金融视角下的农村集体预留发展用地开发模式研究——以厦门市为例

□陈 伟

（图智策划咨询（厦门）有限公司，福建 厦门 361003）

目前，厦门发展用地的建设模式主要有两种，分别是村自建及统筹代建。在以上模式的运作过程中，受制于开发资金不足、运营经验匮乏等因素，导致未能有效盘活利用发展用地。在诸多制约因素中，资金作为发展用地项目开发建设的核心推动力，是破解当前困境的关键所在。

长期以来，农村金融一直作为我国金融体系最薄弱的环节，“融资难、融资贵”问题始终困扰着我国农村经济的发展[1]。为此，中央一号文件多次主打“三农”基调，着重提出深化涉农投融资体制机制改革，明确鼓励国家开发银行、中国农业银行、地方性商业银行、信用社等金融机构开展农村金融创新服务，并为农村金融机构指明了下一步业务发展的重点和改革创新方向[2]。

1 存在的不足

当前厦门发展用地项目普遍面临困境。一是缺乏规范使用发展用地的制度以及动态监管体系，导致违法违规现象此起彼伏。二是资金与运营问题始终是村集体项目发展难以逾越的“两座大山”，导致难以盘活村发展用地。三是现行框架体系下社会资本缺乏可操作性，难以发挥市场机制的有效性[3]。

1.1 开发资金不足，运营经验匮乏

在发展用地实践中，普遍存在开发资金不足、运营经验匮乏等制约因素。其中，资金实力的欠缺一方面源于村民个体资金承受能力存在较大差异，难以形成统一的筹资方式，另一方面也有融资渠道不畅的因素，导致发展用地在开发过程中一直存在建设资金短缺的现象。由于发展用地市场化运作水平不高，缺乏专业管理人员，专业化水平较低，故在用地开发过程中与周边城市发展现状衔接不紧密、不协调，导致项目开发成效普遍偏低。

1.2 规划选址滞后，缺乏统一规划

目前，厦门发展用地一般安排在征地村组范围内或者周边地区，许多发展用地是在办理土地征收时临时选址，缺乏统一的发展用地规划，导致在后期具体地块用途和指标的落实方面与土地利用总体规划、城镇规划、城镇控制性详细规划难以协调。此外，由于发展用地零碎细小，难以形成规模效应，导致项目开发建设后难以达到预期的收益。

1.3 开发效率低，岛内外差异大

新型城镇化强调土地的集约使用和紧凑发展，然而发展用地制度由于顶层设计、开发管理等方面原因，往往达不到集约发展的要求，在具体操作过程中出现了经营方式单一、低效开发、土地闲置等问题。例如，岛内部分项目早期定位不清晰，缺乏长远规划，与现行市场脱节，优质区位地块用于停车场、工业仓储等低端项目，利用方式粗放，收益报酬率未实现最大化。同时，岛外项目受制于失地农民资金、管理、市场等方面，凭借自身力量难以高效利用发展用地，其开发经营状况明显劣于岛内[4]。

2 提出问题

就发展用地项目而言，村集体和政府是最主要的参与主体，但是在实际运作中会牵扯更多的利益相关者，可以分为土地供应方、项目所有方、资金方、运营方等4 个类型，各自扮演着不同的角色，也有着不同的利益诉求，但一个成功的发展用地开发项目，必须以实现各利益相关者“多方共赢”为导向[5]。针对当前发展用地面临的普遍困境，如何正确引导、有序推进农村发展用地的开发利用，满足各大利益相关群体的诉求，以达到政府、村集体、资金方以及运营方等“多方共赢”的目标，需要解决如下问题。

一是土地供应方（政府）的诉求点在于如何盘活闲置发展用地，有效促进农民可持续增收，杜绝违法行为，维护社会稳定。

二是项目所有方（村集体、村民）的诉求点在于如何实现经济效益最大化，保障自身收益的稳定性、增长性及持续性。

三是资金方的诉求点在于如何把控风险，保障项目基金的安全性及还款的及时性。

四是运营方的诉求点在于如何在有限的利润空间下获取项目的运营权，同时提升品牌的知名度及市场占有率[6]。

3 新型开发模式

3.1 基金管理理念

基于上述因素的综合考量，本研究提出“基金主导+一管到底+多方共赢”的理念（见图1）。

图1 新型模式开发理念

以基金主导为基础，通过引入社会资本，取代传统模式下的信用贷款模式，有利于拓宽融资渠道，减轻村民负担，降低多方风险。

以一管到底为支撑，对项目开发运营实现全过程管理，全面指导项目的设计、施工及运营，通过市场化的运作，选择最优方案，降低运营风险。

以多方共赢为目标，发展用地项目涉及多方相关者群体的利益博弈，平衡多方利益是项目顺利开发运营的重大前提及有力保障[7]。

3.2 项目基金架构

农村集体经济发展基金（母基金）由政府产业引导基金、农村商业性银行与国有企业共同倡导及发起设立，专项用于发展生产农村集体经济的基金[8]。项目基金由母基金、金融机构、社会资本构成，用于具体发展用地项目的开发建设（见图2）。

图2 项目基金架构图

3.3 开发运营模式

村集体成立项目公司（合作社），委托代建单位及咨询机构提供市场化和专业化的支持和服务，对业态进行规划、定位、招商和运营（见图3）。

图3 开发运营架构图

3.4 基金退出方案

在前期与村集体协商一致的基础上，由农村（社区）集体经济发展基金进行投资，资金不足部分由社区居民个人按份出资，其中，个人缴纳按份金额的40%～50%，剩余部分由农村商业银行提供信用货款，待发展用地项目建成后由村集体组织回购，完成基金的退出（见图4）。

图4 基金退出架构图

此模式运作下既可减轻社区村民在项目建设期的资金压力，又可让村民出资后即刻能获取稳定的投资收益。

3.5 基金关系网络

项目基金坚持将“市场化运作、专业化管理、金融化创新”理念贯穿到农村集体经济项目开发运营全过程，通过构建六位一体绿色空间，建立多部门协调配合机制，有效促进农村集体经济发展用地项目的良好健康发展（见图5）。

图5 关系网络架构图

4 新旧模式对比

本研究基于“基金主导+一管到底+多方共赢”的新型模式下，通过不同模式下的建设机制、资金来源、经营模式对比分析新旧模式的优劣势（见图6）。

图6 新旧开发模式优劣势对比图

4.1 建设机制

传统运营模式下，统筹代建为发展用地项目开发建设主流模式，新型模式将引入专业开发运营团队，发挥市场机制的决定性作用，实现从资金到运营“一管到底”，该开发模式下，将提高开发效率，降低项目风险，提升赢利水平（见表1）。

表1 不同模式下的建设机制对比

4.2 资金来源

发展用地项目开发资金仅凭村民自筹资金远远不够，亟须拓宽资金来源渠道，传统模式补充资金来源于信用贷款，其门槛较低，但由于无抵押物作担保，风险较大，贷款机构意愿不强，因此利率高，村集体还贷负担较重。新型模式下的资金来源于项目基金，其相较于传统模式，拓宽了融资渠道，减轻了村民经济负担，同时引入了劣后级社会资本，有利于内部风险对冲（见表2）。

表2 不同模式下的资金来源对比

4.3 经营模式

发展用地经营模式目前已形成“公开竞价、价高者得”的方式取得承租经营权，此模式虽短期内能实现经济效益最大化，但从长远考虑，因自持项目极考验运营商的运营及资金实力，价高者得模式一方面不利于选择最优方案及实力运营商，且无法保证未来收益的延续性、增长性和稳定性。另一方面容易透支未来，扰乱市场秩序，不利于整体市场的可持续发展[9]。基于传统模式的弱点，新型带方案招标的模式显然能有效解决上述问题，并促进多方共赢（见表3）。

表3 不同模式下的经营模式对比

5 结论

本研究基于问题导向提出了“基金主导+一管到底+多方共赢”的新型开发模式，旨在推动发展用地与农村金融创新的有机结合，着力解决开发资金缺乏的问题，同时将“市场化运作、专业化管理、金融化创新”的理念贯穿到发展用地开发建设的始终。通过创新开发模式，提升项目开发建设的质效[10]。