高品质蓝图如何绘？

焦思颖 李卓聪 王丽容

钢筋水泥的现代城市与森林密布的自然氧吧可以共生共存么？在湖南长株潭绿心中央公园，“推窗见绿、出门进林”已经成为现实。

正在规划建设的长株潭绿心中央公园，一边是繁华都市，一边是自然生态，即便走在城市中央，也能呼吸到周边森林的新鲜空气。打开《长株潭绿心中央公园总体城市设计方案》，绿心中央公园三分秀水，三分青山，三分沃壤，森林公园的秀美风景与现代城市咫尺之遥，和谐共生。

长株潭绿心中央公园专项规划是湖南省国土空间规划体系中的一个组成部分，打开湖南国土空间蓝图，以长株潭都市圈为核心，环洞庭湖、湘南、大湘西板块呈放射状向四周辐射发展，锦绣潇湘、大美湖南的图景跃然纸上。

湖南省自然资源厅副厅长覃佐彦认为，从“多规”进入统一的国土空间规划新时期，规划正经历从增量时代的物质规划向存量时代的品质规划的转型。

高位推进

截至目前，湖南省级国土空间规划已进入审查阶段，22个市、县形成国土空间规划初步成果，11个乡（镇）完成国土空间规划初步成果，1032个村庄编制完成村庄规划，长株潭都市圈国土空间专项规划、洞庭湖生态经济区国土空间专项规划、耕地保护国土空间专项规划等已基本完成，湖南四级三类国土空间规划体系建设取得初步成果。

国土空间规划如今的进展离不开湖南省委、省政府的高位推动，这也是湖南国土空间规划工作顺利推进的秘诀。

2021年8月，湖南省成立国土空间规划委员会，省委书记任主任，省长任第一副主任，省委、省政府统一指导、协调、监督全省国土空间规划工作，负责审议审查、协调全省国土空间规划体系的建立和监督实施重大事项，确保国土空间规划改革没有杂音、不“翻烧饼”，一张蓝图绘到底。

“在湖南省委、省政府的高位推动下，‘多规合一’在湖南形成高度共识，党中央精神在湖南得到有力贯彻。在国土空间规划编制过程中，我们紧紧围绕‘目标是什么？问题在哪里？空间策略和实施机制是什么？’三个问题，把握湖南省战略布局重点和湖南空间自然特点，协调解决冲突空间难点，谋划国土空间蓝图，寻求空间系统性解决方案。”覃佐彦说。

在目标定位上，湖南省国土空间规划紧扣“三高四新”战略，贯彻“高水平保护、高质量发展、高品质生活、高效能治理”的规划理念，对湖南省国土空间保护、开发、利用和修复进行统筹安排和总体部署，推动形成绿色安全、宜居高质、集约高效、开放协调、魅力共享的国土空间格局。

为此，湖南在城镇、农业、生态三大空间基础上，增加了诗意栖居的美丽乡村空间和内联外通的内陆开放空间、彰显湖湘特色的魅力人文空间，创新“六空间”布局。

具体来看，湖南明确以自然保护地为基础、生态保护红线为核心、山脉水系等生态廊道为骨干，筑牢“一江一湖三山四水”生态安全空间格局;以打造优质农产品供应基地为重点，营造“四区一基地”现代农业空间;以重要区域性中心城市为节点，构建“一圈一群三轴多点”城镇发展空间;扮靓美丽乡村，造就诗意栖居的美丽乡村空间;依托综合交通廊道，打造“三纵五横四网一中心”全域开放空间;基于湖湘特色，塑造“红色、绿色、古色”魅力人文空间。通过“六空间”布局，进一步提升空间品质，让人民生活更有获得感。

智慧赋能

美好的蓝图离不开先进的技术。湖南省自然资源厅充分利用分布式、云计算、大数据、实景三维等先进技术手段，通过内部和外部整合，动态更新数据，构建“资源管理一本账、空间规划‘一张图’、协同治理一盘棋、规划监管一张网”的国土空间规划“一张图”系统。

“‘一张图’首先从内部整合开始。我们在已有的土地利用总体规划、矿产资源规划、地质灾害防治规划等要素图层的基础上，收集整合全省主体功能区规划成果、城乡规划成果、自然保护地成果、饮用水源保护区成果，整合处理形成2000国家大地坐标系矢量要素图层，实现各类国土空间规划管控要素在‘一张图’上叠加显示、交互查詢、空间分析、统计汇总。”湖南省自然资源厅国土空间规划局副局长朱辉说。

针对各类空间规划交叉重叠问题，湖南省自然资源厅妥善处理各类空间规划差异，实现其有机融合。通过加强与公共服务设施、军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划编制主管部门的衔接，对空间数据标准、格式等提出要求，对报批前的相关专项规划进行规划“一张图”系统比对，并将批复后的专项规划成果纳入规划“一张图”统一管理，确保过渡时期规划平稳运行、顺利过渡。

针对过渡时期，湖南省自然资源厅还保持了数据的动态更新。通过建立土地利用总体规划、城市控制性详细规划的动态更新机制，由规划组织编制单位在规划成果批复后规定时限内，按照统一的数据标准，通过协同审批平台提交成果资料，提交一个，更新一个，实现数据的实时动态更新，保证数据的时效性，为“以图管地、管规划”提供坚实的数据支撑。

“实现动态更新的国土空间规划‘一张图’，实现了对全省各类国土空间规划数据的统一集中管理。所有规划数据由省级自然资源部门统一管理与提供，确保统一的数据入口和出口，保障了规划数据的准确性、权威性。‘一张图’建成后，基于管理职能的全视角，面向国土空间全业务流程需求，将实现国土空间规划编制、审批、实施、监测、评估和预警的全生命周期闭环管理，解决过去城乡规划市（县）各成体系、数据分散且不互通、管理效率低下、规划修改监管不严等问题。”朱辉说。

夯基筑本

“柱立则墙固，梁横则屋成”，蓝图的绘就离不开扎实的基础，湖南资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作的扎实开展则为国土空间规划夯基筑本。

为规范、指导全省各级国土空间规划编制工作，湖南省自然资源厅首先重构了地方技术标准。编制并发布了双评价、市（县）空间规划实施评估、国土空间规划用地分类、村庄规划编制工作程序、市级与县级国土空间总体规划和乡（镇）级国土空间编制指南（试行）等11个技术指南，为全省各级国土空间规划编制工作树立了标杆。

在优化调整三条控制线的过程中，湖南省通过全系统“五上五下”的攻坚克难，基本完成了生态保护红线评估调整与自然保护地整合优化，实现了生态功能极重要区域应划尽划、技术问题应改尽改、矛盾冲突应调尽调，较好地统筹了保护与发展。“我们组织开展了6轮城镇开发边界、省级及以上产业园区发展边界模拟划定，充分掌握市县需求，为统筹划定城镇开发边界与永久基本农田提供了依据。”湖南省自然资源厅国土空间规划局一级调研员赵亚辉说。

在“双评价”与三条控制线基础上，湖南还对主体功能区进行了优化，推动主体功能区战略在市县精准落地。

“我们优化调整主体功能定位，合理划分城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区，在县域主体功能单元基础上，制定重点区域名录，形成‘3+X’（城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区+重要文化与景观功能区、特别振兴区、自然保护地、重点开发乡镇等重点区域）新主体功能分区体系。基于自然空间本底格局，对于省内部分自然条件和经济发展水平差异较大、县域面积较大的县市，在已划定的主体功能区基础上，提出以乡（镇）为单元细化开发保护具体类型。”赵亚辉说。

此外，为聚合众力，湖南还积极促成行业与专业队伍融合。湖南省成立国土空间规划学会，开展多轮次的规划技术培训，组织专家开展国土空间规划咨询。拟定文件均由城乡规划和土地规划等相关专业机构共同合作，市县国土空间规划编制同样要求城市规划和土地规划设计单位构建联合体共同承担，集思广益编规划。

“把三湘大地一寸寸规划清楚，为三湘大地的红色资源开放留足空间，让三湘大地的每一寸耕地都成为丰收的沃土。”这是湖南国土空间规划的愿景，而湖南未来的发展，也写在这张高品质的蓝图中。（摘编自《中国自然资源报》2021年12月14日1版）