高校纪检监察 高校纪委 监督体系 派驻监督 审计监督 【中图分类号】K203 【文献标识码】A

在2018年国家监察体制改革前，高校虽基本形成了纪律检查和行政监察相结合的工作格局，取得了重要成绩，但在监督范围、体制机制、治理效能等方面仍存在一些不足。国家监察制度的确立奠定了国家监察体制改革新的里程碑，党和国家制度双向发力，整体监督体系的建设和专门监督机构的培育进入了新时期。在此背景下，高校纪检监察工作由高校纪律检查委员会一体开展，高校纪检监察体制改革不断深入，成效逐步显现，高校纪检监察的属性和职能定位也进一步调整和清晰。

当前，我们正向着第二个百年奋斗目标前进，国家治理各领域的发展进入新时期。坚持党的全面领导，构建集中统一、权威高效的纪检监察体系，不断完善各领域监督制度，是新时期党和国家监督制度的重大顶层设计。清晰定位新时期高校纪检监察的属性，形成监督有力、运转协调的高校纪检监察工作体制，将促使既有的实践成果、制度优势持续转化为治理效能，为营造风清气正的育人环境提供坚实保障。

第一，依规开展高校党内监督具有深刻意义。高校是我国高等教育发展的依托，是社会主义人才培养的摇篮，是国家科研创新的生力军。其政治生态环境的好坏、依法依规治校程度的高低，直接影响着新时期立德树人、科研创新的成效，关系着国家人才储备、国家安全等重大利益。中国共产党以党内监督为利器，强化监督制度和组织建设，不断进行自我建设、自我净化。《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于加强高校党的政治建设的若干措施》等党内法规陆续制定和修订，对包括高校在内的基层单位落实党内监督提出了具体要求、方法和保障。只有不断汲取监督实践的经验教训，完善党内监督制度规范，搭建党内监督全覆盖格局，才能维护高校政治思想和教育环境的纯洁性，切实推进“师德师风”等建设工作，为高校治理提供有力的政治保障。

第二，准确定位高校纪检监察工作在党内监督中的重要地位。在党内监督体系中，党委全面监督，纪检机关专责监督。高校管党治党目标的实现需要在党委领导下，由高校纪委以党内监督为主导，全面开展各种形式的监督检查工作。高校党委担负全面从严治党的主体责任，党委书记切实履行对反腐败等监督工作的整体领导职责。而高校的党内监督还需专门机构开展制度化的严格监督，高校纪委协助校党委推动全面从严治党落实、管党治党责任全覆盖。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定，“高校纪委是高校党内监督专责机关，履行监督执纪问责职责”，“协助高校党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”，包括配合党委做好巡察等工作。高校纪委在独立履责的同时，还应将其处理特别重要或者复杂案件的情况向高校黨委报告。该条例明晰了高校纪委的组织属性、主要任务及其与高校党委的工作关系，为高校纪委聚焦主责主业提供了制度依据。高校纪检监察应以“党内监督”为标识，以专责机关监督为实质，同时遵循“协助不包揽、推动不代替、到位不越位”的工作原则。作为专责机构负责人，高校纪委书记不宜兼任学校其他职务，包括不涉及纪检监察、校内巡察等工作的议事协调机构的成员代表。

第三，作为高校内部的党内监督专责机关，高校纪委需要持续重视组织建设。条例要求高校纪委设立专门工作机构，配备必要的工作人员。当前，一些高校沿用以往的机构设置，对职能予以充实；一些高校重新设置纪委机构、调配人员，制定新的规定，甚至有部分高校纪委对标纪检监察机关的工作部门分工设置其内设机构；一些高校探索开展派驻监督，等等。此外，高校内部还有下级党组织设置相关纪检组织和人员，主要是院系级单位的纪委或纪检委员以及支部纪检委员。总体上，大多高校已建立纪委工作机构，但机构的科学化、体系化、专业化程度，以及侧重点仍有较大差异，尚需在高校治理中不断探索符合教育管理特点和规律的纪检工作体系，通过科学协调的机构设置和充分专业的人员配备，为高校纪检监察工作充分发挥党内监督作用奠定组织基础。

第一，高校纪检监察与国家监察制度密切关联。第十三届全国人大修改了《中华人民共和国宪法》，出台了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），充实完善了国家权力体系，带来了国家公权监督体系的革新。通过组织和制度的整体创新，实现国家监察体制改革，与党内监督合力形成了新的监督体系。根据《监察法》的规定可知，公办高校公职人员行使的权力也是应受监察监督的公权力。从法律层面看，国家监察对于高校中履行公职的人员而言是一种外部监督。监察力量除了中央到地方的四级监察委员会之外，在基层单位层面也不能忽视。制度化、常态化的监察职能实现，要求在高校中设置与上级监察机关职能对接的监察机构，使国家监察能够真正融入相关校务工作，使这种外部监督在高校“体内”发挥作用。

第二，当前国家监察职能在高校的实现主要通过两类方式共同作用。一是高校内生式。各高校纪委设置相应的监察机构，作为高校贯彻监察制度的内设机构。调研显示，多数高校在纪委之下设置监察处，一般与纪律检查机构合署办公，纪法双施双守。从组织体系而言，高校监察机构本身不属于国家监察机关，但其工作内容以国家监察制度为尺度，检视高校有关工作，也实现了高校纪委与国家监察体系的整体衔接，是国家监察职能在高校的延伸。

二是外部监察力量嵌入式。主要表现为中央提级管理和地方监委派驻。中央和地方监察委员会在教育行政部门和部分地方高校派驻的监察机构或者专员，本质上是依法行使监察权的国家监察机关的机构和人员，相对于高校而言属于外部机构设置。随着此轮“中管高校”纪检监察体制改革的启动，31所“中管高校”的纪委接受学校党委和属地省（市）纪委监委的双重领导，同时接受驻主管部门纪检监察组的指导。其纪委书记的人事权更是体现了“提级管理”，由中央纪委国家监委会同主管部门党组行使，极大提升了监督的权威性、有效性。在地方，“省属高校”纪检监察体制改革也在扎实有序地推进，结合本地实际探索出切实可行的“派驻新模式”。天津、安徽等地高校的派驻纪检监察组、监察专员，按照省级纪委监委授权，根据《监察法》和党内法规，履行纪检监察职能。北京市属高校、河南省管高校等则保留纪委设置，任命纪委书记为监察专员，设立监察专员办公室，与纪委合署办公。《监察法》规定，“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员”。上述模式中的高校监察机构和专员履行监察职责，属于国家监察的范畴。有关派驻机构及监察人员应严格依据《监察法》《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国监察法实施条例》等法律法规，在其职权范围内对所办理的高校监察事项履职。

总体来看，国家监察制度的确立给高校带来了崭新的监督格局。监察职能向高校延伸，纪检监察机构合并设立，纪法并用，有力保障了监督全覆盖要求，纪检监察体制改革取得显著成效。

首先，从国家机关层面讲，纪律检查机关和监察机关分别是党和国家自我监督的专责机关。纪检机关负责对党员及党组织的执纪，监察机关负责对公职人员的执法。如前所述，高校纪检监察工作的承载主体是高校纪委，相关监察工作恰恰实现了这种执纪和执法的贯通，即党内监督和国家监察的有机统一。因此，高校纪委既是党的纪检机关在高校的组织设置，也是国家监察职能在高校的延伸。

其次，整个监督体系内应当形成有机协调的结构，既差异独立，又协力联通。就监督体系的其他部分对高校的辐射作用来看，高校纪检监察还应与之相互贯通、协调。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。党的十九届四中全会重申“坚持和完善党和国家监督体系”“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”，并强调发挥审计等监督职能作用。

总体上，应当注重党内监督与职能监督的贯通协调，事前、事中防控与事后监督的衔接配合。多数学校通过分阶段、多轮次、定期巡察有效落实高校全面从严治党主体责任。有的高校党委把校内巡察作为“书记工程”来抓，将校内巡察列入书记校长履职重点项目，党委书记担任巡察组组长，全程指导巡察制度体系建设和巡察工作开展。而审计、财会、统计等机构则具有相应领域的职能监督优势，是纪检监察监督的有力支撑。此外，部分高校还设有内控管理机构，主要致力于高校内部组织机构的规范化、制度化建设。总体来说，党委巡察、纪检监察均具有政治性，党委巡察更具整体性、全局性，纪检监察则进行专责监督，而审计、财会、统计等发挥职能监督作用；内控、财会等工作更倾向于事前、事中防控，而审计、统计、纪检监察等作为事后监督的特征则更为突出。在充分认识不同类型监督的性质特点、职责范围、工作方式的基础上，实现各种监督相互间有机衔接，形成监督合力。

以纪检监察和审计监督的关系为例。十九届中央纪委四次全会工作报告提出，促进党内监督与审计监督贯通融合、协调协同。同时根据《教育系统内部审计工作规定》，内部审计是对高校及所属单位“财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议”的活动。因此，从确切探究经济性、资源性问题角度而言，审计工作往往能够深入揭示高校治理中的重大违纪违法问题，为纪检监察工作提供线索、探明方向发挥不可替代的作用。根据相应领域法律法规及规章，无论是纪检监察还是审计，都强调相应国家机关对基层单位工作的业务指导和监督，均已形成了纪检监察领域或是审计领域有制度保障的各自纵向关系。但从健全整体的党和国家监督体系而言，不同监督方式间的横向关系的畅通协调，恰恰是当前体系建设的重点难点，更是发挥监督合力必须铺陈的路径。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《审计署关于内部审计工作的规定》等相关法规规章，一方面，各高校纪委应当设立专门工作机构，形成权威高效的纪检监察组织体系；另一方面，高校还应当“设置独立的机构或明确相关内设机构作为内部審计机构”，在高校党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，履行内部审计职责。实际上，高校纪委和审计机构通常也是各司其职的两个独立部门。这在保证审计专业性、独立性和纪检监察独立性、权威性的同时，却也很可能发生工作沟通不及时、信息传递不充分甚至人为选择性传递等情况，贻误纪检监察时机。因此，要加强高校纪委和学校内部审计机构的协作配合，切实建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制。

（作者为北京师范大学法学院副教授）

【注：本文系北京师范大学党风廉政建设研究课题“高校纪检监察机构设置及其职能研究”阶段性成果】

【参考文献】

①张胜军：《破解高校一把手监督难》，《中国纪检监察报》，2020年10月19日。