考察、反刍与回应：地方立法后评估制度的研究——从289个设区的市立法后评估的法律文本分析切入

□ 林秋萍 许可宁

立法后评估是法律法规正式施行一段时间后，对法律的实施效果和社会效应等进行客观评估，是法律法规修改废立的重要依据，也是促进“良法善治”的有效手段[1]。制度运行的效果本质上取决于顶层设计，故本文从地方立法后评估的法律文本规定着手，结合实践情况，重新审视地方立法后评估制度存在的问题，以期提出完善地方立法后评估制度的建议。

一、考察：我国设区的市立法后评估的立法现状

分析我国289个设区的市关于地方立法条例的相关规定，289个设区的市中出台地方立法条例的共有264个，其中设置有立法后评估相关规定的有218个[2]，下文即以这218个有规定立法后评估条款的法律文本展开。

（一）立法后评估启动条件的规定现状

1.启动时间或启动情形

对于立法后评估的启动条件，一般分为两种情形，一种是在规定时间启动，一种是在规定情况发生时启动。从文本分析看，有169个设区的市没有规定评估的启动条件，占比达77.5%，仅有49个设区的市规定了启动的时间或情形，如下表1所示。

表1：设区的市立法后评估启动时间或情况的规定

在启动时间上，有规定一年到三年不等的，也有没有明确规定具体时间的；在启动情形上，有需要特殊程序的，如主任会议认为需要，也有直接根据社会环境或发展的变化和需要的。

2.启动的必要程度

主要考察立法后评估启动规定为“应当”启动或“可以”启动，“应当”表明启动的强制性和必要性，“可以”表明对是否启动评估具有相对宽松的决定权。如表2所示，仅有10个设区的市规定“应当”启动评估程序，占比仅为4.6%。

表2：设区的市立法后评估启动必要程度的规定

（二）立法后评估主体的规定现状

启动主体指的是由哪些单位或机关负责组织实施评估工作[3]。分析我国设区的市立法后评估条款，对评估主体的选择大致分为四类，如表3所示，一是人大常委会及其有关工作机构，包括常委会有关委员会、法制工作机构等；二是人大及其常委会有关工作机构，包括人大专门委员会、人大有关委员会和常委会有关委员会、法制工作机构等，85%设区的市都选择该种评估主体；三是有将第三方纳入评估主体范围的；四是有专门提及法规实施主体的。

表3：设区的市立法后评估主体的规定

（三）立法后评估方式的规定现状

评估方式指的是采取何种手段或方法对法规进行评估。仅有13个设区的市有规定评估方式或评估方式的确定，如表4所示，主要包括实地调研、座谈会、论证会、听取汇报、专家咨询、问卷调查等方式，也有设区的市规定由人大常委会另行确定评估方式。

表4：设区的市立法后评估方式的规定

（四）立法后评估对象和内容的规定现状

评估对象指的是评估的范围，是就广度而言的，可以是对法规的全部或部分内容，甚至可以对单个条款和制度进行评估[7]。评估内容指的是评估的考量因素，是就标准而言的，通常来说，可以是对法条文本内容、实施现状、立法技术等的某一项或某几项进行评估。

1.评估对象

如表5所示，绝大部分设区市在评估对象上规定较为笼统，如：“有关地方性法规、有关地方性法规中的有关规定”，只有少部分设区的市将对象和内容明确为“重点”法规或“重要”制度。

表5：设区的市立法后评估对象的规定

2.评估内容

绝大部分设区的市都未作明确规定评估内容，仅有12个设区的市规定了具体评估内容，如表6所示，涉及法规的实施效果、立法质量、科学性、合理性、可操作性等方面。

表6：设区的市立法后评估内容的规定

（五）立法后评估结果的规定现状

评估结果是评估工作完成后，根据所收集到的信息，综合考量各种法律和社会因素，形成综合评估报告，是立法后评估的直接成果[8]。对于评估结果的要求，如表7所示，79.8%的设区的市仅规定评估结果需要向常委会报告，另有石家庄和唐山两个市规定向常委会主任会议报告，但有33个设区的市在“报告”之外提出其他要求，如公开、建议、审议、作为重要依据等，有9个设区的市对于评估结果没有任何规定。

表7：设区的市立法后评估结果的规定

二、反刍：地方立法后评估制度的问题剖析

2015年修订的《立法法》规定了对法律或有关规定进行立法后评估，随后各省市也出台了相应的地方性法规对立法后评估进行规范，有218个设区的市在立法条例中也规定了立法后评估制度的内容。如上文所述，以立法条例的方式确实难以进一步细化立法后评估制度，所以有设区的市又通过专项条例的方式补充了立法上的不足，如临沂市、南京市等18个[9]市人大常委会相继出台立法后评估办法或立法评估办法。立法后评估办法的出台一定程度上能够细化和规范立法后评估制度，但是目前该做法在全国仍属于少数，绝大多数地方立法在文本上仍存在着这样那样的问题。在文本的实施上，以福建各设区的市为例，且不论实施效果，仅制度实施的次数而言，屈指可数。各地其实都在不同程度上确立和响应立法后评估制度，但又存在回避制度的规范和实施的情况，导致地方立法后评估制度存在着规范不足、标准不细化、文本实施不足、制度虚置等问题。

（一）立法后评估启动程序不健全

立法质量是法律体系建设的生命线[10]。不管从法律政策导向还是制度本身价值功能的角度出发，立法后评估都应作为法治工作的重要部分展开，但反观实践，立法后评估并未能够常态化运行，各地开展的立法后评估次数也屈指可数[11]。启动程序的不健全导致立法后评估活动难以启动或较少启动，主要表现在两个方面。

一是启动时间设置缺乏或不合理。仅有49个设区的市规定了立法后评估的启动时间，大多规定为一年到三年不等，一到三年时间设置偏短，这段时间还处于法律法规的普及阶段，很多条款甚至从未在实践中得到运用，在这么短的时间内就进行立法后评估，难以全面了解法律实施效果，缺乏一定的合理性。其中还有4个设区的市仅规定“一段时间后”，时间设置过于模糊。

二是启动程序缺少硬性约束。仅有10个设区的市规定了“应当”启动立法后评估程序。一项法律法规不论其在立法阶段有多少专家参与，进行了多么严谨的立法论证，都不能替代其立法后评估，立法后评估对于任何法律法规而言都是不可或缺的。而我国绝大部分设区的市采用的是授权性规定，即由特定主体自主决定是否启动立法后评估，正因立法后评估的启动缺少硬性约束，导致在实践中进行过立法后评估的法律法规连万分之一都不到[12]。

（二）立法后评估主体失衡

评估主体的选择决定评估活动的价值导向[13]。立法后评估涉及立法技术、法律实施效果、社会效果等方面，为了全面和客观评估，本应尽可能地让多元主体参与其中，但因受“技术理性”和现实可操作性的影响而难以实现[14]。在我国地方立法后评估的参与主体主要呈现三个特点。

一是以人大及其常委会为主导。90%设区的市评估主体规定为人大常委会有关工作机构或人大及其常委会有关工作机构。人大作为立法机关，组织、发起甚至主导立法活动本是应然，但如果评估活动仅仅只有人大及其常委会参与，难免又陷入“既是运动员又是裁判员”的尴尬境地，立法机关评估自己的立法行为和效果，容易出现内部的封闭性，无法客观和全面地反映事实[15]。

二是第三方参与较少。从上文分析可知，仅有20个设区的市在评估主体的设置上选择了第三方参与。党的十八届四中全会上就明确提出要建立第三方评估制度，第三方主体参与评估的重要性不言而喻，它能够确保评估活动的专业性和科学性，有效弥补立法机关“内部封闭化”评估的弊端[16]。

三是公众参与的空缺。在立法后评估的实践中，大部分地方都有将公众作为独立一方纳入评估参与主体中。但在法律文本上，全部设区的市均未规定公众参与立法后评估的内容，仅有4个设区市在评估方式中设定了诸如“民意调查”“问卷调查”此类需要民众参与的方式，这明显造成了评估参与主体的失衡。从更深层意义上讲，公众参与的缺失和被动性，实际上忽略了程序正义对实体正义的重要意义[17]。公众作为社会的主要参与者和法律法规实施的对象，在评估法律法规时是不可忽视的主体，公众参与评估能够有效支撑立法活动的民主性和权威性，确保法律法规能够完整回应市场经济下各种主体的需求[18]。

（三）立法后评估方式单一

评估方式的选择对于信息的收集具有决定性的作用，好的评估方式能够高效收集和传输信息，而信息收集的全面和准确也是评估的基础和前提，评估结果更是以信息为评价尺度的[19]。只有13个设区的市有明确规定评估方式，其他设区的市均未规定。从已规定评估方式的内容来看，大部分方式较为传统，主要集中在调研、座谈、问卷等，缺乏创新性方式，导致信息收集的广度和范围较为局限，从而影响信息的全面性和准确性。

（四）立法后评估对象和内容不具体

立法只有明确和具体才能保证法律的实施[20]。对于立法后评估而言，只有明确和具体的评估对象和内容才能保证评估的实效。

1.评估对象范围狭窄

大部分设区的市对评估对象规定较为单一，一般为地方性法规或部分地方性法规，少部分地区将范围确定为“重要”制度或“重点”法规，但“重要”“重点”两个主观性判断较强的词汇，也难以将范围具象化。结合立法后评估的实践，主要涉及风景名胜保护、文物保护、青少年志愿服务、邮政管理等方面[21]，选取的范围均是条例适用范围较窄、与民众基本生活相关度较低、政治敏感度和关注度较低的条例或制度，实质上法治意义相对较弱，而真正对关乎广大公众切身利益、社会关注度较高的法规进行立法后评估的几乎没有[22]。可见，立法后评估对象在法条中规定宽泛模糊，实践中范围狭窄，是当前立法后评估对象范围存在的最大问题。

2.评估内容标准适用性不足

各设区的市评估标准主要集中于科学性、合理性、可操作性、技术性、实效性、协调性、规范性等几个方面。只有建立明确和具体的评估标准，立法后评估才能对照标准实现规范化的运作[23]，而反观各设区市的评估标准，大部分都难以进行直观评测，且涉及感性评价和主观评价标准较多，实践中要么难以具体操作，要么结果缺乏参考价值。

（五）立法后评估结果缺少衔接与转化

通常评估完成后会形成评估报告，评估报告并非是立法后评估的结束，而是立法后评估活动的根本出发点[24]，评估目的的实现有赖于评估报告和评估行为的结果转化与衔接。而在条款中，绝大部分仅规定了向常委会或常委会主任会议报告，有29个地方规定需在评估报告中提出相关建议，仅有包头市在法条中明确写明了“评估结果应当作为地方性法规修改、废止的依据”。可见对立法后评估结果的转化和衔接缺乏重视，从而导致了实践中的“评而不用”“用而无力”等现象。

三、回应：地方立法后评估制度的完善

考察和反刍的目的是为了全面认识立法后评估制度的运行现状和问题，针对问题提出解决方案或建议，以期实现制度的目的和价值。制度优势性的发挥关键在于认识，首先，必须加强对立法后评估制度的认识，充分了解其对立法实施和法治体系构建的重要意义，人大及其常委会要强化担当，在实际工作中切实推进该制度的实施。其次，完善地方立法后评估制度的方式和途径，可通过出台专门办法或决定以弥补地方立法条例中的不足，通过办法或决定细化和规范立法后评估制度的内容和标准。最后，关于完善立法后评估制度的具体内容，可以从以下五方面着手。

（一）健全立法后评估启动条件

针对立法后评估启动条件存在的两个问题，一方面应当将立法后评估作为硬性约束规定，当达到启动条件或情况时，应当启动立法后评估，而非现在大部分地方所规定的“可以”，在评估启动上，不应给予启动主体过多的授权性决定权。另一方面应当完善立法后评估启动条件，一是启动时间，考虑到立法评估并非“一次性评估”，法律实施是一个长期的过程，故可以将时间确定为每三到五年开展一次评估[25]；二是启动情况，有的地方在设置启动条件时，可能考虑到时间难以把握，采用了特定情形下启动的方式，该方式是值得肯定的，如拟废止或重大修改、社会反映强烈等，在启动条件中增设特定情形下启动评估，能够有效应对社会发展和法律实施过程中的突发情况，能够更加灵活地应用立法后评估制度。

（二）引入多元化立法后评估主体

立法评估主体选择一般有三种模式：一是内部模式，即由国家机关组织，且由国家机关具体开展；二是合作模式，即由国家机关组织，由独立第三方机构具体开展，并将公众纳入参与；三是外部模式，即由独立第三方机构组织并开展，将公众纳入参与[26]。笔者更赞成第二种合作模式，不同的评估主体代表不同的利益阶层和不同市场主体，故在立法后评估主体选择上应尽可能实现多元化。首先，立法后评估活动并非是普通的社会活动或学术活动，为保证立法后评估的权威性，由国家机关主要是立法机关来主导立法后评估活动，更能保障评估的开展。其次，以委托合作的方式将独立第三方力量纳入其中，独立第三方机构在立法后评估中更具备专业技能，能够更加中立和客观地进行立法评估[27]。最后，需要保证公众在立法后评估活动中的参与，公众参与保证立法后评估的民主性，同时也弥补公众在立法前参与不足的问题[28]。立法后评估中的公众参与应是全面参与，不仅是参与评估的主体，也应适当赋予启动评估的资格，可以规定在符合一定人数和条件时，公众即可启动立法后评估。通过公众的全面参与，能够推动权力机关理念由“管理”转变为“治理”，真正实现社会治理职能，也能缓解评估中“技术理性”与“公共理性”的矛盾[29]。

（三）细化立法后评估方式

在立法后评估方式的确定上，可以遵照一些设区的市的规定，对方式进行适当罗列，考虑到方式的多种多样和变化性，在罗列评估方式的同时，可以设置兜底性条款，让评估主体在评估活动中可以根据实际情况予以调整。在创新评估方式方面，主要需要注重“大数据”与“互联网”的运用，两者能够增强评估的覆盖面，便利公众的参与，同时也方便科学快速地信息统计和收集。评估方式的确定和选择主要是为了保障公众的参与和信息的收集，从横向和纵向两个维度提高立法后评估的质效。

（四）构建立法后评估指标体系

立法后评估指标的构建是立法后评估的重要环节，通过指标的选择实现评估动态与静态、原则性与灵活性的结合[30]。建议可以从文本质量评价和实施效益评价两个维度进行评估指标体系构建，在指标的设计上，如下图所示，分别设计一级指标和二级指标，作为原则性的指标指导。文本质量评价的一级指标包括合法性、特色性、合理性、规范性、执行性，实施效益评价的一级指标包括效果性、回应性和效率性，每个一级指标下还分设三到五个二级指标。不同的法规和制度评估应结合实际和本地方特色，故评估主体在每次立法后评估活动中，还应根据评估对象的特点和地方实际，在二级指标下细化三级指标。

（五）强化立法后评估结果的转化

如上文所述，立法后评估的结果不仅是评估报告的形成，更重要的是报告内容和建议的转化和衔接。首先，需要强化的是评估结果的公开，结果的公开一方面是保障公众的知情权和参与权，方便公众有针对性地对评估再次建议，实现一定程度上的“二次评估”[31]；另一方面是对立法后评估的监督，确保立法后评估真正落到实处。其次，评估的结果应作为法律法规修改废立的重要依据。可以参考规范性文件备案审查制度的相关规定，在评估发现问题后，应当要求相关机关（可能是立法机关，也可能是法律实施机关）在一定时间内整改，对于需要修改和废止的内容及时整改；对于需要重新立法的项目，尽快列入立法计划。立法后评估结果的转化是由特定机关赋予结果以权威性和执行力，从而实现立法后评估的实质意义和目的。

立法后评估制度不单是一个简单的条款，更是一个完整的、科学的、系统的体系和制度，还需要在理论和实践中进一步研究和探索。

图1：地方立法后评估指标体系框架图

注释：

[1][30]陈俊荣、魏红征：《地方立法后评估框架性体系探析》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[2]笔者通过中国人大网法律法规信息库、地方人大网站和网络引擎搜索的方式检索了全国289个设区的市，收集到规定设区的市人大立法程序的地方立法共264部，主要表现为《XX市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《XX市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》，其中涉及立法后评估的有218部，通常规定在“其他规定”中。资料搜集截至2022年5月10日。218个有规定立法后评估制度的设区的市分别是：福州、宁德、泉州、漳州、白银、平凉、天水、张掖、潮州、佛山、江门、揭阳、清远、韶关、阳江、云浮、湛江、肇庆、珠海、北海、贵港、河池、贺州、南宁、钦州、玉林、贵阳、三亚、沧州、焦作、濮阳、黑河、佳木斯、牡丹江、齐齐哈尔、双鸭山、伊春、鄂州、黄冈、黄石、荆州、荆门、十堰、随州、咸宁、襄阳、孝感、宜昌、怀化、常州、南通、盐城、景德镇、萍乡、鹰潭、巴彦淖尔、赤峰、鄂尔多斯、呼伦贝尔、通辽、乌海、乌兰察布、固原、东营、济宁、临沂、威海、潍坊、烟台、晋城、太原、阳泉、长治、临汾、运城、朔州、西安、达州、德阳、广安、乐山、泸州、眉山、绵阳、内江、攀枝花、遂宁、雅安、宜宾、昭通、杭州、湖州、嘉兴、金华、丽水、衢州、绍兴、台州、温州、舟山、崇左、桂林、来宾、柳州、梧州、毕节、六盘水、铜仁、遵义、大庆、七台河、永州、汉中、延安、资阳、成都、自贡、菏泽、泰安、哈尔滨、鹤岗、宝鸡、泰州、宿迁、扬州、镇江、广州、吴忠、商洛、株洲、长沙、克拉玛依、安康、铜川、渭南、咸阳、榆林、汕头、海口、无锡、徐州、抚顺、拉萨、定西、金昌、河源、茂名、汕尾、三沙、秦皇岛、邢台、鸡西、绥化、常德、湘潭、西宁、聊城、日照、枣庄、林芝、日喀则、山南、丽江、临沧、玉溪、宁波、安顺、白山、松原、抚州、赣州、吉安、九江、上饶、新余、宜春、朝阳、丹东、阜新、葫芦岛、辽阳、盘锦、铁岭、营口、大连、沈阳、淄博、通化、锦州、龙岩、呼和浩特、石嘴山、中卫、南平、莆田、三明、石家庄、唐山、深圳、曲靖、兰州、庆阳、武威、淮安、连云港、银川、巴中、南京、苏州、保山、普洱、昆明、南充、娄底、张家界、邵阳、包头、晋中。

[3]参见张德淼、李朝：《中国法治评估进路之选择》，载《法商研究》2014年第4期。

[4]如规定“常委会”“常委会有关工作机构”“常委会法制工作机构”“常委会法制工作机构、常委会有关委员会”。

[5]如规定“有关委员会”“人大专门委员会”“人大专门委员会、常委会工作机构”“人大专门委员会、常委会法制工作委员会”“人大专门委员会、人大法制委员会、常委会工作机构”“人大专门委员会、人大法制委员会、常委会立法机构”等。

[6]如规定“常委会或委托第三方”“有关委员会或委托第三方”“人大专门委员会、常委会法制工作机构或委托第三方”“法制工作委员会或委托第三方”等。

[7]童海保：《构建我国立法效果评估制度》，载《国家监察官学院学报》2006年第2期。

[8]任尔昕：《地方立法质量跟踪评估制度研究》，北京大学出版社2011年版，第100页。

[9]临沂市、南京市、邯郸市、湘潭市、广州市、深圳市、兰州市、淄博市、合肥市、潍坊市、钦州市、揭阳市、云浮市、泰州市、常德市、安庆市、茂名市、七台河市等18个设区的市。

[10]汤啸天：《立法民主与立法质量》，载《探索与争鸣》1999年第4期。

[11]参见史建三：《地方立法后评估的理论与实践》，法律出版社2012年版，第67页。

[12][19][24]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第34页、46页、347页。

[13]参见张琼：《法治评估的技术路径与价值偏差——从对“世界正义工程”法治指数的审视切入》，载《环球法律评论》2018年第3期。

[14]管兵、岳经纶：《立法过程中的公众参与：基于〈物权法〉和〈就业促进法〉立法参与的研究》，载《政治学研究》2014年第4期。

[15]参见王锡锌：《公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式——探寻政府绩效评估模式的一个分析框架》，载《法制与社会发展》2008年第6期。

[16]张德淼、杜朴：《立法后评估中的公众参与“虚置”及治理路径》，载《北京行政学院学报》2021年第1期。

[17]郭毅：《论立法意志及其保障——兼及〈立法法〉的“人民意志”条款》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2001年第6期。

[18]参见骆梅英、赵高旭：《公众参与在行政决策生成中的角色重考》，载《行政法学研究》2016年第1期。

[20]参见高其才：《现代立法理念论》，载《南京社会科学》2006年第1期。

[21]如海南省2005年启动“立法跟踪评估”，对《海南省红树林保护规定》进行评估；浙江省2006年开启“立法质量评估”，对《浙江省殡葬管理条例》进行评估；甘肃省2005年建立了法规质量跟踪评估制度，并于2009年对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》进行了评估；2007年由黑龙江人大常委会决定、黑龙江林业厅实施的对《黑龙江省湿地保护条例》的评估；2005年福建对《福建省青年志愿服务条例》进行评估等。

[22]参见席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2012年第5期。

[23]王称心：《立法后评估标准的不同视角分析》，载《学术交流》2016年第4期。

[25][31]张琼：《立法评估完整性研究及建设路径》，载《宏观质量研究》2016年第2期。

[26]参见李朝：《法治评估的类型构造与中国应用——一种功能主义的视角》，载《法制与社会发展》2016年第5期。

[27]袁曝宏：《立法后评估工作指南》，中国法制出版社2013年版，第25页。

[28]参见杨建峰：《论行政立法后评估的启动机制——以公正参与为视角》，载《河北青年管理干部学院学报》2011年第1期。

[29]参见秦攀博：《公众参与的多为审思：分化与融合》，载《求实》2019年第6期。