公共文化服务标准化建设地方实践：渭南标准的背景、思路与特点*

陈碧红，闫小斌

为配合陕西省渭南市以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，以构建中华优秀传统文化保护传承与发展体系为基础，以创新实施“六大工程”为主要内容的公共文化服务体系示范区创新发展规划设计，渭南市在陕西省率先编制完成了《渭南市基本公共文化服务实施标准(2021-2025)》(以下简称《渭南标准》)，并在编制理念、编制原则、体例设计、内容创新、实施保障等方面形成了具有一定示范价值的经验做法，本文就此做一些探讨。

1 背景

1.1 高质量成为公共文化服务发展主旋律

“十三五”以来，随着我国社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公共文化服务供给也从“绝对性短缺”转变为“结构性短缺”。以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，通过创新驱动，为人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务[1-2]成为公共文化服务发展主旋律。2021年3月，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，就新时期公共文化服务高质量发展的基本方向、重点任务、创新方式、实现路径等绘制了总体蓝图、制定了行动指南[3]。

从政策目标看，“十四五”时期是推进社会主义文化强国建设的关键时期。无论是在世界经济重心调整、政治格局变化、全球治理体系重塑中，还是在全面建设社会主义现代化国家新征程中，文化都是实现中华民族伟大复兴的重要力量源泉[4]。推动公共文化服务高质量发展是建设社会主义文化强国的必然选择。

从发展方式看，高质量发展明确提出“品质发展”“均衡发展”“开放发展”“融合发展”四大发展路径。“品质发展”是高质量发展的主要特征，意味着空间设施、制度建设和服务产品的全面升级；“均衡发展”是高质量发展的基础条件，目的是让城乡居民共享公共文化发展成果；“开放发展”是高质量发展的内生动力，将有效推动体制机制创新和服务供给改革；“融合发展”是高质量发展新的生长点，有利于拓展公共文化服务空间、构建可持续发展新机制。

从主要任务看，高质量发展不仅要结合新发展格局，在基础设施建设、服务产品供给、政府保障水平等方面有“量”的增长，更要结合新发展理念，在文化治理现代化、服务品质和服务效能等方面有“质”的提高。要在“尽力而为、量力而行”原则基础上，实现精确定“量”、有效提“质”，就需要科学制定基本公共文化服务标准，以标准化建设推动公共文化服务体系建设由“投入驱动”向“创新驱动”转变。

1.2 标准化成为全民共享文化发展成果主抓手

自2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出基本公共文化服务标准化以来[5]，标准化一直伴随着公共文化服务体系建设，成为推动事业发展的重要工具、衡量事业发展的重要标杆。2015年1月两办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》以及附件《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》[6]具体罗列了三大类(基本服务项目、硬件设施、人员配备)22项服务标准，对“十三五”时期公共文化服务体系建设产生了重大影响，各地通过公共文化服务标准化建设，在补短板、调结构、促公平等方面取得了积极成效。

进入新发展阶段，共享发展、共同富裕的新发展理念对公共服务提出了更高要求。2021年3月，国家发展改革委联合20个部门印发《国家基本公共服务标准(2021年版)》，要求各地人民政府将基本公共服务标准实施作为民生保障的重点任务[7]，解决公共服务发展不平衡不充分的矛盾，推动公共服务从“有没有”向“好不好”转变。

2021年7月，文化和旅游部召开视频会议，就贯彻落实《国家基本公共服务标准(2021年版)》做出具体部署，将推动标准落实作为“十四五”时期贯彻新发展理念、推动公共文化服务高质量发展的重要任务，作为落实《公共文化服务保障法》、更好地保障人民基本文化权益的重要任务，作为推动各级政府履职尽责、完善保障制度的重要任务[8]。围绕标准落实的“三个重要任务”成为贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动公共文化服务高质量发展新的文化使命。

1.3 示范区成为探索改革创新经验发展主阵地

推进国家公共文化服务体系示范区创建是十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》部署的一项重任，目的是为公共文化服务体系建设探索改革创新经验，提供示范引领。

渭南是第二批国家“公共文化服务体系示范区”。在创建阶段，渭南采取“规划为纲、基础先行、普遍达标、重点突破”策略，解决了一批制约公共文化服务体系建设的短板和弱项问题，培育出“一元剧场”“四进零距”“青春之梦”等文化惠民服务品牌。进入创新发展阶段，渭南提出以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，以“守护华夏文明之根”——构建优秀传统文化保护传承与发展体系为基础，以创新实施“六大建设工程”为主要内容的规划设计，实现了公共文化服务从“夯基垒台、立柱架梁”到“全面推进、积厚成势”的跨越式发展。其中，在陕西省率先启动《渭南标准》编制是示范区创新发展、示范引领的重要实践成果。

2021年3月，为迎接文化和旅游部、财政部“国家公共文化服务体系示范区创新发展”复核工作，渭南结合《渭南市全面推进国家公共文化服务体系示范区创新发展实施方案》《渭南市国家公共文化服务体系示范区创新发展规划》中的重点任务，启动《渭南标准》编制工作，在编制理念、编制原则、体例设计、内容创新、实施保障等方面进行了新的探索。2021年7月，《渭南标准》编制课题组受陕西省文化和旅游厅委托，启动《陕西省基本公共文化服务实施标准指引(2021年版)》编制工作。课题组在《渭南标准》体例设计、总体框架的基础上，结合陕西实际，对编制原则、内容体系等做出了相应调整。2021年11月，《陕西省基本公共文化服务实施标准指引(2021年版)》顺利通过陕西省文化和旅游厅的验收。

2 设计思路与主要特点

《渭南标准》按照基本项目有标可保、创新探索有标引领、保障措施有标支撑和补短板不留余力、提效能不留余量、拓空间不留余地的设计理念，致力于功能衔接、高效集成标准体系构建，形成了“多标合一”“自成体系”“有机衔接”等具体特点。

2.1 编制理念“多标合一”

《渭南标准》是根据国家公共文化发展战略、国家公共服务标准化战略和渭南示范区创新发展需要而编制的地方实施标准。它贯彻落实国家法律法规政策和标准规范，积极对接地方经济社会发展战略、示范区创新发展规划，形成了《渭南标准》编制理念“多标合一”的显著特征。

(1)强化相关法律法规政策的贯彻力。十八大以来，我国出台《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》《博物馆条例》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》等法律法规、政策，对公共文化服务体系建设做出了战略性、指导性、综合性安排部署。陕西省也根据国家顶层设计，颁布《陕西省公共文化服务保障条例》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》等法规政策。《渭南标准》按照“以人为本，应保尽保”“尽力而为、量力而行”“提质增效，彰显特色”等原则，将法律法规政策体系中的基本要求、重点任务，落实到具体标准规范之中，提高了法律法规政策的贯彻力、执行力。

(2)积极对接国家相关标准规范。《渭南标准》编制，除认真学习和研究《国家基本公共服务标准(2021年版)》之外，还系统参考了与公共文化服务相关的主要标准规范，如《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》《公共图书馆建设标准(建标108-2008)》《文化馆建设标准(建标136-2010)》《乡镇综合文化站建设标准(建标160-2012)》《公共图书馆服务规范(GB/T28220-2011)》《文化馆服务标准GB/T 32939-2016》以及最新的文化馆、公共图书馆、博物馆评估标准等，确保《渭南标准》主要参数符合相关标准规范要求。另外，将《建筑照明设计标准(GB 50034-2013)》《室内空气质量标准(GB/T18883-2002)》中相关内容，整合到《渭南标准》之中，也是“多标合一”的具体实践。

(3)加强与地方经济社会发展战略、示范区创新发展规划的有机衔接。为推动地方经济社会发展、示范区创新发展，渭南市在《渭南市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的基础上，制定《渭南市全面推进国家公共文化服务体系示范区创新发展实施方案》《渭南市国家公共文化服务体系示范区创新发展规划》等政策文件。《渭南标准》将示范区创新发展的主要目标、重点任务和保障措施等进行细化、量化、转化，用具有地方特色的标准化“制度工具”，助推渭南公共文化服务高质量发展、示范区创新发展。

2.2 编制原则“自成体系”

2021年7月30日，文化和旅游部印发了贯彻落实《国家基本公共服务标准(2021年版)》的通知，要求各地按照“尽力而为、量力而行”原则，进一步细化、量化基本公共文化服务地方标准。《渭南标准》在贯彻“内容无缺项、人群全覆盖、标准不攀高、财力有保障、服务可持续”等具体要求的基础上，形成“以人为本，应保尽保”“尽力而为、量力而行”“提质增效，彰显特色”等具有地方特色的编制原则，3条编制原则相互补充，形成了多维度规范、多层次制约、全方位覆盖的完整体系。

“以人为本，应保尽保”，就是按照“以人民为中心的发展理念”，充分聚焦服务的普惠性、便捷性和群众的获得感、满意度，推进基本公共文化服务向基层下沉、向农村延伸、向薄弱环节和重点群体倾斜。比如，《渭南标准》将服务礼仪、服务环境等纳入标准，就是以人为本、品质服务的体现；而强化文化馆、图书馆总分馆制建设，强化对残疾人、未成年人、老年人、少数民族人口的服务保障，又体现出应保尽保、无差别服务的原则。

“尽力而为、量力而行”，就是要统筹各领域各层级公共文化资源，在充分履行政府基本公共文化服务保障法律责任的基础上，结合基本民生需求和地方经济社会发展水平、公共财政承受能力，合理确定基本公共文化服务保障范围和保障水平，强化了实事求是、可持续发展理念。《渭南标准》在四级公共文化设施建设、财政投入、人员配备等服务“硬实力”方面，重点强调“量力而行”；但在开放时间、文化形象塑造、服务环境、服务礼仪等服务“软实力”建设方面，更强调“尽力而为”。

“提质增效，彰显特色”，就是以创新作为第一动力，充分结合地域文化特色，通过供给侧结构性改革、体制机制创新、服务创新以及新技术、新模式的应用等，不断优化服务结构、强化服务供需对接、提高服务质量和效能。比如，《渭南标准》提出县级公共图书馆，每年与镇(街)、村(社区)图书馆分馆联合开展示范性阅读推广活动不少于20次……镇(街)辖区5人以上的读书组织不少于5个，县文化馆有5支以上常态化开展活动的群众文艺队伍等，都聚焦于“提质增效”；而文化形象塑造、服务环境、服务礼仪以及县级文化馆、公共图书馆、公共博物馆自建特色数据库不少于2个等要求，则是为了配合渭南示范区创新发展规划中的“华夏文明之根守护工程”“华彩渭南文化形象塑造工程”建设。

2.3 内容体系“有机衔接”

《国家基本公共服务标准(2021年版)》具体罗列了“公共文化设施免费开放”“送戏曲下乡”“读书看报”“少数民族文化服务”“残疾人文化体育服务”等基本项目。《渭南标准》结合示范区创新发展需要，对标准内容进行了细化、量化，形成具有渭南地方特点的编制体例和内容体系。

就编制体例而言，由设施设备标准、服务项目标准、保障标准和附则4个部分构成。其中，设施设备和保障措施标准化，就是将相关法律法规政策、标准规范中的定性或定量要求，纳入《渭南标准》，便于各级各类公共文化机构对照执行，降低制度运行与监督成本。

就内容体系而言，设施设备标准具体规范了四级公共文化机构设施设备、广电设施、体育设施和流动设施、辅助设施建设标准，这是服务项目标准的重要基础。如果没有设施设备标准规范，服务项目标准就成了无根之木、无源之水。服务项目标准按照“应保尽保”的原则，共罗列了免费开放、读书看报、文化活动、收听广播、观看电视、观赏电影、送戏下乡、数字服务、文化鉴赏、公民教育、特殊群体文化服务、少数民族文化服务、服务信息公开、服务礼仪和服务环境等15项具体标准，最大限度地保障群众多元化文化需求。保障标准明确了人员保障、经费保障、安全保障和考核监督的主体责任、保障措施和保障的量化要求，凡是应该量化、可以量化的，均通过量化予以明确。附则对标准所涉及的部分专有名词或概念界定做出了简要说明，明确了牵头组织标准实施和解释标准文本的具体部门，规定了《渭南标准》正式实施日期。四部分内容相辅相成、有机衔接，形成具有完整框架结构和严密逻辑链条的内容体系。

3 创新探索

当前我国已经初步构建起适应中国特色社会主义市场经济和法治社会的文化政策法规体系，深入推进公共文化服务标准化建设是进一步完善文化标准规范体系、实现公共文化服务高质量发展的重要举措。对此，《渭南标准》做出了一些创新探索。

3.1 坚持标准统一、功能衔接、集成高效一体化制度设计

法律法规、政策、标准是公共文化领域三大基本制度安排。法律法规是法治社会的基础性制度安排，有明示、预防、校正等具体作用，如《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》；政策是党和国家为实现某一历史时期的战略目标、主要任务而制定的行动计划或工作方案，如《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》；标准是对重复性事物和概念所作的统一性规定，如公共文化领域各类建设标准、服务标准、评估标准。

地方基本公共文化服务实施标准的编制是一项综合性很强的工作，不仅要与相关法律法规、政策和各类行业标准实现功能衔接，完成各项规定动作，而且要积极对接地方经济社会与文化发展规划，完成各项特色化、个性化、多样化自选动作。以《渭南标准》编制为例，课题组首先认真学习和研究了国家相关法律法规、政策、标准规范，对其中的定性和定量要求逐一对比分析，确保刚性要求无遗漏；其次，系统研究《渭南市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《渭南市全面推进国家公共文化服务体系示范区创新发展实施方案》《渭南市国家公共文化服务体系示范区创新发展规划》提出的主要目标、重点任务，确保内容与地方实际相结合；再次，协助渭南示范区创新发展办制定《渭南市基本公共文化服务绩效评估指标体系》，确保《渭南标准》的可检验性；最后，协助渭南示范区创新发展办制定《渭南市公共文化服务礼仪规范》，细化了服务礼仪标准。当然，在《渭南标准》编制过程中，课题组还实地调研了渭南四级公共文化设施建设、人员配置、财政投入以及服务公示、开放时间等，明确了《渭南标准》要解决的基本问题，论证了相关标准参数的可行性。

通过以上各方面工作，初步形成了以“法律法规”为依据、“政策”指引、“规划”布局、“标准”落实、“评估”检验、“礼仪”提升、标准统一、功能衔接、集成高效的《渭南标准》体系，有效增强了《渭南标准》的制度合力。如果在实施过程中出现问题，还可以通过督查、评估等手段予以纠正。

3.2 坚持基本项目有标可保、创新项目有标引领、保障措施有标支撑

公共文化服务高质量发展既是新发展理念下的新发展方式，也是一套全新的服务标准。《渭南标准》中的服务项目标准由4个部分构成。

(1)通用服务标准。通用服务标准是以相关法律规范为基础、所有服务项目必须遵循的强制性标准，包括免费开放、服务信息公开。免费开放保障公共文化设施的正常运转，服务信息公开保障群众的知情权。通用服务标准是其他服务标准的前提条件，为各项服务标准的实施提供了基础保障。

(2)专项服务标准。主要聚焦普惠性、基础性、兜底性公共文化服务保障，包括读书看报、文化活动、收听广播、观看电视、观赏电影、文化鉴赏、公民教育等，目的是建立健全能满足群众学习、交流、休闲等多元化文化需求的供给体系，也是《国家基本公共服务标准(2021年版)》关于鼓励各地结合实际增设特色服务项目的具体实践。

(3)特定服务标准。包括特殊群体文化服务、少数民族文化服务、送戏下乡等，对特定服务对象以及特定服务内容、服务方式做出明确规范，目的是建立普遍均等的公共文化服务供给体系，推动基本公共文化服务均等化，让各群体共享公共文化发展成果。

(4)品质服务标准。设立品质服务标准是《渭南标准》的独特之处，也是“以人为本”“品质发展”在渭南示范区创新发展中的具体实践，包括服务礼仪标准和服务环境标准。就服务礼仪标准而言，渭南是“华夏文明之根”，有着优良的礼仪文化传统，设立服务礼仪标准，可以更好地传承渭南优秀礼仪文化传统，推动渭南示范区“华夏文明之根守护工程”“公共文化服务提质增效工程”“华彩渭南文化形象塑造工程”建设；就服务环境标准而言，公共文化服务场馆环境整洁美观、舒适干净，室内空气、照明等符合国家相关标准规范，是提升公共文化机构服务形象、服务品质和服务效能的有效举措，也顺应了公共文化服务高质量发展的内在要求。

服务项目标准中的4个组成部分相互补充，形成了一个内容结构完整、逻辑关系密切的地方基本公共文化服务实施标准。

3.3 坚持构建全方位、多层级、内外协同的运行保障机制

“地方标准”的有效运行，往往要具备3个基本条件：一是标准内容合法、合规、合理，与国家或地方政策保持高度一致；二是确保标准不攀高、财力有保障、服务可持续，既要强基础、保基本、补短板、提效能、拓空间，也要结合地方财政能力、文化资源禀赋、专业技术人员条件和群众文化消费结构；三是要建立一套确保制度有效运行的保障与纠错机制。《渭南标准》正是通过内外协作的保障机制建设，确保其落实落地。

就内在保障而言，《渭南标准》“保障标准”部分，设立了人员保障、经费保障、安全保障和监督保障4个条款。人员保障根据公共文化服务机构职责、任务，就配备人员数量、专业技术人员占比和从业人员培训时间等做出了具体规范，其中“县招乡管村用”“建立乡村文化志愿者队伍”成为充实农村基层文化力量的主要举措。经费保障强调了免费开放补助资金及时拨付到位，提出将文化馆(站)活动经费、公共图书馆购书经费纳入地方财政预算。安全保障要求各级公共文化机构建立健全安全管理制度和疫情常态化防控机制，配齐安全防范设施设备，制定突发事件应急预案并确保每年度演练一次，同时将保障公民个人信息安全纳入安全保障范畴。监督保障要求建立标准实施的动态监测和绩效评价机制，引入第三方群众满意度测评，将实施标准执行情况纳入年报接受各界监督，对实施标准执行不力的单位和责任者进行约谈或通报批评等。

就外在保障而言，除了相关法律法规、政策规定的保障事项外，文化和旅游部示范区创新发展复核，省市人大、政协和文化旅游主管部门的专项督导检查，媒体与社会监督，群众满意度测评，第三方绩效评估，公共文化机构自查等，构成了《渭南标准》全方位、多层级的监督保障体系。

4 实践效用

《渭南标准》作为渭南市公共文化服务高质量发展、示范区创新发展制度体系建设的重要组成部分，在实践环节也逐渐发挥出积极作用。

(1)发挥示范区探索创新主渠道、示范引领主阵地的积极作用。国家公共文化服务体系示范区是现代公共文化服务体系建设的先行区、公共文化服务体制机制改革的创新试验区、公共文化服务高质量发展的示范区，承担着为我国现代公共文化服务体系探索路径、积累经验、提供示范的重要任务。《渭南标准》在编制理念、编制原则、体例设计、内容创新、实施保障等方面的积极探索，为《陕西省基本公共文化服务实施标准指引(2021年版)》编制提供了有益借鉴，为陕西其他地市编制实施标准起到了示范引领作用。

(2)推动了示范区创新发展制度设计成果转化。《渭南标准》按照《国家公共文化服务体系示范区创新发展管理办法》关于“示范区创新发展紧扣落实中央关于文化和旅游公共服务改革发展的决策部署，深入贯彻新发展理念，突出公共文化服务体制机制创新，实现公共文化服务保障的制度化、运行管理的科学化、产品供给的高效化，引领公共文化服务高质量发展”的要求，致力于标准统一、功能衔接、集成高效的制度体系建设，配套出台《渭南市基本公共文化服务绩效评估办法》《渭南市公共文化服务礼仪规范》，启动服务礼仪培训、服务礼仪标兵评选和服务标准督导检查，构建基本项目有标可保、创新项目有标引领、保障措施有标支撑的内容体系和全方位、多层级、内外协同的运行保障机制。

(3)推动示范区创新发展“六大工程”建设。《渭南标准》在充分对接《渭南市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《渭南市全面推进国家公共文化服务体系示范区创新发展实施方案》的基础上，对“华夏文明之根守护工程”“戏曲振兴培根工程”“公共文化服务提质增效工程”“红色文化基因传承教育工程”“乡村振兴文化筑基工程”“华彩渭南文化形象塑造工程”建设起到了积极的推动作用。统计表明，《渭南标准》颁布以来，渭南市公共图书馆图书流通率、文化馆群众文化活动开展场次、公共图书馆和文化馆在线服务总人次、新型文化空间建设数量以及群众满意度等均有明显增长。