内蒙古巴林左旗农村土地流转现状分析及对策

□韩译莹，于翠英

（内蒙古农业大学，内蒙古 呼和浩特 010000）

1 内蒙古巴林左旗农村土地流转现状

1.1 全旗基本情况

巴林左旗作为赤峰北部的重点旗县，总面积约为6 644 km2，有“中国笤帚苗之乡”认证，是全国产粮大县、文物大旗和全区牧业旗。巴林左旗下辖11 个苏木乡镇、2 个街道、165 个嘎查村，总人口数有36 万人，是农牧林矿结合的经济区，也是全区31 个国家级贫困旗之一[1]。2021 年8 月，依据人均地区生产总值、农牧民人均可支配收入等指标，脱贫摘帽时序、返贫风险等因素，结合各地实际后，最终经中央农村工作领导小组审核同意，将巴林左旗列为国家乡村振兴重点帮扶县。入列后5 年过渡期内，巴林左旗可整合中央16 项及自治区12 项涉农涉牧资金，用于农牧业生产发展和农村牧区基础设施建设。同时，还可享受其他多方面的政策支持。近年来，中办、国办先后印发了多个指导意见，强调农村土地经营权有序流转要在规范引导下进行。2021 年初农业农村部出台了《农村土地经营权流转管理办法》，明确了加强土地经营权流转管理和服务的具体规定。下一步各地区应根据《农村土地经营权流转管理办法》实施细则，落实各项政策，加强日常管理，推动完善制度体系和工作体系，引导农村土地经营权规范有序流转。

1.2 全旗土地流转情况

巴林左旗以旱地为主，耕地面积155 621.16 hm2。其中旱地面积104 233.41 hm2，占全旗耕地总面积的66.98%，主要分布在林东镇、隆昌镇、碧流台镇；水浇地面积51 312.46 hm2，占全旗耕地总面积的32.97%，主要分布在林东镇、隆昌镇；水田面积75.29 hm2，占全旗耕地总面积的0.05%，全部分布在林东镇、隆昌镇（见图1）[2]。

图1 巴林左旗耕地面积占比

巴林左旗土地流转率逐年提高，近年来土地流转率呈上升趋势，土地流转面积不断扩大。2016 年全旗农村牧区土地流转面积约27 426 hm2，占土地承包总面积的31%[3]。2021 年首批农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作在巴林左旗顺利完成，并被农业农村部绩效考评为优秀试点旗县。此次确权成果的应用，有效促进了耕地规范化流转，全旗耕地流转面积达71 333 hm2，占总耕地面积的58.79%[4]。2022 年初赤峰市巴林左旗政府工作报告中，全旗土地流转率已到达72%，农作物耕种收综合机械化率、农畜产品加工转化率分别达到76.5%和69%（见图2）[5]。

图2 巴林左旗土地流转率

巴林左旗土地流转转入对象以一般农户为主，土地流转主体呈现多样化，目前流转对象大致可以分为5类，分别是专业大户、家庭农牧场、农牧业专业合作组织、农牧业企业、一般农户。2016 年巴林左旗数据显示，专业大户占7 607 hm2，占土地流转面积的27.8%；家庭农牧场占333 hm2，占土地流转面积的1.2%；农牧业专业合作组织占667 hm2，占土地流转面积的2.4%；农牧业企业占1 000 hm2，占土地流转面积的3.6%；一般农户占17 820 hm2，占土地流转面积的65%。可见农户与农户的之间的流转是巴林左旗的主要流转方式（见图3）。

图3 巴林左旗土地流转对象

巴林左旗土地流转以转包为主，流转方式共有5种，分别是转包、转让、出租、入股、互换。2016 年，根据巴林左旗数据显示，全旗转包占22 480 hm2、转让占46.7 hm2、出租占4 527 hm2、入股占233 hm2、互换占140 hm2，转包是目前巴林左旗土地流转的主要形式（见图4）。

图4 巴林左旗土地流转形式

1.3 小营子村水浇地全部入社托管

巴林左旗花加拉嘎乡小营子村有常住户186 户556 口人；耕地面积为519 hm2，其中水浇地面积为413 hm2，以种植玉米、谷子等杂粮为主。由于市场经济发展，青壮年外出务工，留守农村的多为老人和小孩，由此房屋闲置、土地抛荒现象开始出现。2018 年村党支部通过前期的准备工作，正式注册成立“巴林左旗花加拉嘎乡小营子村股份经济合作社”。创办合作社的初衷是通过党支部领办合作社的模式，探索实施全村“土地托管”，解决村民“种地难”的问题，减少种植成本，节约劳动力，推动共同富裕。合作社农机服务队的耕作业务可以拓展到周边乡村，开展上门服务。2018 年，全村413 hm2水浇地全部“入社托管”，基本实现了“翻耕、播种、植保、收割”“四统一”的“半托管”模式（见图5）。通过一年的“半托管”模式，虽然取得一些成效，但是远远未达到预期效果。

图5 “土地半托管”模式下的“四统一”

2019 年小营子村党支部联合巴林左旗旗委政法委党支部、巴林左旗农牧局机关党支部等组建了党建联合体，签订小营子村融合党建共建协议书。左旗农牧局帮助小营子村争取到了“土地托管补贴项目”，享受国家政策补贴720 元/hm2，为合作社的发展带来新的生机和活力。合作社在原有“四统一”的基础上增加“农资供应”和“集中收购”，实现了土地经营“六统一”的“土地全程托管”模式（见图6）。“土地全程托管”模式下实现了“五高”和“四低”，“五高”即规模化经营程度提高，标准化、科学化种植水平提高，劳动生产率提高，农户收入提高，粮食收购价格提高；“四低”即农资用量降低，农资价格降低，农业服务价格降低，农机具使用成本及水电设施投入成本降低。通过土地全程托管，全村不再有撂荒地，全村63 个贫困户，约33 hm2耕地全部加入土地托管，节省出200 多个劳动力外出务工，增加家庭收入，补齐农业发展短板。小营子村在党支部领办合作社下推行的“整村托管”，自2018 年以来，人均收入逐年递增，2021 年人均收入达13319 元，不仅实现了规模化经营，更为乡村振兴奠定了坚实的基础。

图6 “土地全程托管”模式下的“六统一”

2 内蒙古巴林左旗农村土地流转存在的问题

2.1 收入来源不同农户对土地流转意愿不同

目前，农村农民的收入来源分为两类，一类以农业生产收入为主，一类以非农业生产为主。不同收入来源的农户对土地流转的意愿也不同。以农业生产收入为主的农户、具有农业知识的专业生产者、无其他收入完全依靠种地来生维持计的普通农户对土地流转持抵触心理。

一方面来源于对土地的依赖，不愿放弃土地使用权，另一方面来源于对自耕土地收入的放心。以非农业收入为主的农户对土地流转持积极态度，将土地转给其他方种植，既可以获得土地流转所带来的收益，又可以安心将精力放在主要来源收入的工作中。

2.2 土地分布散乱地区土地流转效益差

巴林左旗境内以山地丘陵为主，其中山地占64%、丘陵占16%、川地占20%。一些农村地区的耕地多在山坡丘陵地貌上，乡镇政府在给农民划分土地时，为保障农户分到的土地好坏均等，会在分配时平坦地带给几公顷，山坡地带给几公顷，最后导致土地分配后呈现出土地分布散乱状态，例如李家东头有几公顷地、西头也有几公顷地的情况发生。零星分散的土地在土地流转时难度非常大，承包方在承包土地时为了方便集中连片耕种，常常需要与不同的农户进行协商，耗时且费力。土地的不连片导致土地规模化流转难度增大，机械化难以实施，流转效益大大减少。

2.3 农村土地流转程序不完善

从土地流转对象可以看出，全旗的土地流转在农户之间的流转占比较高，很多农户之间都是亲戚邻居或熟人，这种关系在签订合同时由于求快捷、方便以及好“面子”等因素会选择以口头协议的方式进行，有的甚至连口头协议也没有。这种协议的法律效益低、风险高，矛盾纠纷的现象极易出现。如果没有签订土地流转合同，农户在遇到财产纠纷时难以保障自身的利益。即使农户之间签订了合同，也要注意合同的科学性与规范性。

2.4 农村土地流转规范性不足

首先，在土地流转过程中，农民可以通过土地转让获得自身收益，在增加收入的同时，农村闲置土地问题也能得到解决。但是在土地流转的过程中，流转规范性不足的问题时常发生，影响农民的利益。农业生产经济效果会受多方面因素的影响，例如自然因素、市场因素等，承包方在承包土地后所获收益如果亏算，很难及时向农民结清承包费用，甚至出现故意拖欠的行为，严重损害了农民的自身利益，降低了农民对于土地流转的积极性。

其次，当前左旗农村土地流转的主体较多，且较为分散，使政府在监管土地流转相关事务的过程时较困难，相关监察管理人员人数较少，很难做到全面细致的监管与服务。此外，这些现象极易导致一些乡村的承包商与监管人员出现违法行为，影响土地流转的正常运作。

再次，近年来农村土地流转没有形成统一的价格，一些地方的承包方需要考虑所种产品、市场价格等才能给出一个粗略的价格，由于价格的波动不稳定性，严重影响了农民对土地流转的积极性。

3 加强内蒙古巴林左旗农村土地流转的对策建议

3.1 加强土地流转的宣传工作，提高各方的认识

首先，乡镇政府应加大对土地流转工作的宣传力度。对于相关政策应及时对农民进行解读说明，提高农民对土地流转工作的认识，使其能放心将土地使用权转移出去。

其次，加强土地流转管理人员的综合素质。农户工作的宣传不到位，大多数来源于干部的不作为，有的干部自身对于土地流转相关政策的认识不够，难以引起其重视。

再次，政府应多打造典型的成功试点，例如小营子村土地流转的成功案例就会引起农户对土地流转新的认识，使其能放下顾虑，主动了解。同时，政府部门还可以出台一些普惠政策，对于积极进行土地流转的农户给予一定奖励，激发农户的积极性。

3.2 推动土地连片整治，提高土地流转的规模效益

实施土地连片整治是推动农业规模化、实施机械化种植，解决生产力，提高农民收入的重要推手。乡镇政府需要以乡村居民为中心，并发挥其主观能动性，主动往连片发展靠拢。同时，讲清楚整体连片的优势，使群众在不改变土地承包经营权及使用途径的基础上实施土地连片发展。土地不连片的原因还有基础设施的不完善，例如道路、滴灌设备等。应帮助群众完善基础设施建设，对于水田可以修建机耕路及水渠，旱地可以修建机耕路及滴灌设备。土地的连片整治有利于土地流转的规模集中化经营，更方便机械化大规模种植，更好地促进乡村振兴。

3.3 完善土地流转程序，保障流转双方的正当权益

完善的土地流转程序有利于土地流转的健康发展。在农村土地流转过程中，政府应出台并完善相应的土地流转程序，在土地流转实施中制订实施标准，提高农民对于签订土地经营权流转合同重要性的认识，引导签订双方在协商一致的基础上签订规范化的书面合同，并及时到村镇的农村土地流转部门备案，相关组织应对合同严格审核并妥善保管。除此之外，还需加强对后期土地流转合同的变更、解除、鉴定等制度的建立。

同时，政府需要提高在土地流转过程中的监督作用，可设立专门的监督队伍，切实保障土地流转过程在规范且透明的环境下进行。充分运用旗设立的仲裁调解中心，做到早发现、早介入、早解决，在农户双方产生矛盾时第一时间前往调节，规避矛盾升级，遏制矛盾发展。